Tumor à vista: Entropia democrática do Estado brasileiro

Tumor à vista: Entropia democrática do Estado brasileiro

Mônica Sinelli, Jornalista

Luiz Cesar Faro, Jornalista

 

A radiografia é alarmante: cem por cento das obras de infraestrutura no Brasil acusam atraso em relação ao cronograma original, a despeito dos esforços concentrados na fragorosa necessidade de recuperação dos investimentos em capital fixo. E o prognóstico, o mais sombrio possível. Não há tratamento eficaz à vista para debelar, sistemicamente, o mal, que avança sorrateiro, mas com ulcerações visíveis no organismo econômico e poder devastador sobre o seu crescimento. Quando se trata de investimento no Brasil, portanto, a mão do Estado que afaga é a mesma que apedreja, produzindo uma paralisia participativa, na qual melhores e piores intenções se confundem num trançado de institucionalização do desmando.

Convém informar que a crítica aqui percorre rota distinta da habitual cantilena liberal que avança com vigor pelo país quando trata de matérias do Estado. Este já sofreu sistemáticos ataques a sua inépcia, à hipertrofia, à nefasta interferência sobre o mercado e à divisão de cargos em regime de espólio eleitoral, que se somaram às tradicionais queixas de clientelismo, corrupção e desperdício de dinheiro público. O alvo, nesse caso, passa por parte desse discurso, mas não de todo.

Estão dispensadas as críticas mais severas à hipertrofia e à apropriação da política sobre um suposto insulamento técnico-burocrático, que desviaria o Estado do bom caminho. Primeiro, porque o Estado brasileiro é menor em números relativos e absolutos frente a grande parte de outros Estados nacionais. Segundo, porque a política não explica certos males de origem que amplificam a ineficiência estatal.

As considerações mais ácidas, estão dirigidas à geleia geral que se tornou o sistema regulatório, fiscalizador e controlador do estamento burocrático nacional. Recusamos em qualquer hipótese a suposta relação de causalidade entre democracia e ineficiência do gerenciamento da economia em nações periféricas ou mesmo emergentes. A experiência histórica mostra que essa simplificação é muito mais uma interpretação ideológica do que uma evidência empírica.

O que vamos tratar é de uma “jabuticaba verde”, que resulta mais da excessiva ação de dedicados funcionários, que acreditam em demasia naquilo que fazem, o que por sua vez está amparado em leis, que se confundem com o interesse nacional, que deveria ser a prioridade. Mas o que é prioritário: a lei que cerceia a obra ou a obra que é essencial? E uma lei é mais prioritária do que outras? Como construir colossos de cimento armado quando se tem contra leis que se anulam e se contraditam, e novamente se anulam?

A democracia no Brasil é um bebê de fraldas. Traz para dentro da representação política demandas de participação reprimidas durante anos. Esses grupos, todos irmanados em uma grande frente contra a ditadura militar, se atomizaram em interesses múltiplos. O caminho natural foi a representação política e a ocupação do aparelho de Estado. Não consta que haja nisso nada de anormal. O riscado, contudo, é torto pela sofreguidão dos seus atores e a regulação ainda na infância, feita em sua grande maioria por técnicos com especialização discutível e doutores no método da tentativa e erro.

Estados anabolizados não têm por tradição ou estigma a entrega de projetos com atrasos crônicos ou uma inviabilidade estrutural do setor de infraestrutura. Os exemplos contrários vicejam. Seria óbvio demais citar todos os tigres asiáticos. Diriam alguns que o seu modelo político é de exceção e justifica tudo. Mas o próprio Brasil, com o seu Estado sempre viril fez obras a dar com o pau em momentos tão díspares quanto o regime militar e o governo democrático de Juscelino Kubistchek. Não se discute aqui a qualidade das obras, nem os seus custos macroeconômicos. O ponto é que foram feitas, e permitiram ao país o que o economista Antônio Barros de Castro chamou de “marcha forçada para o desenvolvimento”.

Passemos. O distúrbio se relaciona a um megadescontrole de células malsãs e de violenta disseminação. E pode ser diagnosticado na superposição de órgãos controladores, reguladores e fiscalizadores do Estado, cujas decisões se conflitam e, não raro, se autoanulam. Na gênese, a defesa de grupos de interesse neles estribados, à margem de um aposentado modelo em prol da causa nacional, que se abandonou em algum vagão do trem da história.

Os atuais alcances tentaculares desse maquinário ganharam corpo com o advento da redemocratização, sustentada pela Constituição-cidadã de 1988. Acontece que o que refletiria uma legítima e bem-vinda reação, da ordem do restabelecimento do pleno direito e frente à imposição da vasta demanda reprimida assumiu formas infinitamente além do previsível. Assiste-se, então, a uma pletora de organismos agindo mais na garantia de controles específicos do que na resolução prioritária e célere de impasses inibidores ao desenvolvimento do país. Os Bálcãs do aparelho de Estado brasileiro não brigam entre si, mas contra as obras, de uma maneira geral.

O fenômeno ocorre sem nenhum ferimento às cláusulas democráticas – ao contrário, se agiganta nas sendas mesmas regulamentares. Em assombro, se distingue pela proatividade a gerar, desenfreadamente, mais e mais pares institucionais numa ciranda de mil mãos que, em meio a coreografias simbióticas, não sai do lugar. Assim, por uma miríade de injunções hostis, a infraestrutura necessária para o abastecimento de bens públicos essenciais se encontra interditada, a ponto de muitas vezes inviabilizar a continuidade do empreendimento. E, mais grave, não se vislumbram terapias eficientes até onde a vista alcança. É caso de segurança nacional. Ou, pelo menos, deveria ser.

