Trabalhadores ambulantes, uni-vos!

Trabalhadores ambulantes, uni-vos!

Anna Cecília Bonan Faro, advogada

 

Apercepção do aumento do comércio ambulante nas cidades brasileiras, na última década, já é um senso comum. Ela é corroborada com o cruzamento de dados estatísticos disponibilizados pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNADC) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), mas carece de dados mais concretos que precisem o real aumento de trabalhadores ocupados nessa atividade. Ocorre que tal ofício é exercido em diferentes versões de atuação, e os trabalhadores ambulantes se identificam em diversos agrupamentos de atividades, formando uma categoria extremamente fragmentada e pulverizando os dados. Através da PNADC, podemos identificar trabalhadores ambulantes dentro dos agrupamentos “Comércio e reparação”, em subgrupo próprio, o “Alojamento e alimentação”, com o crescente destaque da chamada gastronomia de rua, atuando tanto “por conta própria”, como “empregados com carteira assinada” e “empregados sem carteira assinada”. Também podemos conceber que tal atividade ocupa grande parcela do segmento “Trabalho nas vias e áreas públicas”, porém não representa a sua totalidade – que engloba outros trabalhadores, a exemplo dos artistas de rua – e nem se restringe a esse, posto que há trabalhadores ocupados em suas residências na escala de produção do comércio ambulante. Desse modo, seria necessário que os institutos de pesquisa atentassem especificamente a desvendar o mistério dessa atividade profissional, através do aprofundamento nos microdados da PNADC.
A Folha de S. Paulo1 buscou observar, a partir de informações cedidas pelo IBGE e pelos relatórios de pesquisa do banco de investimento Credit Suisse, esse crescimento de trabalhadores ambulantes no setor da venda de alimentos, disponibilizando alguns dados parciais que apontam para o crescimento do comércio ambulante como um todo. O jornal divulgou em janeiro deste ano que há atualmente meio milhão de trabalhadores ocupados comercializando algum tipo de alimento nas ruas das cidades brasileiras, impactando diretamente na redução (ou no mascaramento) da taxa de desemprego. A “gastronomia de rua” representou 11% da geração de vagas no emprego informal no terceiro trimestre de 2017. Em 2015 cerca de 100 mil trabalhadores realizavam essa atividade, no terceiro trimestre de 2016 o número saltou para 253,7 mil e, a partir de então, cresceu exponencialmente, chegando a empregar 501,3 mil trabalhadores no mesmo período no ano passado.
Não obstante o expressivo aumento do comércio ambulante, encarado como remendo para a crise no mercado de trabalho, o cotidiano desses trabalhadores nas cidades é conflitivo. De um lado há uma certa aceitação à atividade comercial ambulante por parcela das populações urbanas, na medida em que esse labor é incorporado na cultura das cidades, no cotidiano da vida dos cidadãos, nas relações sociais que se costuram no tecido urbano, na economia urbana. Por outro lado, os vendedores ambulantes sofrem estigmas – alguns inclusive justificáveis – especialmente, em relação a qualidade e origem do produto que oferecem. Eles padecem pela marginalização, associada ao cometimento de pequenos delitos, e pelo esculacho (PIRES, 2011) movido pelo poder público em geral, em razão da natureza informal/ilegal de parcela da atividade exercida, o que incide em violações de direitos e explode em verdadeiras cenas de confronto urbano.
Poderíamos afirmar que o comércio ambulante opera em uma espécie de faixa de gaza, na qual três personagens protagonizam o conflito: de um lado da fronteira o comércio formal e o Poder Municipal; de outro, os camelôs sem registro; e pulando de de um lado para outro, conforme a circunstância e o interesse, os ambulantes registrados na Prefeitura. Trata-se de uma dialética onde todos e nenhum têm razão. E como há uma inexorabilidade na existência desses trabalhadores de rua, todos perdem na medida em que não se busca um jogo coperativo.

Por uma visão liberal-legalista, os camelôs, notadamente os sem registro, são uma afronta à lógica burguesa, ao compromisso com direitos e deveres e às regras de ordem e paz. Eles subsistem em um espaço fiscal criminoso; são cúmplices e repassadores de mercadorias obtidas na contravenção (em que pese ser o contrabando nas fronteiras e assaltos ao transporte de carga nas estradas um problema de polícia e não do camelô); ocupam desrespeitosamente o espaço público; se apoderam da cidade sem uma contrapartida foramal. Assim pensam moradores de prédio, lojistas e o poder municipal.
Em uma ótica marxista, os camelôs são sobreviventes de um sistema que lhes nega trabalho; sem o qual não levariam o sustento para sua família e seriam obrigados a ingressar na verdadeira marginalidade, aquela que é violenta e atenta contra a integridade do outro. Ele não é um miserável como aquele a quem se destina o Bolsa Família, e nem se julga dependente de outras políticas compensatórias. Ele é um trabalhador, que sobrevive dentro das condições possíveis de inserção produtiva no mercado. É uma mão de obra a quem não é proporcionado o trabalho formal, e que não resta solução senão se virar por conta própria.
Além da função social, a atividade do camelô se integra na economia da seguinte forma: é subítem do comércio varejista, onde tem a função de canal informal de circulação de mercadoria; e microssegmento da cadeia produtiva, na medida em que elabora produtos físicos resultantes de artesanato e beneficiamento de materiais. Não é claro se o ambulante mais subtrai, com sua atividade de formiguinha à margem da lei, do que acrescenta ao produto da economia. A economista Beatriz de Mello Flores, em um seminal trabalho sobre o assunto, datado de 1985, fez simulações múltiplas sobre a chamada “economia invisível”. Mello Flores calculava em expressivos 30% do PIB a participação dos “por fora”. A economista não tratava como trade off a participação dos informais, ou seja, eles poderiam agregar valor ao PIB e não necessariamente diminuí-lo. Mello Flores não secciona o subsetor de trabalhadores ambulantes no estoque da economia invisível, mas considera que o papel dele está longe de ser residual.

