Soberania em pedaços – Instrumentos de intervenção do Estado caem por terra

Soberania em pedaços – Instrumentos de intervenção do Estado caem por terra

Luiz Cesar Faro, jornalista
Christian Lynch, cientista político e jurista

 

O governo do presidente Michel Temer, na contramão dos países centrais, está abolindo radicalmente o conceito de empresa pública estratégica e, portanto, abrindo mão dos instrumentos clássicos de intervenção nas decisões das companhias que contrariam o interesse público em prol do acionista privado. O fim das ações de classe especial, as golden share, que dão ao Estado poderes diferenciados de veto e de voto em ex-estatais, está sendo analisado pelo Tribunal de Contas da União (TCU), a pedido do ex-ministro da Fazenda e candidato à presidência do MDB, Henrique Meirelles, com probabilidade de ser aprovado ainda no atual mandato.
A extinção das golden share é um tiro de misericórdia em uma das instâncias da área empresarial pública em que a soberania do Estado brasileiro vinha sendo preservada por intermédio de instrumentos considerados clássicos pela teoria da administração econômica. Com as privatizações e cortes de políticas setoriais de incentivo fiscal e creditício, a ingerência do governo, para o bem ou para o mal, vem sendo drasticamente reduzida. A demonização do BNDES e das estratégias de fomento industrial é parte desse processo acelerado, assim como a crescente onda de privatização geral e irrestrita. A questão é que, no Brasil, o projeto liberal de desconstrução do Estado avançou em relação aos congêneres internacionais, incorporando o desprezo pelo conceito de estratégia, como se ele se fosse o thanatos da economia em contraposição ao ethos privatista.
O que está em discussão não é a necessidade de uma crescente participação privada na economia em contraposição a uma redução da dimensão estatal. É vero, veríssimo, que uma injeção de capital privado e novos processos de gestão empresarial são tonificantes da melhoria de desempenho das companhias controladas pelo Estado, estratégicas ou não. A receita fortalece a governança, produz um upgrade gerencial e é fecunda para a obtenção de recursos para novos investimentos. Essa constatação não significa que as empresas essenciais à segurança pública – setores como fornecimento de energia, controle da formação de monopólios privados na área de segurança, tecnologia e certas áreas essenciais do comércio internacional, somente para citar algumas – não tenham, obrigatoriamente, parcela das suas decisões condicionada à legislação específica voltada aos objetivos maiores da Nação. A tortuosa contradição dessas duas considerações distintas, que é parte central do embate ideológico sobre o papel do Estado na economia, assumiu, em nossas paragens, um pragmatismo privatista exacerbado, que minimiza o interesse nacional. O senso dominante passou a ser o privilégio à rentabilidade do acionista controlador. No Brasil, intervenção do Estado boa é intervenção do Estado morta.