 

Vias tortuosas de peregrinações

A vítima primordial da enfermidade é a esfacelada área de infraestrutura, um mamute aboletado no Custo Brasil. Sublinhemos que em cima de cada segmento (portos, aeroportos, rodovias, energia etc.) recai um conjunto institucional próprio, composto por ministério, agência reguladora e, no mínimo, uma autarquia ou estatal com autonomia e razoável poder mandatório – a que se somam órgãos como Ibama, Funai e demais entidades estaduais. Todos os projetos fundamentais para formação bruta de capital fixo e seus respectivos gestores já foram alvo de processo de investigação – praticamente, um pré-julgamento – no Tribunal de Contas da União (TCU), que, enfatize-se, aceita qualquer denúncia, até apócrifa, para abertura de inquérito. E acha uma irregularidade, haja ou não. Vale o mesmo para o Ministério Público, que tem processos abertos contra tudo e todos.

Mesmo após a apresentação de uma pilha de documentos comprobatórios de idoneidade, obter uma certidão de “nada consta” no Ministério Público encerra tarefa inglória. Errado? Não, o inverso: afinal são essas as indiscutíveis funções dos dois entes que, de olho no manejo de dinheiros e patrimônios oficiais, acabam também editores aos borbotões de portarias e instruções. A questão é como elas se hiperbolizam, sobrepondo-se ao interesse nacional, quando falamos de investimentos destinados a suprir bens essenciais à população. E como sempre, não há ninguém errado nisso.

Sob a nomenclatura que for Brasília está dizendo que sem os cobres privados não equacionará os gargalos logísticos. Ao corre-corre na demarcação do que se tornará alvo de licenciamento se contrapõe um extenso novelo, num carretel que começa nos estudos de viabilidade econômica, passa por exame do TCU, audiências públicas, editais e licitações até culminar na assinatura dos contratos. Nesses trâmites, as obras só devem deslanchar, sendo otimista, ao fim de 2013.

No empenho de contornar a demora, se repetirá o expediente de simplificar o processo seletivo para a realização dos estudos, à margem das disposições da Lei de Licitações, como o utilizado no leilão dos aeroportos? Sem a desobstrução do rolo legal, as concessões não chegarão a bom termo, porque todos os passos empacam no caminho. Mas a Lei de Licitações é apenas uma pedrinha no caminho dos futuros concessionários. A estrada que vem a seguir é um deserto de racionalidade repleto de cactos burocráticos. Espinhe-se quem quiser fazer algo pela desobstrução dos empreendimentos essenciais ao desenvolvimento.

Para afrouxar o estrangulamento central do comércio exterior brasileiro, o governo está em vias de promover a Abertura dos Portos II ao empresariado, que deverá desembolsar R$ 31 bilhões na reforma dos 36 saturados terminais responsáveis pelo faturamento de US$ 215 bilhões em 2011. Contudo, uma grossa fatia dos ganhos de produtividade que as obras inflarão pode vir a ser sugada pelas sondas de guardiãs como Companhias Docas, Marinha, Polícias Federais e Civis, autoridades (estaduais e municipais) nos âmbitos da Fazenda, Segurança e Agricultura, Receita Federal, Ministério do Trabalho e Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq). A menos que se afinem por um mesmo diapasão instrumentos de timbres tão particulares.

O terminal do Rio de Janeiro é uma prova desse enredo. Lá, foram realizadas dragagens – ainda foco de questionamentos do Centro de Sinalização Náutica Almirante Moraes Rego (CAMR) – que dilataram o calado para a recepção de navios entre 295m e 306m de extensão. No entanto, isso ainda depende de as Docas e a Capitania dos Portos orquestrarem os acordes dos diversos setores técnicos e operacionais quanto aos critérios para a atracação das embarcações. Nó de marinheiro atando todo o sistema e tempestade de proa para os armadores que se prepararam rumo a essas operações. O curioso é que um mesmo navio superior a 205m, a que se negou pedido para ingresso no porto em 23 de julho, ali dera entrada no dia 8 de maio, à revelia, aparentemente, da chancela das autoridades. De se estranhar que pudesse passar despercebido, não fosse o nonsense. É muita gente, e o que é pior, empenhadíssima, para tratar do mesmo interesse.

Um exemplo que beira o estado da arte pode ser transcrito por inteiro do jornal Valor Econômico: “A Companhia Docas do Estado de São Paulo está fazendo a licitação de um terminal para movimentação de líquidos. Como o contrato da empresa que explorava estava prestes a vencer, a Codesp abriu – há dois anos – a licitação para exploração da área. Mas devido a recursos judiciais dos concorrentes o primeiro pleito foi anulado.

Uma nova concorrência foi aberta, entretanto está suspensa pela justiça. Sem lastro jurídico, o contrato com a antiga operadora foi extinto e hoje o porto conta com um terminal a menos para escoar líquidos – uma das cargas que mais crescem , mas que menos teve aumento de infraestrutura pública nos últimos anos”.

 

Paralisações em cadeia

Como recibo de que o problema não é dinheiro, conforme dados da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), do valor total de R$ 125 bilhões empenhados para o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), somente R$ 86,7 bilhões foram aplicados entre 2007 e 2011. Há empreendimentos – que de novos nada têm, pois restavam em carteira, na fila da desova – com até 60 meses de defasagem em referência ao cronograma original, a exemplo da Ferrovia Norte-Sul e do Eixo Leste da Transposição do Rio São Francisco.

Parte da construção da primeira, no sudoeste de Goiás, sofreu embargo no fim de agosto, por determinação do Ibama, que também aplicou multa à Valec (estatal responsável pela obra) e às empresas que integram o consórcio. A alegação era que o traçado original fora alterado sem licença ambiental. E o governo federal já precisou até relicitar trechos da transposição do Velho Chico devido a reclamações do TCU, que questiona reiteradamente o custo do projeto – de R$ 4,8 bilhões já está em R$ 7,8 bilhões. Por seu turno, a ampliação da ferrovia Transnordestina, promessa de campanha planejada para se concretizar no último ano da Era Lula, teve sua entrega reprogramada à véspera do fim do mandato de Dilma. Provavelmente, não se aponte registro similar no mundo de tamanha dificuldade no cumprimento de prazos de projetos fundamentais. Não é difícil inferir quais os motivos dessa necrose no processo.