Aeconomista do Mckinsey Global Institute, braço de pesquisa da consultora americana Mackinsey, Diana Farrell, vai na direção inversa. Afirma que mais do que reduzir o potencial de arrecadação de tributos do Estado, a expansão da informalidade da economia brasileira compromete o crescimento do PIB. Por volta de 2004, Farrel sacava um número sem precedentes, estimando que o mercado informal brasileiro alcançava 50% do PIB brasileiro. Segundo ela, entre os demais países em desenvolvimento, esse mercado representa 40% do produto nacional dessas economias; entre os países ricos, a taxa cai para em torno de 17%. Farrel não vê solução pelo lado do trabalhador informal, mais sim pelo lado das empresas, a quem recomenda auditores, diminuição de carga tributária e redução da burocracia. O economia invisível como um todo seria uma infermidade. E o trabalhador ambulante, uma espécie de sarna.
Diante dessas relações contraditórias e do contemporâneo inchaço no comércio ambulante, torna-se necessário repensar as políticas públicas destinadas a esse setor, bem como a organização dessa categoria de trabalhadores. Em síntese, é necessário refletir sobre a institucionalização desses “comerciantes de rua”. Os ambulantes são o mel e o fel das áreas públicas, esmagadoramente nas grandes regiões metropolitanas. Sua atividade tem conotações positivas e negativas. Mas sua presença é inexorável e possivelmente crescente nos próximos anos, ditada por um ciclo de desemprego estrutural para o qual ainda não se vê saída. Esse é um convite para pensar o trabalhador ambulante para além de sua posição marginal (à margem da lei), reconhecendo-o não só como um cidadão economicamente ativo, que auxilia na recuperação dos quadros da economia em períodos de colapso, como na atual conjuntura, mas também como um “sujeito de direitos”. A busca dessas acomodações pode ser o encontro para a minimização do confronto aberto com o setor fomal da economia e as autoridades instituídas, ambas com suas razões e incompreensões em relação à realidade.
A circulação de vendedores ambulantes nos centros de consumo das cidades não é nenhuma novidade. A origem da profissão é antiga e se mistura com a própria história da formação dos núcleos urbanos, sendo uma atividade típica dessa conformação socioespacial. O comércio ambulante enquanto forma de trocas foi uma das engrenagens para a constituição das antigas cidades medievais, absorvendo uma mão de obra originariamente agrícola na produção do consumo e proporcionando a circulação de bens e mercadorias em centralidades que deterioraram a estrutura feudal (LEFEBVRE).
No entanto, após a consolidação da centralidade de poder nos núcleos urbanos e a edificação do comércio, a atividade foi gradativamente relegada às camadas mais baixas da sociedade, consolidando-se, na modernidade, como uma atividade econômica própria de grupos vulnerabilizados.
Na história brasileira o comércio ambulante sempre esteve presente e teve importante participação no movimento de expansionismo territorial dos séculos XVII e XVIII e na constituição de novas cidades, em especial aqueles trabalhadores representados pelas figuras dos tropeiros e mascates, responsáveis pela fundação de cidades como Goianinha (RN), Goiás (GO), Campinas (SP), Cuiabá (MT) e Feira de Santana (BA).2 Dos tempos coloniais até a proclamação da República, incluindo o período imperial, a atividade comercial ambulante era predominantemente exercida por portugueses deprovidos de propriedades, então denominados ambulantes “de valia” (BACKHEUSER, 1944), e pelos chamados escravos de ganho, destacando as “negras de tabuleiro” (DEL PRIORE, 2007).
No entanto, a partir do final do século XIX, o perfil dos trabalhadores ambulantes passou a ser fragmentado por diversas nacionalidades e etnias, posto que os imigrantes se descolavam das atividades agrícolas e buscavam alguma ascenção econômica através desse ofício. Tornou-se comum, naquela época, encontrar italianos, sírios, judeus das mais diversas nacionalidade (especialmente russos e balcânicos), turcos (esses conhecidos como “turcos da prestação”)3 e chineses exercendo essa atividade nas cidades brasileiras (BACKHEUSER, 1944). Ademais, após a abolição (legal) da escravidão no país, o comércio ambulante foi um abrigo para a mão de obra recém “liberta”, que sem qualificação, sujeita a discriminação racial e sem políticas públicas que garantissem sua inserção no mercado de trabalho se deslocava para os núcleos urbanos e impulsionava o processo de “favelização” das grandes cidades (a exemplo do Rio de Janeiro e São Paulo).
No início do século XX as ruas da capital do Brasil, então a cidade do Rio de Janeiro, eram descritas como verdadeiros mercados a céu aberto, repletos de trabalhadores “livres”, outrora escravos, e imigrantes que buscavam refúgio econômico no trabalho ambulante (BENCHIMOL, 1992, p. 280). É dessa época as imortais fotografias de trabalhadores urbanos captadas pelas lentes de Marc Ferrez, que registram a presença de leiteiros, garrafeiros, vassoureiros, vendedores de jornal, doceiros, compradores de metais, vendedores de frutas, entre outros ambulantes que se espalhavam pela cidade carioca.
A presença desses trabalhadores nas cidades foi se multiplicando ao longo do século XX, a ponto do então presidente Getúlio Vargas sancionar, através do Decreto-Lei 2.041/1940, a primeira legislação em nível federal a normatizar e amparar essa atividade. Na segunda metade do século anterior o comércio ambulante recebeu um novo inchaço, em razão do excedente de mão de obra resultante da modernização do campo, o que levou o então presidente Ernesto Geisel, durante o Regime Militar, a sancionar a Lei Federal nº 6.586/1978, regulamentando a atividade sob o prisma trabalhista e previdenciário e classificando a mesma dentro da categoria de autônomos.
No final do século XX, mais precisamente no término dos anos 80 e início dos anos 90, a reestruturação produtiva, o avanço das políticas neoliberais e a expansão maciça das indústrias multinacionais nos territórios dos países periféricos implicaram mais um giro migratório e o consequente aumento demográfico nos centros urbanos. Essa explosão demográfica nas cidades não foi acompanhada pela criação de postos suficentes de emprego; pelo contrário, o que se verificou foi o aprofundamento do desemprego e da flexibilização e precarização do trabalho. Tal processo repercutiu em um inchaço na economia da informalidade, compreendida aqui no seu sentido mais amplo como atividades não fordistas, englobando as formas não capitalistas de organização da produção (destinadas à sobrevivência – a renda – e não ao lucro) e as formas não registradas (ilegais) da atividade capitalista (FILGUEIRAS, DRUCK e AMARAL, 2004). É dentro dessa informalidade que hoje se encontra o comércio ambulante.
No entanto, é importante perceber que a produção de excedentes de trabalhadores na economia dos países periféricos e o inchaço da informalidade não pode ser explicada apenas pelo movimento das taxas demográficas. Nas palavras de Barreto (2005, p. 64): “O setor de serviços que se forma nestes países, marcados majoritariamente por relações informais de trabalho tem seu tamanho, forma e característica estreitamente ligadas ao tipo de acumulação do capital que se forma de acordo com as singularidades históricas de cada nação”. A informalidade se colocou como fator constitutivo de nossa economia e teve sua expansão como um reflexo de um marco característico da implementação do neoliberalismo em nosso país: o desemprego estrutural. Nesse contexto a informalidade se coloca como principal área de sobrevivência para esse excedente de mão de obra, funcionando como um buffer4 ou um “colchão amortecedor” nos períodos de recessão econômica, mas não se resume a tal função (MELO & TELES, 2000, p. 7).
Compreender o comércio ambulante apenas como atividade profissional temporária, própria para readequar indivíduos ao mercado de trabalho formal, é repetir o equívoco da teoria da modernização e da teoria da marginalização, que foram muito divulgadas no início da década de 70. Essas teorias decorriam de uma perspectiva dual que colocava em polos interdependentes o Setor Formal e o Setor Informal (mantendo a antiga dicotomia entre moderno/tradicional, avançado/atrasado), e que acreditavam que de algum modo esses trabalhadores seriam introduzidos no mercado da economia formal.5 No entanto, com o avanço das políticas neoliberais, a informalidade só se expandiu, e essas teorias se mostraram fracassadas. A crença implícita na norma não deu conta da realidade.