O Tio Sam não dá moleza
Nem tão ao sul, nem tão ao norte. Vale consultar os exemplos dos demais países. E por falar em norte, os Estados Unidos pontificam por utilizar menos o expediente mais macio das ações de classe especial, adotando intervenções diretas e radicais, no melhor estilo Donald Trump (bem antes, aliás, do atual presidente norte-americano assumir seu protagonismo). Não faltam demonstrações do estilo do Tio Sam “liberal do Velho Oeste”. Para quem deletou o conceito de estratégia, não custa ler o clipping do noticiário econômico dos EUA. No setor de comércio eletrônico, por exemplo, o governo americano brecou, depois de meses de tratativa, a venda da empresa de transferência de dinheiro internacional MoneyGram, através da sua divisão internacional, Ant Financial, para a chinesa Alibaba. Medida de prevenção estratégica pura e simples.
Trump, pelos mesmos motivos, também vetou a aquisição da americana Qualcomm pela Broadcom, sediada em Cingapura. A proposta foi avaliada pelo Comitê de Investimento Estrangeiro dos Estados Unidos, agência liderada pelo Departamento do Tesouro que analisa implicações para a segurança nacional geradas por aquisição de empresas norte-americanas por grupos estrangeiros. O resultado da avaliação está expresso na ordem presidencial: “A proposta de aquisição da Qualcomm – empresa de eletroeletrônica, chips, smartphones e internet – pela compradora é proibida, e qualquer fusão ou aquisição substancialmente equivalente também está proibida.” Competição não necessariamente gera competição, pelo menos para os norte-americanos.
Os EUA prestam muita atenção ao setor das telecomunicações de ponta e desenvolvimento digital. Não fosse isso, o escritório de indústria e segurança do Departamento de Comércio dos EUA (BIS, na sigla em inglês) seria flexível na decisão sobre a participação da empresa chinesa ZTE em suas compras no mercado norte-americano. A sentença proíbe os chineses de fazerem qualquer aquisição ou fusão durante sete anos. A ZTE reagiu dizendo que a ordem de negociação não só afetará severamente “a sobrevivência e o desenvolvimento da companhia, mas também causará danos a todos os seus parceiros, incluindo um grande número de empresas dos EUA” Uma autoridade sênior do Departamento de Comércio dos Estados Unidos respondeu “ser improvável que a proibição seja suspensa” Trump, não disse em público, mas deve ter pensado: “Aqui não, violão”.
Mas há mais do mesmo. No dia 8 de agosto de 2018, Donald Trump colocou uma pá de cal na tentativa da estatal chinesa Canyon Bridge de comprar a empresa Lattice, de semicondutores. O Departamento do Tesouro, em nota, afirmou que “a aquisição representaria uma ameaça à segurança dos Estados Unidos”.
A reação do Estado norte-americano não é uma obsessão tola por adaptar o culto a John Wayne às suas práticas na área econômica. Há firme convicção nos EUA sobre o valor do primado da estratégia, notadamente porque sabem o que os espera na esquina. Matéria publicada no Wall Street Journal (WSJ), em agosto de 2018, noticia que o governo chinês está investindo alguns bilhões de dólares em incentivos para a criação de um novo modelo de indústria, que responde sob o título de “Oficina 18”. No novo sistema, operários em uniformes de tom azul-escuro trabalham ao lado de robôs, dedicados a construir caminhões misturadores, capazes de bombear cimento para os mais altos arranha-céus do planeta. Segundo o WSJ “os engenheiros da fábrica operada pelo Sany Group descobriram como criar produtos melhores ao analisar informações que chegam em tempo real a um data center próximo, sobre máquinas operando em todo mundo”. Essa operação chega a ser singela perto das outras ações da política de Pequim para reforçar as principais empresas do país e capacitá-las a concorrer melhor no mercado mundial, como o plano conhecido como ‘Made in China 2025’. A adoção de robôs, sistemas big data e outros avanços é vista pelos líderes chineses como crucial para o desenvolvimento dos gigantes nacionais, em áreas como equipamentos de energia, carros elétricos, produtos marítimos, chips etc.”.
Com a China nos calcanhares, Trump optou por pesar na mão. Deslocou ainda mais a posição dos EUA como um ponto fora da curva do constrangimento intervencionista dos países ocidentais. Os norte-americanos usam a clava firme do Departamento de Estado sem muita atenção ao modelo mais suave das ações de classe especial ou Termos de Ajustamento de Conduta (TAC). O jogo bruto norte-americano, contudo, não impera no resto do mundo, que atravessa um processo de afinamento do que é considerado estratégico e, portanto, passível de intervenção do Estado. O concerto dos países centrais compreende que o avanço da iniciativa privada não significa uma pá de cal na interação legítima e desejável entre o lucro empresarial e a preservação da decisão estratégica de interesse público. A intervenção do Estado, com regras claras e limites bem regulamentados, não enseja uma briga de gato e rato com o objetivo de proporcionar à iniciativa privada crescentes resultados positivos financeiros. Contudo, é razoável a premissa de que a proteção da Nação deve ser imperativa e prioritária em relação ao valuation, acumulação dos acionistas controladores e ampliação da base acionária da companhia. Países como França, Itália, Grã-Bretanha, Bélgica, Alemanha e Espanha, entre outros, usam o instrumento da golden share, cada um com as naturais adaptações às suas leis de mercado e prioridades estratégicas.

Gênese
O mais curioso no histórico das ações de classe especial, as golden share, é que elas nascem sob a égide do governo de Margaret Thatcher, justamente com o objetivo de realizar a maior privatização da História. A “ultraliberal” Sra. Thatcher temia que os novos controladores privados não zelassem pelos interesses nacionais envolvidos nas atividades dessas companhias. Assim, o modelo de privatização deveria levar em conta a presumida maior eficiência econômica da iniciativa privada; o bem-estar agregado às companhias que seriam transferidas ao controle privado; e a proteção aos interesses estratégicos do Estado. O instrumento da golden share foi criado para atender todas essas demandas. Sua lógica era permitir a privatização do “imprivatizável”.
Segundo uma nota do doutor e mestre em Direito do Estado, Rafael Wallbach Schwind, há golden share para todos os gostos: “No Reino Unido, idealizada durante o processo de privatização acelerada, tratava-se de uma ação preferencial resgatável, com valor nominal de uma libra, que atribuía ao seu titular – o Estado – determinadas prerrogativas que variavam de acordo com a empresa que foi privatizada. Os principais pontos das ações inglesas de classe especial são: veto em relação à deliberação sobre a dissolução da companhia ou criação de novas ações; aprovação de parte significativa dos ativos da companhia; e adoção de procedimentos específicos para evitar novas transferências do controle das empresas privatizadas.” Assim como a boa relação entre o mercado e o Banco Central é pautada pela discrição da autoridade monetária, o melhor funcionamento entre as empresas privatizadas e o Estado é quando o acordo é mantido com mútuo rigor. No Reino Unido, poucas vezes o Estado invocou as prerrogativas que lhe eram asseguradas pelas golden share.
Rafael Schwind relata um caso ilustrativo dessa circunstância rara, em que as golden share foram acionadas pelo governo inglês. Ele diz respeito à oferta de aquisições de ações da Bristol, apresentada em 1987 pela British Petroleum. O Estado cogitou vetar a operação em virtude do risco de concentração do mercado em atividades petrolíferas, em especial das reservas do Mar do Norte. Mesmo assim, a British Petroleum manteve sua oferta. Com isso foram iniciadas negociações entre o Estado e a companhia, tendo como resultado o compromisso da British Petroleum de não demitir empregados e/ou alienar ativos de titularidade da Bristol. Vejam que se tratou de um acordo político. De todo modo, a simples detenção das golden share foi extremamente relevante: indiretamente, ela permitiu que o Estado tivesse maior poder de negociação para uma solução consensual que garantisse os objetivos estratégicos buscados (no caso, o interesse em evitar a concentração do mercado). Não há nada de socialismo nisso. Convém, sim, uma alusão à situação da Petrobras como uma companhia mista a quem a golden share, se não for assassinada, poderia ser conveniente, tendo em vista o propósito salutar de privatização das empresas de capital híbrido.