Nesse cenário de turbulências sem tréguas da infraestrutura, recortemos o caso emblemático da rumorosa obra de Belo Monte, em execução nas cercanias de Altamira, no Pará. O leilão, em abril de 2010, para construção e operação da usina hidrelétrica – desde sempre alvo de polêmica e resistência de ambientalistas brasileiros e internacionais, levando a sucessivos cortes em sua abrangência – navega sob a bandeira do Consórcio Norte Energia.

Em maio deste ano, o Ministério Público do Pará, no objetivo de instruir Inquérito Civil Público, fez saber ao Banco Central o que ela própria, Procuradoria da República do Município de Altamira, desconhecia: a concessão pelo BNDES de financiamentos sem a devida análise de risco à empreiteira. Por obra e graça da ONG International Rivers, que, tendo consultado o Serviço de Informação ao Cidadão do Banco, botou a boca no trombone, o MP tomou pé de que foram outorgados dois empréstimos – de R$ 1,1 bilhão e R$ 1,8 bilhão, mais R$ 3,7 bilhões via Plano de Sustentação do Investimento –, não obstante o Ibama haver multado o empreendimento em R$ 7 milhões pelo não cumprimento de obrigações previstas nas licenças prévias.

Os atrasos verificados na costura do Projeto Básico Ambiental, segundo as normas do BNDES, inviabilizam a liberação de empréstimos. O problema do labirinto do meio ambiente não é, contudo, a sua falta de razão, mas sim de excesso de convicção, muitas vezes dogmática. O infeliz Dédalo que entra lá dentro não consegue sair em tempo hábil para cumprir o cronograma das suas obras. Uma licença ambiental aprovada no prazo é mais rara do que um mico-leão-dourado.

Altamira protagonizou outro enredo criptoambiental, no qual se confunde chifre de rinoceronte com dente de ornitorrinco. A companhia canadense Belo Sun Mining pretende instalar a “maior mina de ouro do Brasil” na Volta Grande do Xingu, próximo à usina hidrelétrica. O projeto está sendo licenciado pela Secretaria Estadual de Meio Ambiente do Pará (SEMA). Tudo bem, tudo legal, até aí tudo em ordem. Só que quem está investigando os aspectos ambientais e demais “sobreposições de impacto” não é a SEMA, mas o Ministério Público Federal.

O MPF, por sua vez, acha que é preciso também convocar a Funai, já que a questão dos indígenas não foi tratada no licenciamento. A preocupação passou a ser partilhada pela Defensoria Pública do Estado do Pará e pelas comunidades atingidas, que pedem que a SEMA, que já estava aprovando a licença, solicite mais audiências, paralelamente a investigação do MPF. Na paralela, o Departamento Nacional da Produção Mineral (DNPM) já liberou diversas autorizações de pesquisa para a companhia na região. O problema é que se as investigações e as audiências não tiverem prazo de término, as licenças provavelmente caducarão. E começa-se tudo do início. Resultado do guisado: o cronograma do projeto, que terá uma logística própria, será alterado lá para as calendas.

Quando os pele vermelha entram em cena, o problema vira uma mistura de Kafka com Tibicuera. O governo brasileiro vive em contendas permanentes com lideranças indígenas. Em 23 de agosto, a 5ª turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1) alfinetou a Advocacia Geral da União (AGU) ao embargar mais uma vez a obra, no entendimento de que o Decreto-lei 788, de 2005, – acerca do aproveitamento hidrelétrico do rio Xingu – ignorou a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT). A norma dita à consulta aos índios via Congresso Nacional, antes que se legisle sobre o uso de recursos minerais em suas terras.

O descumprimento da suspensão renderia uma multa de R$ 500 mil ao Consórcio a cada 24 horas paradas. Com a revogação em caráter liminar pelo Supremo Tribunal Federal (STF) quatro dias depois, ainda permanecia o residual de autorização do Ibama e da Funai para a realização de escavações. Isso desvela apenas uma fração do emaranhado belomontiano – mas descortina os engatados num mísero ato da contradança. O governo teme que os recorrentes impasses venham a retardar em até um ano o cronograma final (2015), por uma eventual perda da chamada janela hidrológica, à entrada do período de chuvas intensas nos últimos meses do ano, dificultando os trabalhos. Ganha um vale-megawatt quem adivinhar quem são os cara-pálidas que vão pagar a fatura.

 

Estragos aparentes e intangíveis

Além do setor de energia, outras indústrias de capital intensivo, sobretudo de mineração e papel e celulose, também encontram na nevrálgica abordagem com as comunidades indígenas fatores sérios de riscos jurisdicionais. Ameaças à integridade física de trabalhadores, destruição de equipamentos e bloqueio de estradas e serviços portuários são algumas das parcelas que estremecem a contabilidade – e a imagem – das corporações. As recorrentes invasões de propriedades privadas servem como pressão para renegociação de repasses de verbas previstos em acordos compensatórios entre as partes. Há órgãos para tudo isso. E há outros para contestar qualquer decisão tomada.

Que o diga a Vale. Em novembro de 2006, os índios Xikrins tomaram por dois dias as instalações da companhia em Carajás (a maior jazida de minério de ferro do mundo), no Pará. Resultado: rombo de US$ 12 milhões em produção. E, em dezembro, os Tupiniquins e Guaranis ocuparam pelo mesmo período o Portocel (responsável por 90% de todas as exportações de celulose do país), controlado por Aracruz e Cenibra, no Espírito Santo. Ao olho nu evaporaram-se em poucas horas US$ 14 milhões na balança comercial brasileira. E os estragos intangíveis, a roldão dos riscos de descumprimento de contratos e escoriações na credibilidade das empresas no exterior? Ah, diga-se de passagem que além da Funai, a Polícia Federal e o Ministério público estavam nessa.