Hildete Pereira de Melo e Jorge Luiz Teles (2000), em artigo contemplado com o Prêmio Brasil de Economia 1999, conferido pelo Conselho Federal de Economia (Cofecon), buscaram observar o comércio ambulante na cidade do Rio de Janeiro na década de 90. O trabalho, vinculado às pesquisas do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), evidenciou que durante esse período houve um lento processo de esvaziamento econômico, no qual a participação dos ambulantes na taxa de ocupação teve um crescimento considerável, enquanto a população economicamente ativa (PEA) e população ocupada (PO) regional tiveram as menores taxas de expansão de todas as regiões metropolitanas. Diante desse quadro, os autores explicam que tal avanço das atividades ligadas à economia informal não pode ser encarado como mero fenômeno transitório em nossa sociedade, mas como um fato comprovado empiricamente nas principais regiões metropolitanas.
Esse movimento de inchaço do comércio ambulante vem, como já explicitado, se repetindo na atual “crise” do capital e deixará seu saldo, mesmo após a recuperação econômica do país. Em cada novo período de recessão há um aumento de trabalhadores ocupados nessa atividade, e em cada período de reaquecimento da economia há menos trabalhadores que conseguem se realocar no mercado formal de trabalho, ampliando gradativamente o comércio ambulante nas cidades. Um fenômeno interessante, que reforça o caráter estrutural do crescimento de comércio ambulante, é a expansão dos camelôs, nas principais áreas metropolitanas, em períodos recentes de declínio expressivo da taxa de desemprego (os dois governos Lula). A conclusão possível é que a expansão da demografia urbana de trabalhadores não especializados acompanhada de uma segmentação desfavorável da oferta de emprego cria uma resiliência, para dizer o mínimo, do número de trabalhadores ambulantes. Diante desse cenário, cabe indagarmos: como as instâncias de poder (executivo, legislativo e judiciário) têm lidado com o comércio ambulante?

