Um Estado para aparelhar

Um Estado para aparelhar

Argelina Figueiredo, Cientista política

 

Há uma tese bastante difundida no país: a ideia de uma ocupação generalizada por parte do PT. Uma politização negativa sobre o Estado brasileiro. Uma partidarização dos cargos do governo, com reflexos ideológicos sobre a eficiência administrativa da gestão pública. Uma comparação negativa entre os governos Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva, segundo a qual o primeiro teria convivido com um modelo de gestão mais moderno, menos partidarizado e, portanto, mais eficiente, enquanto o segundo seria fortemente partidarizado, com a política influindo em demasia sobre os rumos do governo, sobre sua eficiência e sobre a corrupção, que seria crescente em decorrência desse processo. É uma tese questionável em vários sentidos.

Mas antes de refutá-la ou, no mínimo, relativizá-la, é importante analisar a própria discussão sobre o Estado brasileiro. Este costuma ser atacado não só por sua ineficiência como por sua hipertrofia, problemas amplificados pelo que seria um excesso de divisão de cargos e pela tríade clientelismo, corrupção e desperdício de dinheiro público. A bem da verdade, o Estado brasileiro, em se tratando de burocracia federal, não é grande. Tanto o Estado quanto a burocracia podem ser deficientes em várias áreas e eficazes em algumas, mas o Estado é pequeno. Só para efeito de comparação, os EUA não são maiores do que o Brasil e têm três vezes mais funcionários públicos em nível federal. Enquanto isso, não são um modelo de welfare state, ao contrário do Brasil. As carências são grandes por aqui. Convém lembrar que, no início do governo do presidente Lula, havia carência de peritos do INSS. O próprio governo aumentou a contratação de peritos porque o número de benefícios concedidos sem análise adequada era enorme. O afastamento de uma pessoa do trabalho por doença é um problema para a economia e para um Estado, que tem um gasto inútil. Em várias áreas, portanto, o governo Lula fez crescer a burocracia. Mas em muitas isso era necessário. Entre 1995 e 2002, o Poder Executivo teve 30% dos seus quadros eliminados, uma leva de demissões incrivelmente grande.

É preciso, portanto, um estudo bem mais sistemático das áreas em que o funcionalismo público foi expandido. Esse estudo ainda não foi feito no país. Isso faz com que o Estado brasileiro seja atacado de forma superficial. Constata-se o crescimento do gasto público, o crescimento do Estado inclusivo e o crescimento do gasto social sem avaliar se isso é necessário ou sem identificar em que áreas esse crescimento foi expandido. Há uma demanda por falta de investimentos em áreas como saúde e educação e, ao mesmo tempo, critica-se a ampliação do gasto público no reforço da burocracia nessas áreas, algo fundamental para um melhor atendimento à população. A conta do argumento não fecha.

O governo Fernando Henrique promoveu uma enorme restrição de pessoal. Evidentemente, é preciso levar em conta que FH governou com muito mais restrições orçamentárias do que o governo Lula. Por condições em cujo mérito não entraremos, Lula dispôs de mais orçamento e pôde fazer mais. De qualquer forma, o governante escolhe em que gastar o dinheiro. A meu ver, portanto, o que se deu com o funcionalismo público foi mais por escolha do que por maior ou menor restrição orçamentária. Além disso, no governo FH houve um processo de terceirização, que acabou camuflando os gastos de pessoal. Pode ter chegado a 20 mil o número de profissionais contratados via PNUD, todos destinados a exercer a função de funcionário público durante o governo FH. Por depoimento de funcionários do governo, é possível saber que muitos pediram licença sem vencimento ou se demitiram do serviço público para serem contratados via PNUD, muitas vezes por salário maior. Ou seja, são 20 mil pessoas que vieram de fora do funcionalismo.

Para falar em números globais, o presidente Fernando Henrique deixou o governo com 18 mil funcionários com os chamados cargos DAS, que podem ser ocupados por servidores efetivos ou de fora dos quadros do governo. A presidente Dilma Rousseff tem hoje no governo cerca de 21 mil DAS. Ou seja, Lula e Dilma contrataram 3 mil pessoas a mais do que Fernando Henrique. Desse montante, cerca de 75% do governo FH eram compostos de funcionários efetivos. No governo Lula, 71%. A diferença não é muito grande. No caso de FH, porém, houve grande número de contratações que serviam de consultoria, pessoas que estiveram na função quase o mandato inteiro como funcionários públicos, mas terceirizados – vide o citado caso do PNUD. É difícil precisar o que significou em termos orçamentários, mas é algo bastante relevante. Essa tendência acabou não exatamente por iniciativa do governo Lula, mas por exigência do Tribunal de Contas da União, em decisão de 2003. Com isso, Lula precisou formalizar as contratações. Era uma exigência para acabar com esse tipo de relação, o que tornou ainda mais necessária a contratação para o serviço público. Afinal, seriam 20 mil pessoas saindo do governo.