A Vale não sai da mira. Em 2010, ao lado da Petrobras, estava às voltas com uma área reivindicada pelos aborígenes Anacés, próxima ao porto de Pecém, em São Gonçalo do Amarante, no Ceará. A disputa implicou a paralisação da obra de uma siderúrgica, e pousou no fio da navalha a instalação de uma refinaria, enquanto a Funai analisava a demarcação do território, solicitada pelo Ministério Público. O governo do estado, que o cedera às empresas para as construções, alegava não haver, historicamente, a presença daquela etnia na região, contra o argumento da Fundação de que o povo Anacé era reconhecido pelo movimento indígena cearense. A primeira usina siderúrgica integrada do Nordeste começa a ser executada, ao preço de US$ 4,2 bilhões. E a presidente Graça Foster confirma a manutenção da refinaria Premium II – uma das maiores do mundo, avaliada em US$ 11 bilhões – no plano de negócios da Petrobras. Ambas as obras com os orçamentos devidamente inflacionados em função do episódio dos pele-vermelhas. E os prazos? Serão os que derem.

 

Engolindo pererecas

Em projetos por si bastante arriscados do ponto de vista da tecnologia, como o Pré-sal, o cenário só se complica. O Ibama multou, em novembro de 2011, a Chevron em R$ 50 milhões pelo vazamento de óleo cru na Bacia de Campos, no Norte Fluminense. De imediato, o secretário do Ambiente do Rio de Janeiro, Carlos Minc, anunciou a exigência de uma auditoria internacional de todas as instalações da empresa no estado para avaliar a capacidade de cumprimento dos planos de emergência – a ser, posteriormente, estendida às demais companhias petrolíferas. E, também, o ingresso com uma ação civil pública reivindicando indenização pelos danos causados à biodiversidade marinha e aos bens costeiros.

Por sua vez, a Agência Nacional do Petróleo (ANP) acenou com novas possíveis multas à empresa por falta de equipamento para a operação de abandono do poço e de repasse de informações sobre o acidente às autoridades governamentais. Foram ações exemplares, nunca dantes praticadas com tamanha intensidade; pancada com vara de marmelo. Bem dizem que o capital é apátrida, covarde e tolera humilhações. Nem sempre, nem sempre…

“Enquanto o preço do barril se mantiver alto e houver poucas fontes alternativas de petróleo no mundo, a situação será contornável. Mas a direção pode mudar rápido em razão dos desenvolvimentos tecnológicos que vierem. O noticiário internacional já mostra certa perda de interesse no pré-sal, em comparação com alguns anos atrás, sendo citado o tratamento dado à Chevron por ocasião do acidente.

No contexto de projetos estratégicos, a tendência do governo é compensar riscos e custos oriundos do ambiente de negócios ruim do Brasil com subsídios do BNDES ou incentivos tributários. Muito mais séria, portanto, é a condição dos não estratégicos, em que o empresário não usufrui da ajuda oficial para contrabalançá-los”, afirma Armando Castelar Pinheiro, pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas (Ibre/FGV) e professor do Instituto de Economia da UFRJ.

Em setembro de 2009, a maior obra do PAC no Rio de Janeiro foi embarreirada pela força da Physalaemus soaresi, uma perereca de 2cm. O micro anfíbio vive na Floresta Nacional Mário Xavier, em Seropédica, entre a rodovia Presidente Dutra e a antiga Rio-São Paulo, exatamente no traçado do Arco Metropolitano – ligação do Complexo Petroquímico de Itaboraí ao Porto de Sepetiba.

Os administradores da reserva alertaram a Secretaria de Obras sobre a importância da espécie rara, que nunca tinha sido identificada em nenhum outro canto do planeta. A solução passou pela construção de um viaduto (que dependeu da liberação do Ibama), ao custo de R$ 18 milhões, para preservar o hábitat do animal. Além disso, o projeto de mais de

R$ 1 bilhão, ainda em andamento, sofreu atrasos devido a 3,6 mil desapropriações e à descoberta de 40 sítios arqueológicos.

Da perereca ao atum parece um salto, mas não é. O Brasil sofre uma esquizofrênica obstrução da pesca da sua cota de albacora (nome oficial do peixe), aprovada em convenção internacional, devido a uma confusão dos diachos, envolvendo organismos de todos os calibres. As ONGs reclamam que os armadores pesqueiros arrendam barcos japoneses. Só que a indústria naval não está capacitada a entregar os barcos e o BNDES não têm uma linha específica de financiamento para sua construção, afinal atum não é pré-sal. Não é, mas o Brasil perde US$ 2 bilhões por ano com essa falta de coordenação e fomento. O Ministério da Pesca, coitado, tenta de tudo para equacionar a questão e fomentar a pesca. O assunto, contudo, vai parar no Conselho da Pesca do Atum, que reúne o Ibama, o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio, um comitê de cientistas e o Terceiro Setor. Não pode dar certo.

 

Caldo de cultura contagioso

Todo esse arcabouço se retroalimenta por um excesso de legislação nas diferentes esferas de poder. Intercalando-se em conflito umas às outras, reverberam em tal volume e velocidade que as empresas montaram para si robustos departamentos advocatícios debruçados na interpretação e no desembaraço de labirintites jurídicas. A anomalia se alastra em pleno estado de direito, autenticado por uma já em si portentosa Carta Federativa. É um sem-fim de leis, ordinárias e complementares.