A forma jurídica como marco de exclusão
A Constituição Federal adotou o sistema de competências reservadas ou enumeradas para os municípios, elencando as mesmas no rol de seu artigo 30. A primeira delas é a de legislar sobre assuntos de interesse local, sendo este um conceito indeterminado pela norma. Tal interesse tem sido considerado pelo Direito Administrativo a partir do primado da predominância – e não exclusividade – do interesse para o município, em relação aos outros entes federativos (MEIRELLES, 1990). Nesse sentido, a ocupação das vias públicas para o exercício da atividade comercial é compreendida como um interesse local, posto que infere diretamente no planejamento e no controle urbano. Assim, compete aos municípios brasileiros instituir leis e regulamentos acerca do comércio ambulante, definindo quantas vagas estão disponíveis para trabalhadores ambulantes, quem pode praticar a atividade, onde ela deve ser exercida etc., bem como proceder à fiscalização através do poder de polícia6 outorgado a agentes legalmente investidos nessa função.
O principal critério que abaliza a relação entre as práticas de reordenação do poder público e os atores do comércio ambulante é a subsunção do trabalho à forma jurídica, isto é, a existência ou não do registro, e a consequente autorização concedida pelo poder público. Esse é o marco que vai definir as formas de intervenção e controle pelas agências governamentais sobre esses atores: a relação de intensa precarização e/ou de enérgica repressão.
É comum que as leis municipais que versam sobre o tema determinem a exigência de autorização ou permissão de uso da área pública para o exercício da camelotagem. Tanto a autorização como a permissão de uso privativo (e não de serviço público) são atos administrativos discricionários, unilaterais, pelos quais se facultam, a título precário, o exercício de determinada atividade material, que seria vedada sem o aval do poder público (MELLO, 2005). Pode ser interpretada como uma cassação a última via de emprego disponível. Tais atividades, encaradas como transitórias e irrelevantes para o Poder Público, são identificadas pela existência de um interesse particular, de modo que não requerem licitação ou lei autorizativa para o seu deferimento (MEIRELLES, 1990, p. 428). A precariedade se traduz no fato de que esses atos administrativos podem ser revogados sumariamente a qualquer tempo, segundo os interesses da autoridade pública – através da chamada discricionariedade administrativa7 –, sem que os titulares do termo de autorização ou de permissão possam “arguir eventual direito adquirido, em função do exercício de suas atividades, não importando eventuais impostos e/ou taxas recolhidos” (PIRES, 2010, p. 325).

mesmo os camelôs e ambulantes que possuem a devida autorização ou permissão de uso do espaço público não têm assegurados os seus direitos, e essa compreensão pode ser encontrada nos julgados de nossos tribunais, inclusive nas mais altas instâncias do Poder Judiciário. O remanejamento ou a extinção de determinada atividade se dá de modo discricionário – para não dizer muitas vezes arbitrário – em razão dessa precariedade, visto que o direito não recepcionou de maneira plena o trabalho exercido por esses atores.
Assim, o Estado tem o “direito” ao seu favor, para “estabelecer estratégias a partir da veiculação de suas práticas no espaço público urbano” (PIRES, 2010:326), demarcando as áreas em que essas atividades econômicas são mais ou menos toleráveis e remanejando os sujeitos no território, conforme seu planejamento. A administração municipal detém a possibilidade, em razão da natureza jurídica do ato administrativo realizado, de rever toda a distribuição dos trabalhadores ambulantes e camelôs no espaço urbano, ou seja, de realizar um processo de desterritorialização e reterritorialização, quando bem lhe couber e sem obrigação de considerar os interesses desses sujeitos. Já aqueles trabalhadores que não possuem a autorização ou a permissão, que não estão dentro do marco da legalidade, e que, portanto, não obedecem a estratégia – de classe, diria Henri Lefebvre ( ) – contida no planejamento urbano, são “varridos” do espaço a partir de políticas duras e repressivas. Há muito de Deus e do Diabo nesse mercado encoberto pela escuridão da informalidade.
Os camelôs e ambulantes não são santos. Fazem parte do problema de insustentabilidade das grandes regiões metropolitanas. Mas, paradoxalmente, também fazem parte da solução. Sim, é verdade que sujam a cidade, resistem à formalização, vendem produtos de origem suspeita, brigam ostensivamente entre si e não respeitam a vedação de áreas à sua atividade. Por outro lado, são alvos de diversas ações violadoras de direitos, perpetradas pelo próprio poder público, como distorções no processo de cadastramento e recadastramento dos trabalhadores, multas abusivas, extorsões, apreensões indevidas, abusos de autoridade, violência policial e negação ao direito ao trabalho.8 Em contrapartida, as governanças fazem uso de um discurso tão antigo quanto limpeza e a ordem. A farsa não se sustenta por muito tempo: a violência se sofre na carne, os trabalhadores resistem pelo pão de cada dia e as contradições ficam expostas como feridas abertas. Há causa e efeito? Parece não haver método nessa loucura.