 

Uma burocracia para chamar de sua

Eis o pano de fundo. Agora, analisemos o que chamamos de burocracia política, aquela que participa do governo via nomeação. É preciso distinguir dois aspectos. O primeiro é que parte dessa burocracia nomeada – e que recebe maior salário – pode ter relação com patronagem política. Afinal, não é preciso nomear politicamente um ascensorista ou um chefe de seção, uma vez que eles não são tão necessários. O segundo ponto é que ainda não sabemos precisamente todas as funções DAS nomeadas. Elas podem ter relação, por exemplo, com a implementação de políticas sociais. É preciso também mais pesquisas para sabermos como a burocracia nomeada se distribui nos programas entre os diferentes ministérios. Mas uma coisa é certa: são seis níveis de DAS, de 1 a 6, sendo que o 6 constitui cargos de direção e 5, cargos de coordenação. É a alta burocracia. Nela, o presidente nomeia livremente. O restante fica a cargo do ministério. Essa alta burocracia hoje é composta por 37% de quadros de fora. Entre os altos dirigentes, portanto, a maioria é formada por funcionários públicos. Desse número, pouco se fala.

No início do governo Lula, houve uma tentativa de centralização pelo então ministro da Casa Civil, José Dirceu. Ali estava a origem do chamado mensalão. Nesse ponto está um problema: todos os presidentes fizeram nomeações para os cargos de DAS, desde sua instituição na ditadura militar, na reforma de 1967 da administração. Trata-se, portanto, de uma prática antiga no Brasil. As nomeações sempre existiram. Convém perguntar: antes de o PT entrar no governo, quem estava na burocracia? Os primeiros dados sistemáticos do governo são de 1997, quando eram 17 mil pessoas. Quem compunha antes o quadro? Certamente essa burocracia era “aparelhada”. Acredito que ela era ocupada por pessoas vinculadas ou não a partidos, mas certamente sob influência do partido que estava no governo – primeiro a Arena, depois o PFL, o PMDB e, por fim, o PSDB. Esse Estado, a rigor, já estava aparelhado. A nomeação de cargos públicos não é um fenômeno novo, sabemos. Há um consenso de que se trata de uma prática antiga.

Se é antiga, e se um partido estava totalmente alijado do poder, como era o caso do PT – que, diga-se, na oposição tinha uma base forte nos sindicatos do funcionalismo – era de se supor que funcionários públicos do PT fossem nomeados. Se a prática existe, tem de ter troca. O que chamamos de loteamento é o exercício do governo partidário. Essa questão que aparece hoje faz parte de problemas e ambiguidades presentes desde o início do governo representativo: quem deve ocupar cargos e qual o critério para a distribuição, se competência ou critério partidário. Enfim, quem deve governar? Votamos num partido para exercer o governo. É legítima, portanto, a nomeação de quadros partidários para exercício do governo.

Pode-se perguntar por que o PT manteve essa prática antiga – eis outra questão. A expectativa seria esse partido não adotar a mesma prática de governos anteriores? Talvez sim. Mas o fato é que a nomeação política é uma forma de governantes responderem às demandas da população e ao seu programa político. A burocracia não é nenhuma santa, por mais regulamentos, controles e metas existentes. A burocracia pode ser afastar dos objetivos de um governo que é eleito. Ela pode fazer a máquina parar, caso queira. Pode atender a outros objetivos, externos ao eleitorado que elegeu determinado governo. Portanto, é legítimo que parte dessa burocracia tenha uma orientação política de perto. O que leva ao questionamento de muitos é qual o número e até onde se pode estender essa nomeação. Mas mesmo para a burocracia política há justificativas.