Para nos atermos unicamente às primeiras, consulta-se, no site do Planalto, uma resenha das publicadas a cada dia. Até julho do presente exercício, bateram à casa de 114. Nesse período, a Assembleia Legislativa de São Paulo confeccionou novas 150 leis ordinárias. E a Câmara dos Vereadores bordou 108 peças. A pandemia só tende a corromper, brutalmente, os quatro cantos do país com o sucessivo aumento de vagas no Legislativo em todos os níveis, numa espantosa proporcionalidade de genitores de normas – a deter os projetos de investimentos, muitas vezes por interesses, digamos, não republicanos – que não se sabe aonde chegará. Sob a ótica da democracia está tudo certo, mas nada em ordem.

E esses perfazem tão somente um cálculo infinitesimal do não dimensionável balaio de gatos e ratos. Quem se arrisca a um consolidado (por estimativa, que seja) da colossal produção nessa área no Brasil? Nem o Centro de Estudos da Presidência, responsável pelas informações afins no circuito federal. Porque há bem mais pela frente: códigos (que aglutinam em uma única lei normas de um mesmo ramo do Direito), estatutos, decretos, projetos de lei, Propostas de Emenda à Constituição (PECs), entre outros meandros regulamentares, a mancheias.

É também a nova prática de judicialização intervindo na política pública, se acionado o Judiciário por partidos, organizações civis e pessoas físicas. Esse fenômeno recente nas sociedades contemporâneas injeta nova configuração aos conflitos sociais, como arremate das interpretações das cortes judiciais ao redor das práticas do Estado. Tais dutos do regime democrático engendram uma complexa tessitura de controles recíprocos, auspiciosos à ascendência do Judiciário sobre o Legislativo.

Eis a próspera indústria das diretrizes constitucionais a transparecer um pretenso poder normativo dos juízes, ramificando-se em alçadas, tradicionalmente, de outros poderes. A tendência de exacerbação de suas funções defere ao Judiciário a prerrogativa de ingerir-se na relação entre os órgãos da União. Sem contar que os Tribunais de Justiça estaduais não conseguem escalar metas prioritárias de julgamento de ações impostas pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ), segundo seu próprio Processômetro, mecanismo criado para o monitoramento das marcas fixadas no combate ao proverbial vagar do sistema. Em média, eles levam cinco anos para a divulgação de uma sentença de primeiro grau, que ainda pode ter que navegar por instâncias superiores.

O desalinho entre a lentidão na solução de contenciosos e a alta voltagem necessária às decisões do mercado, somado a um confuso detalhamento da regulação, provoca a martelada insegurança jurídica e o inchaço no Custo Brasil, emperrando a engrenagem do desenvolvimento. É difícil investir assim em um armarinho, quanto mais em uma hidrelétrica. Mas, em princípio, conforme os cânones republicanos, não há nada errado, ou pelo menos, muito errado.

 

Processos nauseantes

O economista Armando Castelar fotografa: “Uma obra interrompida, à espera longo tempo por uma decisão judicial, significa não apenas um capital paralisado, como o adiamento do início da operação para a qual foi concebida. Além do fator imprevisibilidade, a politização das decisões ou o desejo do magistrado de utilizar a ocasião para fazer ‘justiça social’ entra em cena. Nessa situação, aumenta o risco de qualquer atividade econômica, o que reduz o investimento e, em última análise, o crescimento do país. Diversos procedimentos cabem para lidar com essas questões, sendo útil dividi-las por sua natureza – administrativa, processual e cultural.

Quanto à primeira, estão desde reformas no tratamento das peças em cartório até expansão do emprego dos sistemas digitalizados. Na segunda, há que se limitar mais a tendência a que tantas ações permitam recurso aos tribunais superiores, em vez de se encerrá-los na primeira ou segunda instância. A conhecida morosidade e a subordinação da segurança jurídica à promoção da justiça social – que já foi maior, diga-se de passagem – envolvem reiterada discussão com os operadores do Direito, inclusive nas Escolas, para esclarecer os custos que essa postura encerra. Outros incentivos poderiam vir de auditorias do CNJ em tribunais e comarcas em que, por exemplo, exista um número elevado de processos antigos, e da adoção de indicadores de desempenho na decisão de promoção por mérito.”

As pendengas judiciais agem também como bombas de sucção dos grandes custos tributários indiretos no Brasil, por um excedente das chamadas obrigações acessórias. Uma empresa, por exemplo, só para ficarmos no bê-a-bá, deve ser inscrita nos fiscos federal, estadual e municipal. E tome polca no tribunal. Nessa onda, a política do segmento trepida sob o primado da encapsulação jurídica, até em razão do controle difuso das normas, que ralenta da primeira instância aos degraus do Supremo. Resultado: uma desestabilização entre contribuintes no que se refere ao pagamento de tributos, cobrando-se de uns e isentando-se outros. Para encapelar mais o imbróglio, braceja a tomada de decisões que seriam matéria de Instrução Normativa por intermédio de Emendas Constitucionais, caso do cálculo de redução de alíquotas.

E o que dizer da tendência dos estados para neutralizar, mutuamente, os benefícios fiscais concedidos a investimentos? São Paulo, sozinho, anulou, em junho, créditos do Imposto sobre Circulação de Mercadoria e Serviços (ICMS) no valor de R$ 9,6 bilhões. A livre concorrência se vê mais presa que nunca às grades governamentais. Livre concorrência? O Estado também que se arvore a investir em alguma coisa para ver o que é bom para a tosse. Se é que alguma criatura ainda consegue decodificar as regras ora em jogo nessa obscura seara de incentivos. Bem, o assunto é bem mais complexo do que está sendo tratado nessas simplificados linhas. Mas, que outro jeito de entender algo na fronteira do incompreensível.