O uso do aparato repressivo estatal
No mesmo contexto em que as governanças, capitaneadas pelos empreendedores, propõem um planejamento estratégico para modernizar as cidades e torná-las mais competitivas, a desigualdade social se aprofunda e a sociedade urbana vê crescer nas ruas o número de pessoas identificadas no imaginário coletivo dentro das chamadas classes perigosas e de comportamento subcriminoso, materializadas na figura do estrangeiro, do imigrante, do desempregado, do dependente de drogas, dos trabalhadores marginalizados (entre eles os trabalhadores ambulantes e camelôs) (GIORGI, 2006, p. 105). Tal quadro tem ampliado os debates em torno da necessidade de garantir a segurança pública nas cidades. A centralidade das discussões em torno da (in)segurança e o alimento da ecologia do medo, com o auxílio do poder midiático, impulsiona uma forte demanda pelo reforço do aparato penal estatal (COIMBRA, 2008) a perseguir todo e qualquer tipo de criminalidade. Há certo pavor da sociedade dos grandes centros urbanos com a violência. Ela não tem nada a ver com o comércio ambulante.
É bem verdade que a prática da camelotagem em si não se configura crime; no entanto a figura dos vendedores ambulantes, trabalhadores em condição de vulnerabilidade social, sempre esteve associada à marginalidade urbana, como personagens infratores da lei. Essa alegoria do camelô marginal permeia o imaginário coletivo, inclusive podendo afetar a subjetividade do próprio indivíduo que exerce a atividade comercial ambulante.9 Dessa forma, esses atores não são considerados dignos de conviver na cidade renovada, que promete ser linda, limpa e segura, e o poder público se utiliza das formas jurídico-penais para classificá-los e persegui-los.
Diversos são os tipos penais associados ao comércio ambulante, sendo os mais comuns a violação de direito autoral (nas formas do art. 184, §1º e §2º, CP), a receptação qualificada (nas formas do art. 180, §1º e §2º, CP) e os pequenos furtos (art. 155, CP), além da tríada da tipologia penal autoritária dos crimes de resistência (art. 329, CP), desobediência (art. 330, CP) e desacato (art. 331, CP), utilizada quando tais trabalhadores resistem as ações de apreensão de mercadorias pelos agentes estatais (o “rapa”). Ademais, muitos desses trabalhadores exercem sua profissão sem nenhum respaldo legal, isto é, sem a adequação do seu trabalho à sua forma jurídica, e apenas por isso já se encontram numa posição marginal, sujeita a algum modo de repressão.
Um importante fator para o reforço do uso do aparato repressivo estatal na fiscalização do comércio ambulante é o processo de “municipalização da segurança”. Diante do cenário de dita “crise” da segurança pública e de desordem urbana, temos visto uma tendência das governanças municipais em defender uma política de segurança própria, difundindo a importância de uma “polícia municipal” que atendesse diretamente as suas demandas, e trabalhasse de forma integrada com a Polícia Militar na prevenção e combate ao crime.
Essa proposta de municipalização da segurança encontra suporte em um resgate das contribuições criminológicas da Ecologia Social da Escola de Chicago, pregando maior “limpeza urbana” para assegurar a segurança na comunidade a partir de uma cartografia da criminalidade na cidade, mas em uma versão repaginada que ficou famosa no final da década de 80 e início da década de 90. Em 1982 o cientista político James Q. Wilson e o psicólogo e criminólogo George Kelling publicaram um estudo sobre a “Teoria das Janelas Quebradas” na revista Atlantic Monthly, com o título The Police and Neiborghood Safety (A Polícia e a Segurança da Comunidade). A teoria preconiza, a partir da metáfora das janelas quebradas, uma forte influência do ambiente urbano na taxa de criminalidade, argumentando que a prevenção ao crime exige uma administração ordeira de toda a cidade, em especial dos pequenos delitos (WILSON & KELLING, 1982). Em 1990 o então prefeito de Nova York, Rudolph Giuliani, inspirado nessa teoria, colocou em prática o projeto de “tolerância zero”, com a maior força policial municipal do mundo.
Louïc Wacquant (2001) se dedicou a estudar detalhadamente esse modelo de segurança estadunidense, em seu livro “Prisões da miséria”, mostrando como ele se dá a partir do vínculo entre neoliberalismo e o tratamento punitivo da insegurança. Apesar do sociólogo apontar que o agigantamento do Estado penal não contribui com a redução da taxa de criminalidade, tal modelo passou a ser amplamente estudado, defendido, promovido e importado como a chave para a redução da violência nos centros metropolitanos, incitando uma valorização pelas agências policiais no âmbito da administração municipal.
A rede de institutos de consultoria, encarregadas da missão de difundir o modelo punitivo made in USA, teve um papel fundamental para esse fenômeno, destacando o desenvolvimento, do Inter-American Policy Exchange (IAPE), “um programa concebido para exportar suas estratégias favoritas de combate ao crime para a América Latina como parte de um pacote de políticas neoliberais”, pelo Manhattan Institute (WACQUANT, 2012). O IAPE inclusive ignoraria o poder em nível nacional, quando necessário, para trabalhar de forma localizada, ao redor do governo municipal, promovendo seus remédios pró-policiamento e desconsiderando a questão social.
Assim, os camelôs e trabalhadores que não se enquadram perfeitamente aos limites desenhados pelo emaranhado de normas jurídicas e atos administrativos, que regulam e controlam a atividade comercial ambulante, passam a ser impedidos de trabalhar em diversos pontos da cidade, além de terem suas mercadorias apreendidas, tanto nas ruas como nos depósitos clandestinos (não regularizados muitas vezes pela ausência de norma legal para tal), e a sofrerem com a sanção de multas e as violências da guarda municipal. Em vez de serem incluídos, são criminalizados. O resultado? Os trabalhadores resistentes em relação a sua expulsão dos territórios e a proibição de seus meios de subsistência entram muitas vezes em rota de colisão com as rigorosas fiscalizações e violentas repressões dos agentes municipais. Ou seja, está tudo errado.
A reordenação do espaço público instrumentaliza o sistema penal para reprimir sistematicamente os “desviantes”, aqueles que não se enquadravam no modelo de cidade perseguido pela governança empreendedora empresarial. Esses sujeitos indesejáveis receberiam suas “punições com fulcro em critérios eminentemente políticos, uma vez que todas as proibições com sanções penais representariam a defesa de um sistema de valores, no qual o poder social prevalente acreditaria” (MARTINS & PEDRINHA, 2010, p. 4).
É possível que não seja assim? Sim, é possível e desejável. No governo Leonel Brizola a discussão territorial foi encampada como relevante, e soluções criativas foram implementadas, a exemplo do Camelódromo, região no Centro da cidade destinada exclusivamente para a atividade dos trabalhadores ambulantes. A ideia era que outros Camelódromos fossem sendo criados pela cidade na medida em que a demanda por ocupação territorialmente organizada avançasse, o que ocorreria em paralelo com a maior ou menor oferta de emprego com carteira assinada e as condições possíveis para o empreendedorismo formal. Desde então, o esquecimento do tema tornou-se um imperativo. É como se fosse mais um estigma das ideias de Leonel Brizola.