Suponhamos que o governo queira manter diretrizes políticas que respondam ao eleitorado. Suponhamos também que o governante seja perfeito. Ele teria justificativas de ir até as camadas mais inferiores da burocracia exatamente para azeitar a máquina e fazer com que ela funcione em direção àquilo que a população quer. Portanto, há justificativa para a nomeação política. Essa é uma responsividade do governante ao cidadão, supondo que a burocracia possa ter interesses próprios. Vamos supor que a burocracia não seja ligada a outros grupos de interesse, imaginando que ela simplesmente queira um Estado mais eficiente. A eficiência, porém, só pode ser medida se há um objetivo. E a burocracia não tem um objetivo com conteúdo. O conteúdo quem dá é o governo. A meta é definida pelo governo. Há, portanto, certa tensão entre eficiência, competência, responsividade e accountability do governo. Essa é uma premissa na ciência política: a burocracia nem sempre responde aos objetivos em termos de preferências políticas que um governo representa.

Nesse ponto, entraria o debate sobre como fazer essa burocracia responder, por exemplo, à ausência de eficiência, de cumprimento de metas, de uma carga horária determinada ou de um trabalho mais efetivo. Há uma ideia de que, pelas regras existentes no funcionalismo, o processo de punição é demorado ou inexistente. A possibilidade de troca é reduzidíssima. A nomeação política é uma maneira de corrigir essas distorções existentes porque, por meio dela, é possível modificar o quadro caso essa burocracia não responda. Há indivíduos na burocracia que mal seguem os procedimentos. Então deveria haver controle sobre esses indivíduos. Se os controles não são bons, a burocracia se afastará não só dos objetivos, mas também dos procedimentos do Estado. Será ineficiente. A burocracia política pode ser uma maneira de corrigir isso. A rigor, o ideal é que houvesse punições à falta de eficiência. Esse é um grande problema da burocracia estatal. O funcionário tem um horário a cumprir, mas fica lá à toa. Essa troca política faz com que entre alguma coisa de conteúdo na burocracia. Um burocrata pode ser muito eficiente, mas não entender muito a meta política do governo do momento. Se a meta política desviar-se dos procedimentos, esse burocrata corta a ação. Mais: ele está tão preocupado com a formalidade que fica à toa e não faz nada, ou não serve bem ao público quando tem de servir, o que é algo frequente em muitas burocracias. Ou seja, dependerá do indivíduo, e as instituições não foram feitas para depender do indivíduo. Foram feitas para guiar o Estado. Eis um problema intrínseco da burocracia. Não vejo uma maneira de corrigir isso se não externamente.

 

Nem todos querem só cargo e poder

Se no início falamos do tamanho do Estado, comparando a realidade brasileira com o cenário norte-americano, por exemplo, convém lembrar que, nos EUA, o número de nomeações chega a 3 mil cargos. No Japão, são mais de 20 mil nomeações. O que leva à conclusão de que o processo de nomeação política pouco tem a ver com a forma de regime. Os EUA têm um sistema presidencialista. O Japão é um país parlamentarista. Na Europa, o país mais clientelista é a Bélgica, muito por uma questão federativa. Lá, virou regra constitucional a existência de dois ministros para cada área, um em cada região. Há muitas diferenciações entre os países que independem do sistema de governo. É um processo que tem a ver com formas de barganha. Há lugares onde os recursos do Estado estão mais disponíveis para barganha do que outros. No caso dos EUA, acho que 3 mil nomeações é um número alto, em se tratando de um país sem coalizão governamental. Afinal, a nomeação vem como divisão de poder para a composição da coalizão.

A ideia de uma moeda de troca usando cargos é muitas vezes distorcida. Antes, achava-se que as pessoas estavam preocupadas só com cargos e poder. Hoje, todas as teorias são consensuais de que o político se preocupa com cargo, voto e políticas públicas. O político tem de se preocupar com o eleitorado e comunicar-se com ele de alguma maneira. Mesmo que não esteja preocupado, o político precisa arranjar algum programa para se comunicar com o eleitorado. O partido também precisa disso, sendo mais ou menos fisiológico e clientelista. Há uma variação entre os partidos, e não só no Brasil. Muitas vezes, cargo e voto são necessariamente meios para a obtenção de políticas. Sem voto você não está numa democracia. Sem cargo você não tem influência. Sendo de oposição, sua influência dependerá do seu tamanho e dos mecanismos institucionais decisórios. Se há um sistema no Congresso que exclui a oposição, é preferível entrar para o governo, pois somente assim se consegue influência. O partido fará esse cálculo ao receber a oferta de participar de um governo. Pode querer cargo por desejar ter uma fatia de poder para seja lá o que for. Pode querer cargo para ter dividendos pessoais. Ou pode querer cargo para aumentar os votos do seu partido. Aqueles que desejam poder para uso pessoal, porém, logo são excluídos da política. São minoria, mas existem. Aqueles que estão preocupados apenas com as políticas públicas podem ficar na oposição se tiverem influência. Do contrário, vão querer ir para o governo.