 

Burlas legais

Tudo isso, junto e misturado, em retroalimentação infinita, toma a proporção de um paquidérmico rolo compressor a esmagar intenções e planos de negócios. Uma das trilhas desenhadas pelo governo para reanimar o gigante pela própria natureza está na flexibilização da Lei 8.666, de 1993 (que institui normas para licitações e contratos da administração pública), a fim de evitar o atraso de empreendimentos no rastro da penosa burocracia. Só que ao fazê-la por meio da amplificação, via Medida Provisória 556, do tal RDC – aprovado pela Câmara dos Deputados em 2011 – às obras do PAC, o governo explicita que a Lei de Licitações não mais opera a contento e, portanto, precisa ser revista a galope.

O anacronismo carreia uma defasagem na faixa de 137% nos valores que norteiam a abertura dos processos de contratação e definição das modalidades de licitação (o percentual se ancora nos índices inflacionários aferidos pelo IPCA/IBGE de 1998 a 2012). E, segundo Eduardo Tadeu Pereira, presidente da Associação Brasileira de Municípios (ABM), implica o engessamento de projetos nas cidades, freando o avanço das economias locais. Para subsidiar as adequações necessárias e encaminhá-las ao Senado, onde tramita a proposta de alterações da Lei, a entidade organizou em julho um seminário com a participação de representantes do Congresso Nacional, Controladoria Geral da União (CGU), Tribunal e Contas da União (TCU), Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, Sebrae e prefeituras.

“A ideia é agilizar a aprovação das mudanças a fim de que os novos gestores, a serem empossados no próximo ano, ganhem eficiência operacional. A Lei estabelece um nível de burocratização nos processos de concorrência pública que posterga e, em vários casos, inviabiliza projetos relevantes para as cidades. Sua reformulação deverá garantir mais agilidade nos processos licitatórios e transparência no combate à corrupção. Todas as burlas que estão vindo à tona agora se processaram dentro das normas estabelecidas pela 8.666”, argumenta Tadeu Pereira.

Ele prossegue: “Um dos principais problemas está na priorização do menor preço, que muitas vezes ocorre em detrimento da qualidade dos serviços prestados pelos concorrentes. Os valores devem ser atualizados de acordo com as diferentes modalidades de licitação. Se efetivado o ajuste monetário, a dispensa de edital saltaria dos vigentes R$ 8 mil a R$ 19 mil nas compras diretas, por exemplo.

Também é importante que as fases da concorrência se invertam, pois isso dará maior agilidade aos processos, como no caso da sequência da abertura dos envelopes. Os primeiros a serem avaliados, pela norma, correspondem àqueles em que os candidatos descrevem sua qualificação. Acontece que, quando as empresas não apresentam essa documentação, a prefeitura tem a obrigação de desclassificá-las. Porém, elas podem recorrer da decisão, o que acarreta a paralisação do andamento licitatório, impedindo que a administração municipal prossiga com a análise dos demais documentos. Aqui, inverter as fases garantiria mais rapidez ao processo, sem atingir sua idoneidade.” Aguardemos a sinalização do Senado, sabendo que qualquer que seja a decisão há espaço para a acusação de captura do Estado.

Mas não sem debitar uma farta quantia como fabricante da correia dentada do atraso na conta dos próprios alcaides. Uma boa ilustração de como os municípios logram atravancar obras de porte evoca, de novo, a Vale. Em novembro de 2006, mesmo de posse das devidas licenças ambientais, a companhia anunciou o cancelamento do projeto de ampliação da infraestrutura para escoamento de soja no Porto de Itaguaí (RJ), orçado em R$ 80 milhões (US$ 37,4 milhões). É que, em troca da concessão dos alvarás necessários, a prefeitura cobrava um pedágio para aplicação em outros serviços públicos alheios à expansão. Um clube, um parque, uma piscina pública, coisas assim. Esse esdrúxulo tipo de contrapartida, capaz de invalidar um projeto em razão do custo originalmente calculado, trafega na mais irrestrita legalidade. O problema reside em não se ter demarcado o tamanho nem a natureza do que pode ser negociado como benefício local no extenuante toma lá da cá.

 

Animal de sete vidas

A preocupação em disponibilizar um ambiente de negócios confiável à iniciativa privada levou a gestão tucana a criar as agências reguladoras. Porém, na contramão do pretendido, elas – em paralelo ao desvirtuamento de suas atribuições quanto a setores estratégicos, de mãos dadas ao adicto aparelhamento – foram pipocando uma série de normas a tal ponto que constrangeu ou mesmo inviabilizou investimentos. É o eterno confronto entre o criador e a criatura. A Agência Nacional do Petróleo (ANP), por exemplo, adotou um coeficiente de nacionalização que prejudica a própria Petrobras, em termos de compras voltadas à exploração do combustível. Simplesmente, por ser – como comprova a construção de plataformas e outros equipamentos – superior ao teto do que a indústria nacional consegue entregar. Agora, estão querendo mudar os percentuais.

Contudo, depois de estabelecidos os interesses e o assunto indo cair na vala das regulamentações inclementes, torna-se uma tarefa digna de Sísifo. E vem aí mais uma “bras” – a Agência Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias (ABGF), que já nasce à sombra do nariz torcido do setor privado, o qual pressente o indefectível cheiro de mais instabilidade jurídica. Com a arquitetura original de instrumentos de defesa da lisura do mercado desfigurada, a chapar um quadro de aflitivas incertezas, que ciclo pode acordar virtuoso em meio a tantos vícios? Ressalte-se que os autores não tem nada contra o sufixo “bras” e se orgulham da maioria das instituições que o ostentam em sua nomenclatura.