A (necessária) luta coletiva dos trabalhadores ambulantes e camelôs
Há dois nítidos caminhos para onde o impasse em relação à subsistência racional e respeitosa do trabalho ambulante na cidade deverá conduzir a situação da camelotagem urbana. O primeiro é pacífico. Seria de cima para baixo, com o reconhecimento do poder municipal em relação à necessidade de institucionalização da camelotagem, regulando-a sobre os diversos aspectos: ocupação territorial, condição fiscal etc. O segundo seria mais conturbado, e combinaria a resistência através do próprio trabalho, na rebeldia que desafia as ordens estabelecidas de cima para baixo; a negociação direta com o poder público pelas lideranças da categoria, tanto de associações como de sindicatos, utilizando-se da influência que essas exercem na base para garantir apoio aos políticos “comprometidos” com a causa dos camelôs e trabalhadores ambulantes, em uma relação de trocas (votos x benefícios); e a organização da categoria a partir da conformação de movimentos sociais e coletivos, atuando através de atos políticos e pressionando os representantes do Poder Legislativo e Poder Executivo do município do Rio de Janeiro. Esse segundo caminho é o menos provável devido à pulverização da classe.

Aorganização dessa categoria em uma luta coletiva é muito complexa, em especial pelas características de fragmentação do comércio ambulante. É possível estabelecer diversos critérios possíveis, que se interpenetram, para classificar essa atividade comercial: existência ou não do ponto fixo (camelôs ou ambulantes), outorga ou não de autorização de uso especial da área pública (camelôs com ou sem “TUAP”), subordinação ou não a terceiros (relação com os aluguéis de “TUAP” ou empregos irregulares), os meios pelos quais se exerce a atividade (barraqueiros, carroceiros, ambulantes de triciclos, ambulantes de tabuleiro etc.), os produtos que são comercializados, a habitualidade com que é exercida, o local onde se situa (o bairro, a região), estar ou não atrelada a eventos ou feiras (ambulantes de eventos, camelôs de feiras) etc. Essa variedade de versões de atuação incorre em uma grande diversidade de interesses (emergenciais), que disputam a atenção do poder público e da sociedade e criam obstáculos à criação de uma pauta comum, não obstante essa pauta ser necessária, ou seja, permanecer na pauta.
Outro ponto de divergência entre esses atores sociais está na disputa pelo reconhecimento da própria condição de trabalhador. Isso porque as governanças municipais têm proposto regularizar as atividades comerciais ambulantes a partir do “estímulo ao empreendedorismo”, em um contexto em que a forma de atuação do Estado perante a crise do trabalho assalariado se configurou como uma ode à razão empreendedora.10 Ora, não há recursos subsidiados para o empreendorismo idealizado pelo estado, nem preparo específico por parte do trabalhador ambulante. No mundo perfeito do poder municipal essa transição do “ambulante marginal” para o novo e desejável empreendedor se daria automaticamente, como música. Sabemos que não é assim.
Na realidade, o discurso do poder público priorizou fomentar a entrada das pessoas no mercado de circulação de produtos e serviços, na forma de empreendedores, ao passo que defendeu a precarização do trabalhador assalariado. Proliferou-se as microempresas de um só trabalhador por conta própria. A estratégia era criar não um empresariado, mas um verdadeiro “emprecariado”. O modelo foi imposto sem uma conversa ao pé do ouvido com a realidade. O trabalhador ambulante já tinha o seu trabalho. Outra ocupação seria uma imposição autoritária. E o poder público não foi a ele. E ninguém lhe ofereceu recursos para que se deslocasse. E sem um anteparo para o fracasso da iniciativa perderia o seu espaço territorial ou “ponto do comércio”. Se o insucesso fosse pleno teria que assaltar alguém para prover de bens sua família. Sim, cada camelô poderia muito bem ser um potencial criminoso caso não houvesse a oportunidade de ser um trabalhador ambulante. Seria o caso das palavras de Hélio Oiticica: “Seja marginal, seja herói”.
Mas a questão do trabalhador ambulante é ainda mais complexa, e muitas vezes leva a uma espécie de fratício entre “irmãos do trabalho”. No âmbito do novo (velho) modelo de planejamento municipal todo o uso do espaço público deve ser incorporado à lógica da sociedade de consumo, logo essa lógica marca o processo de registro do comércio ambulante, com o incentivo ao cadastro de Microempreendedor Individual (MEI) e a instalação de camelódromos e feiras realizadas através de Parcerias Público-Privadas (PPPs), fenômeno apontado pela Streetnet Internacional (2012, p. 131), articulação de organizações do comércio ambulante de diversos países. Esse processo desencadeou uma tensão entre os camelôs que passaram a se reconhecer como pequenos empresários, animados com a promoção do ethos empreendedor, e aqueles que seguiram firmando o pé na condição de trabalhador precário.