Usando esses três fatores, é possível explicar muito bem a distribuição de cargos num governo. Não é sustentável a ideia de que o presidente distribui cargos porque deseja simplesmente ficar no poder e ditar as políticas, independentemente do Congresso. Parte-se da premissa de que o presidente age racionalmente. Ele vai querer implementar políticas. Vai querer governar. Vai querer se comunicar com seu eleitorado e responder minimamente às demandas que o elegeram. Mesmo que não tenha a preocupação constitucional de ouvir os partidos, ele terá de procurar apoio. Ele não vai procurar esse apoio nos 513 deputados, mas nos partidos. Portanto, o presidente tem incentivo para procurar os partidos caso queira governar de fato.

Embora determinadas políticas possam ser feitas tão-somente pelas mãos do Executivo, muitas dependem do Legislativo. E nem todo governo pode se fiar apenas em políticas que independem do Congresso. Mesmo Juscelino, ao fazer o Plano de Metas, teve de passar por ele. Era em nível menor do que os presidentes precisam hoje, mas há uma grande parte de políticas que tem de passar pelo Legislativo. É uma escolha, passar pelo Congresso para torná-la uma política permanente. Nesse caso, é preciso apoio. Qual o cálculo a ser feito pelos partidos? Muitas vezes, não é a ideologia. Um presidente que é minoritário e sabe a distância entre o seu programa de governo e o que o Congresso deseja pode ficar minoritário e conseguir suas políticas, pois estará próximo do mediano. Um presidente mais de centro pode se fiar em coalizões legislativas. E um presidente que queira passar algumas outras políticas que não sejam tão consensuais tem de fazer aliança, inclusive com partidos mais distantes. Ele só conseguirá isso sendo majoritário.

As divergências dentro da coalizão nascem muitas vezes não por questões ideológicas, mas porque certas políticas são difíceis para qualquer democracia. Por exemplo, uma política que impõe custo imediato para obter benefício no futuro. A Previdência é uma delas. Há o clássico exemplo da Reforma da Previdência na Inglaterra. Quando Margaret Thatcher ganhou as eleições em 1979, enviou uma reforma ao Congresso. O trabalhismo estava esgotado, a primeira-ministra havia tido uma vitória acachapante e sua proposta de reforma cortava benefícios de uma maneira bastante dura. O governo acabou precisando retirar o projeto por problemas dentro do próprio Partido Conservador. Ela havia se precipitado. Em 1983 enviou um novo projeto, com um sistema de transição até 2000. Só foi aprovado em 1986, portanto, seis anos depois da apresentação do plano original. E ninguém diz que a Inglaterra é ingovernável. No Brasil, uma reforma da Previdência, que exclui a aposentadoria por tempo de serviço, que torna obrigatória a contribuição por um período, que aumenta o tempo de trabalho e de contribuição é passada em menos de dois anos, e foi considerada uma grande dificuldade do governo Fernando Henrique. Não foi. Essa política era difícil de passar pelo Congresso. Mesmo em um governo com maioria. Mas eram necessários 60% dos votos para poder aprovar a reforma. Foi por causa dela que o PP entrou na coalizão. Outro ponto importante é que no Brasil, para fazer a abertura de novos cargos e mudar ministério, por exemplo, é preciso passar pelo Congresso. Nos EUA, o presidente faz isso unilateralmente. Aqui é lei. Nos EUA não é. Portanto, lá o presidente tem muito mais capacidade de agir, independentemente da controvérsia gerada.

 

Compra, só no atacado

Um dos debates correntes é que, no caso do governo Lula, a coalizão seria desproporcional ao tamanho da representação dos partidos. O PT teria uma supremacia excessiva em relação a outros, um apetite por cargos e por poder além da conta, o que geraria desequilíbrios e tensões na coalizão governista. No governo FH havia uma coalizão menos fragmentada. Eram menos partidos e ideologicamente mais próximos uns dos outros. O cientista político Octávio Amorim Neto dá bastante importância a esse ponto. Ele usa o índice da proporcionalidade em relação aos partidos. Neste caso, o primeiro governo Lula não é tão distante do de Fernando Henrique. O problema é que no governo FH havia aquele continuum ideológico, da centro-direita para a direita.