As agências reguladoras têm sido foco da atenção do Instituto Hélio Beltrão (IHB) desde a sua fundação, em 1999, com a finalidade de propugnar iniciativas que amortecessem o dedo gordo do governo no bolo de pessoas físicas e jurídicas, contribuindo com o aperfeiçoamento da gestão nos setores público e privado. Seu ideólogo, o falecido ex-ministro da Desburocratização – moléstia grave o suficiente no país a justificar uma secretaria para chamar de sua no Executivo federal de 1979 a 1986 –, ensinava que a burocracia tem fôlego de gato. Já à altura da Reforma Administrativa de 1967, Hélio Beltrão inspiraria as medidas inaugurais voltadas à simplificação do funcionamento da gerência pública.

O primeiro Programa Nacional de Desburocratização, no começo dos anos 1980, trouxe inovações importantes, como o Estatuto da Microempresa e os Juizados de Pequenas Causas. É de se admirar que esse projeto de descompressão da máquina estatal tenha se originado na ditadura militar, em contraste a seus hipertrofiados métodos de controle de tudo e todos. Na década seguinte, sob a denominação de Programa Federal de Desregulamentação, promoveu a revogação de mais de 100 mil decretos. A partir de sua desativação, fica patente que as águas se estagnaram. Pior: tornaram-se ainda mais contaminadas.

Para tentar deter a epidemia, o IBH vem trabalhando na análise do custo das obrigações burocráticas empresariais e da atuação das agências reguladoras e pela despressurização dos tribunais com a busca de soluções alternativas de litígios. Presidente da entidade, João Geraldo Piquet Carneiro reconstitui: “A principal missão do IHB, no momento de sua criação, foi preservar um acervo histórico que remonta à década de 1960 e, mais especificamente, à Reforma Administrativa que resultou na edição do Decreto-lei 200, de 1967 (nele se encontram os princípios básicos que orientaram a revitalização do serviço público nos anos subsequentes: a delegação de competência, os orçamentos plurianuais e a descentralização). E, ainda, manter uma metodologia de trabalho bastante distinta – eu diria inédita – de situar o foco da desburocratização no cidadão e nos valores democráticos.

O processo funcionou bem até 1985 e, a partir da gestão Sarney, perdeu ímpeto. A agenda nacional também mudou consideravelmente. A Constituição de 1988 trouxe um sistema político híbrido, que demandava uma política de cooptação pelo Executivo dos parlamentares como pressuposto da estabilidade do governo. Isso, de um lado. De outro, inaugurou-se uma longa temporada de inflação e descontrole das contas públicas. O temor de desequilíbrio inibiu qualquer tentativa de simplificação administrativa. O cerne da política era arrecadar tributos a todo custo.”

Diante dessa realidade, o IHB procurou novas frentes. Na era FHC, Piquet Carneiro foi convidado a integrar a Comissão de Reforma do Estado, que durou pouco, mas o suficiente para lançar sugestões sobre a adoção das agências reguladoras. “O Instituto promoveu dois seminários importantes. O primeiro, em 2000, sob o tema ‘O novo modelo regulatório e seu aperfeiçoamento’, abordou a questão mais polêmica da época – a autonomia decisória das agências. Houve então forte resistência em várias esferas governamentais, habituadas a formas centralizadas e autoritárias de deliberação. Como aceitar que uma decisão administrativa não fosse recorrível? A estabilidade do mandato dos diretores das agências também causava calafrios. Um ano depois, o IHB realizou o segundo evento – ‘Quem controla as agências reguladoras de serviços públicos?’, até hoje fonte referencial de consulta. Temos participado de estudos e os encaminhado aos candidatos a eleições presidenciais”, disse.

O cruzado da desburocratização tenta, tenta, tenta, mas o efeito de multiplicação das células é igual mesmo quando se trata de agências reguladoras, que, a priori, nasceram para ordenar a desordem legiferante e deixar tranquilo o investidor. Agora mesmo, está no forno mais uma agência, a de mineração, que traz no bojo um novo marco regulatório. O conjunto de regras, conforme diz o advogado especialista em direito minerário e ambiental, é como uma “cabeça de bacalhau”, totalmente desconhecido. Só se sabe que, até ele acontecer, está suspensa toda a outorga de alvarás de pesquisa e portarias de lavra. A suspensão, que se deu de forma linear atingiu, até agora, cerca de 5 mil alvarás de pesquisa e 55 portarias de lavra, com tendência crescente, já que não há sequer sinalização de uma solução no curto prazo.

Piquet, o solitário cavaleiro andante, continua: “É paradoxal constatar que o lema da desburocratização ‘Serviço público significa ser ao público’ tenha ficado obsoleto em tão pouco tempo, e justamente quando tanto se festeja a democracia brasileira. O custo da burocracia ganha, pois, uma dimensão política. Porém, o econômico se torna mais visível. Nossos encargos trabalhistas são intoleráveis. O acesso ao crédito público depende da prova de que o pleiteante não deve nenhum imposto. Os cartórios do Rio de Janeiro faturam mais de R$ 20 milhões só em reconhecimento de firmas. O comércio exterior é refém da burocracia portuária. Até hoje, os contêineres precisam ser abertos para verificar se as cargas de madeira estão contaminadas pela, declarada extinta, praga da mosca asiática. A inspeção física por meia dúzia de diferentes órgãos deixam os equipamentos durante dias tomando espaço dos portos. Esses custos econômicos já estão detectados, mas o processo para reduzi-los é lentíssimo, influindo na competitividade dos nossos produtos.”

 

Correndo por fora

Configuraria este um fenômeno natural, característico de democracias emergentes, enquanto se procura a sintonia fina a que chegaram nações maduras, em que a tendência é desobstruir entraves capazes de atrasar ou impedir o avanço de um empreendimento julgado importante? Como dispor as cartas certas num jogo que se embaralhou a ponto de emparedar os investimentos necessários ao crescimento do país, se, nos bastidores, um ator ingere cicuta e pretende que outro agonize, sozinho, em seu lugar? Desbastar essa floresta espessa, sobretudo de forma sistêmica, por um grande rearranjo de todo o aparato institucional, que escapa às suas funções primárias, é missão espinhosa.