Há ainda um fator de tensão relacionado à própria natureza da atividade, que é o autonomismo a partir da prática comercial, sem apoios governamentais, e que influi em um cenário mais propenso à competição entre esses trabalhadores. Camelôs que já possuem seu devido registro por vezes se posicionam contra ambulantes sem registro, em razão da afetação na margem de vendas, como qualquer outro comércio que vê uma concorrência entendida como “desleal“. É por isso mesmo que um processo de organização da categoria não passa por um aumento desenfreado no número de vagas e alocações aleatórias na cidade, mas por um aprofundado mapeamento de áreas potenciais vazias de comércio ou sua organização em um ambiente comum para o exercício da atividade (Camelódromo).
É, no entanto, no conflito e na insurgência contra a repressão que afeta a todos esses sujeitos que se encontra o maior ponto de apoio para a organização de suas pautas. A partir das lutas contra a repressão, temos visto movimentos se organizarem por uma pauta mais ampla de defesa dos direitos, em especial dos direitos sociais urbanos, dos camelôs e trabalhadores ambulantes, tais como o Movimento Unido dos Camelôs (MUCA) no Rio de Janeiro e o Movimento dos Ambulantes de São Paulo (MASP).
Podemos compreender que os movimentos desses trabalhadores estão inseridos na categoria de movimentos sociais urbanos. Segundo Manuel Castells (1983:278) tais movimentos seriam “práticas coletivas conscientes originárias de problemas urbanos, capazes de produzir mudanças qualitativas no sistema urbano, na cultura local e nas instituições políticas em contradição com os interesses sociais dominantes institucionalizados”. Complementa essa definição a proposição de Enzo Bello (2013:235-236) na qual esses seriam “grupos sociais ligados a conflitos e interesses especificamente das cidades, articulando dialeticamente a perspectiva da luta de classes (distribuição socioeconômica) com as novas demandas identitárias (reconhecimento), considerando a centralidade do espaço urbano como locus fundamental das disputas políticas no final do século XX e início do século XXI”.
A partir desses movimentos, os trabalhadores ambulantes possuem um caminho alternativo, mas não excludente, para a organização de atos políticos, sejam de passeatas, de ocupações temporárias de ruas e de praças, de debates públicos, de intervenções culturais ou outros, a fim de cobrar do poder municipal o respeito devido aos seus direitos e mobilizar a sociedade (incluindo as instituições públicas) em seu apoio. A inércia das autoridades públicas pode nesse caso ser explosiva. Tanto pode o trabalho ambulante pode funcionar como um vetor de distensão na tragédia urbana, em especial no Rio de Janeiro. Ou não. É possível se afirmar que sem o camelô as favelas desceriam de forma desorganizada e pouco pacífica, para dizer o mínimo, em busca do seu sustento.
A luta também pela organização do trabalho ambulante deve se dar, paralelamente, no interior do Estado. A dimensão do comércio de rua e sua capilaridade social e econômica faz com que ele bem mereça uma agência reguladora, com presença nas principais capitais do país. A exemplo dos Tribunais de Contas dos estados, existentes em algumas poucas unidades federativas. O setor deveria ser objeto de legislação específica e merecedor do benefício de renúncia fiscal. Por que não? Pois setores maduros como a indústria automobilística são beneficiados com o alívio do pagamento de impostos. A agência deveria ouvidoria e corregedoria e trabalhar em sintonia com os demais ministérios e órgãos públicos das áreas do trabalho e social, além da repressão. O objetivo não é aumentar a camelotagem, mas controlá-la de perto, medir sua inserção no espaço urbano, os benefícios e perdas que a cidade tem, assim como facilitar a migração para empregos formais. O Ministério do Trabalho funciona de costas para os ambulantes. Também não há integração com o Ministério de Desenvolvimento Social. E a prefeitura somente pensa na repressão. A Agência Reguladora do Trabalho Ambulante construiria um nexo nesse universo de desencontros.
A autora é mestra em Direito Constitucional pelo PPGDC-UFF, Professora de Direito Penal e Processo Penal da UFF-VR, integrante do Núcleo de Estudos e Projetos Habitacionais e Urbanos (NEPHU-UFF) e do Observatório de Direitos Humanos do Sul Fluminense (ODHSFLU-UFF)
acbonan@gmail.com
NOTAS DE RODAPÉ
1. Disponível em http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2018/01/1948561-meio-milhao-de-brasileiros-vende-comida-na-rua.shtml Acessado em 8 de março de 2018.