O PSDB era um partido que, antes de chegar ao poder, votava do centro para a esquerda e passou a ser um partido de centro-direita, se levarmos em conta a agenda. O PT também foi mais para o centro, mas tinha toda a esquerda com ele e teve de chamar partidos à direita para a coalizão. A oposição do PSDB e do PFL acabou ficando do tamanho do PT na época do governo Fernando Henrique. Mas o PT, assim como toda a oposição de FH, era de esquerda. O governo tinha vários partidos de direita na coalizão para votar com o governo. Entre uma proposta do PT e uma do governo, sempre votariam com o governo, não havia dúvida. No nível ministerial esses partidos não precisavam ter postos, porque votariam com o governo. Era certo e líquido – e ainda se diz que, no Brasil, a questão ideológica é irrelevante. Quando chegou o governo Lula, o PT precisava desses partidos de direita, porque fora do governo eles não votariam com o PT. Nem dentro da coalizão eles votam sempre com o governo. Isso é compra? Sim, no sentido do atacado. Não tem jeito. Senão, o PT não faria o que fez. O que aconteceu foi que o presidente Lula começou a ter problemas, que estouraram no mensalão. Ele aprendeu ali o que era para fazer e fez. Nunca mais teve problema. O PT estava realmente querendo controlar a corrupção no início do governo e concentrou a divisão dos postos no governo, o que gerou a desproporcionalidade entre os partidos da coalizão. Depois do problema do mensalão, deixou a Polícia Federal completamente livre para fazer o que quisesse. Mas ali no início estava tentando controlar com base no Estado. Nomes como Roberto Jefferson, por exemplo, tinham feudos no governo. Não dava para controlar.

Fernando Limongi e eu mostramos que o PSDB tinha um total controle do governo. O governo FH tinha o mesmo número de ministros chamados independentes, ou não partidários, que o presidente Fernando Collor. Mas esses independentes eram nomes como Pedro Malan, Pedro Parente, Martus Tavares… Nomes que, sabemos, era como se pertencessem ao PSDB, pela proximidade ideológica. Além disso, o PSDB controlava os dois principais ministérios da área social, Saúde e Educação. Em termos de verbas para investimento, o PMDB controlava Transportes de cabo a rabo, inclusive no Congresso. Era relator e presidente de todas as subcomissões de transportes. Nessa área o partido controlava 1/3 do orçamento de investimentos do governo, e as estradas ficaram daquele jeito trágico. O fim do governo FH era buraco puro nas estradas, enquanto o PMDB arrecadava seu dinheiro. O Ministério da Previdência era do PFL, conduzindo uma reforma que o partido queria. Em relação às agências reguladoras, criadas com as privatizações e a abertura da economia nos anos 1990, há sempre a referência de que seus comandos eram pessoas não filiadas a partidos. No entanto, elas eram claramente alinhadas ideologicamente com o PSDB. Havia até genro do presidente ocupando o comando de uma das agências – a nomeação de David Zylberstajn para a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) não provocou reações nos tucanos que hoje reclamam do loteamento político e da falta de independência dos órgãos reguladores.

É preciso, portanto, pelo menos relativizar a tese do aparelhamento por parte do PT. A formação de uma crosta na hierarquia federal talvez seja mais uniforme em diferentes governos do que a oposição de hoje parece fazer crer. A substituição de técnicos por militantes políticos não necessariamente vai minando a estrutura pública, como defende o ex-presidente Fernando Henrique. A partilha de poder nem sempre representa a fonte do pior fisiologismo, clientelismo e corrupção. As piores práticas não escolhem partidos nem estilos de divisão de poder. Somos todos contra a corrupção e defendemos um controle cada vez maior sobre a burocracia, as relações entre o Estado e o mundo privado e as relações entre o Executivo e o Legislativo. Mas isso vale para todos os governos, tenham eles ares de uma burocracia mais técnica ou mais política.

 

Depoimento a Rodrigo de Almeida.

 

Argelina Figueiredo é professora do Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP) da UERJ.

argelina@iesp.uerj.br

 

 

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