O sociólogo e cientista político Simon Schwartzman, membro da Academia Brasileira de Ciências (ABC), analisa: “A profusão de instâncias de decisão, muitas com poder de veto – aliada ao elevado nível de corrupção e desorganização do governo na área de infraestrutura e à ausência de uma política clara de investimentos de longo prazo –, aumenta a incerteza no ambiente de negócios. Acredito que esse excesso de regulamentos, procedimentos, agências de controle etc. é típico dos regimes democráticos, nos quais os processos decisórios são mais lentos, com a vantagem de evitar os grandes erros cometidos pelos sistemas ditatoriais e centralizados. Mas existem, certamente, maneiras de acelerar esses trâmites, criando-se um arcabouço institucional com ações gerenciais mais claras e eficientes no setor público. Isso ainda não acontece no Brasil por dois motivos. Primeiro, porque não dispomos de uma elite política com representatividade e legitimidade suficiente para estabelecer e coordenar essa reengenharia.

Depois, falta clareza à sociedade brasileira sobre o que deve ser feito. Tivemos um bom exemplo do que é possível realizar com as reformas do Plano Real, que reorganizou as finanças do país, graças à combinação de um governo com alta legitimidade e uma equipe técnica com uma noção nítida quanto ao que iria empreender. O governo Lula também apresentou grande legitimidade, porém, sua base de poder se constituiu por uma ampla cooptação de diferentes grupos de interesse que precisavam ser acomodados. E não houve um projeto de construção institucional que fosse além da manutenção daquela base, combinada com algumas políticas de apelo social mais imediato.”

Um atalho seria adotar um modelo de decisão rápida em relação ao setor público, delimitando-se um prazo – muitas vezes propositalmente esticado – para as devidas respostas dos órgãos envolvidos num determinado empreendimento. Um fast track tupiniquim da infraestrutura. Ou criar “salas de guerra”, à maneira da Comissão do Apagão, instalada no governo FHC para que, sob uma ótica de segurança nacional, fossem construídas termelétricas de emergência. Nelas, os diretores de cada projeto ficariam incumbidos de remover os obstáculos inibidores dos investimentos de que o país tanto necessita. De qualquer forma, não se vislumbra uma solução sistêmica.

Ouçamos, ainda, uma última opinião doutoral sobre a saúde de nosso paciente, com o atestado de Luiz Guilherme Schymura, diretor do Ibre/FGV: “A participação de todas essas instituições na vida nacional não se revela desnecessária – faz parte do regime democrático. O problema está na completa falta de coordenação entre elas, o que não vejo passível de resolução no médio prazo – trata-se de um mundo dos sonhos. É importante que tenhamos um Tribunal de Contas auditando os empreendimentos. Mas se questiona a forma como as avaliações acontecem, por critérios muito rígidos e no detalhe.

Hoje, começar um investimento exige atenção total a uma legislação pesada, embaraçando o andamento e a conclusão da obra. Isso se vincula a uma questão cultural brasileira, e revertê-la não é coisa trivial. A transformação desses entendimentos requer tempo. Coloca-se, também, a necessidade de conter o exagero do Ministério Público, com grande ramificação no país inteiro, em seu papel de investigação e denúncia. Esses ajustes internos, do mesmo modo, só ocorrerão a passadas lentas. Então, ao enfrentarem ainda a CGU e os demais órgãos fiscalizadores, como o Ibama, e uma legislação enorme por trás, os projetos se arrastam.”

E de que maneira harmonizar as ações, reconhecendo sua relevância, de tão abrangente arco, com vistas a desengessar os investimentos? “O mais viável é fazer com que o Estado consiga ficar mais parecido com o setor privado. Além de todos os obstáculos anotados, há outro: a dificuldade de se conceber um projeto – que, em geral, já sai do forno mal traçado – e uma licitação bem estruturados e, depois, de se acompanhar a obra. Sem uma máquina pública em condições de executar, eficientemente, essas três etapas, é pouco crível que se vá aumentar o investimento. E, aqui, não dispomos de capital humano em quantidade e qualidade para essas funções. Os problemas que países como Brasil, Argentina, Peru, Venezuela e México enfrentam têm uma origem comum: ausência de um sistema burocrático que responda satisfatoriamente. Nosso impedimento não deriva da falta de dinheiro público ou privado, e sim de uma engrenagem que propicie sua utilização na cadeia produtiva. O governo pode, num amadurecimento da leitura de seu papel, se estruturar para chegar mais perto das empresas. Se conseguir montar bons projetos, já será um grande avanço institucional, em superação a comportamentos anacrônicos. Isso repercutirá na mudança de visão também dos órgãos de controle”, receita Schymura.

Schymura que nos perdoe, mas se a democracia incorporasse o maior dos sábios provavelmente não teria resposta para esse problema de última geração. Inferimos que, sem questionar o mérito da presença reguladora e fiscalizadora do Estado – antes, perseguindo-se um aprimoramento constante na adequação e correção de rotas –, é preciso remodelar profundamente o sistema para combater a anergia do organismo, permitindo assim a evolução em tempo mais razoável dos anunciados investimentos em infraestrutura.

Instrumentos democráticos essenciais para mediar privilégios e injustiças, os aparatos de controle, unicamente recalibrando a pressão de seus poderes e simplificando procedimentos, poderão tornar-se, em algum lugar do futuro, aquilo para o qual foram efetivamente concebidos: fiéis da balança em garantia ao bem-estar público e ao desenvolvimento socioeconômico do país. Infelizmente, como dizia Althusser, “o futuro demora muito ainda”.

 

monicasinelli@globo.com

luiz.faro@insightnet.com.br

 

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