2. Informações constantes na justificativa do PL 779/2010 da Câmara Municipal do Rio de Janeiro, aprovado em 2017.

3. Em realidade egípcios, palestinos, iraquianos, jordanos, entre outros, também eram identificados dessa forma, em razão do sotaque e do controle que o Império Turco-Otomano exercia em parte do Oriente Médio naquele período.

4. “Buffer” (ou retentor) significa, na ciência da computação, uma região de memória física que serve para armazenar temporariamente os dados enquanto se realiza a transferência deles de um local para o outro.

5. Conforme explica Oliveira e Santos (2015:4): “Em síntese, a ‘teoria da modernização’, balizada no entendimento de que os países subdesenvolvidos tinham economias polarizadas – por um setor avançado e de ponta sucedido da recente industrialização, e, por outro lado, um setor de atividades bastante atrasadas, compostas por migrantes internos –, defendia que a informalidade é um processo transitório e seria superada quando os países saíssem da condição de subdesenvolvimento. A “teoria da marginalidade”, diante das dificuldades de superação do subdesenvolvimento pelos países periféricos, defendia a tese de que certos grupos de trabalhadores seriam inseridos, precária e marginalmente, em longo prazo, no mercado de trabalho, em virtude de alguns fracassos do desenvolvimento acelerado dos países de industrialização tardia”.

6. O poder de polícia em sentido amplo é concernente à atividade estatal, tanto do Poder Legislativo como do Poder Executivo, de condicionar a liberdade e a propriedade, para – em tese – realizar ajustes aos interesses coletivos. Já o poder de polícia em sentido estrito seriam as intervenções do Poder Executivo, destinadas a prevenir e obstar o desenvolvimento de atividades particulares contrastantes – em tese – com os interesses sociais. (MELLO, 2005). O bisuris está no que se definem interesses coletivos.

7. A chamada discricionariedade administrativa é um tipo de subjetividade pública, que veio a “substituir” a possibilidade de decisões arbitrárias pela Administração Pública. O conceito jurídico de discricionariedade pode ser traduzido como a atividade de escolha, com ampla subjetivação, concedida pela própria norma, nos processos decisórios do poder público. A decisão se efetua por escolhas subjetivas, mas que devem se inserir dentro dos marcos do quadro do Direito, respeitando os limites estabelecidos pelos princípios da legalidade, moralidade, legitimidade, eficiência, proporcionalidade, razoabilidade, entre outros. Nesse sentido, às atividades jurisdicionais em sentido estrito caberia apenas o controle de adequação das decisões discricionárias aos seus limites estabelecidos, devendo se atentar para a impossibilidade de usurpação das funções determinadas constitucionalmente em nosso desenho institucional (BONAN, 2016).

8. Exemplo do RJ: dossiê

9. No livro Memórias de um Camelô, de Jeovah de Moura Nunes (2008), o autor, jornalista e poeta que outrora se dedicou a tal profissão nas ruas de São Paulo, relata a partir de suas próprias vivências como essa atividade profissional é vista e tratada como o último degrau da escala social, posição em que a coloca próxima às tentações diárias das práticas delituosas.

10. Sobre o tema indica-se ao leitor a tese de doutorado da professora Carla Appolinário de Castro, defendida em 20 de dezembro de 2013, no Programa de Pós-Graduação em Sociologia e Direito da Universidade Federal Fluminense, intitulada “Crítica à razão empreendedora: a função ideológica do empreendedorismo no capitalismo contemporâneo”.

 

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