Intervenção à francesa
Na França, os mecanismos criados foram muito similares. O instrumento foi chamado action spécifique. Cabia ao ministro da economia definir, em cada caso de privatização, se a proteção ao interesse nacional exigia a criação de uma action spécifique. Em caso positivo, sua instituição se daria por ato ministerial. Está mais para um Termo de Ajustamento de Conduta, diga-se de passagem. Normalmente, garantia-se ao Estado a prerrogativa de aprovar previamente a participação de certas pessoas ou grupos na companhia. Os franceses pouco exerceram o seu instrumento legal intervencionista ainda em razão de fatores externos, como a preocupação da Corte de Justiça da União Europeia com o fato de que as ações poderiam ser discriminatórias e, portanto, contrárias aos propósitos de integração comunitária. Em outras situações, contudo, mecanismos alternativos acabaram servindo aos mesmos propósitos – como a construção de núcleos duros de acionistas que se comprometiam através de acordos a manter suas ações, o que permitia maior estabilidade da estrutura do capital das companhias.
Ainda segundo Schwind, na Itália um mecanismo semelhante foi criado, os poteriori speciali (previstos no Decreto-Lei nº 332 e posteriormente convertido na Lei nº 474 de1994). A União Europeia, principal baluarte na campanha contrária à intervenção estratégica nos mercados, questionou o uso do instrumento à luz dos princípios do direito comunitário. Assim, em 2000, o presidente do Conselho de Ministros editou dois decretos destinados a compatibilizar os poderes especiais com princípios estritos relacionados a ordem pública, segurança, saúde e defesa nacionais. Em 2003, a Lei 350 assegurou aos sócios contrários o direito de recorrer da decisão perante as autoridades jurisdicionais competentes. Pois bem, não faltam mecanismos similares nos demais países europeus. A Alemanha tem a sua goldene aktie; a Bélgica, a action spécifique; e a Espanha, o “regime administrativo de controle específico”, entre outros.
A pressão das autoridades reguladoras bilaterais, notadamente na Europa, é grande para que os Estados abandonem as golden share. Recentemente, Portugal cedeu à pressão feita pela União Europeia, vetando o uso dos diversos instrumentos clássicos de controle das decisões das companhias de interesse público estratégico. Argumenta-se que as ações de classe especial dificultam a integração comercial, criando insegurança em relação aos investimentos estrangeiros. No fundo, o que a União Europeia deseja é que não haja restrições à venda de ações e desmobilização de ativos. A pressão é grande, mas a aceitação é baixa. A maior parte dos países continua mantendo as golden share ou mecanismos similares de prevenção do interesse basilar nacional. Diversas megaempresas estão sob esse regime, quer sejam ENI, Telecom Italia, Enel, Thales, Gasum Ou, BAE Systems, Rolls Royce, entre tantas. A chanceler Angela Merkel destoa. Ela não aceita o fim do instrumento, mas defende publicamente a necessidade de uma golden share comum europeia, ou seja, um mecanismo de intervenção com regras compartilhadas.
No caso da União Europeia, cabe uma ressalva: a pressão contra as golden share faz sentido no bojo do esforço de enfraquecimento de barreiras empresariais nacionais dentro do bloco, tanto quanto qualquer outro aspecto que diga respeito à noção de soberania política ou econômica. O empenho é para que essas categorias de soberania ou interesse passem a ser europeias e não regionais. Ou seja: a parte nunca pode se sobrepor ao todo.
A origem de todo esse celeuma em torno da atualidade do conceito de ativo estratégico, até mesmo o questionamento da sua racionalidade à luz das mudanças estruturais que ocorreram no mundo, provém da encarniçada disputa entre liberais e keynesianos desde a década de 1930. Durante a esmagadora parte do Século XX, a intervenção do Estado sobre a economia foi preservada como uma ação necessária à garantia da soberania e organização do próprio mercado, inclusive por cientistas sociais como Karl Mannheim em seu clássico “Liberdade, poder e planificação democrática”. A virada do milênio marca a “desconstrução do estratégico”, em parte acompanhada da perda de status do estamento militar na maior parte do mundo, vinculada, em certo sentido, ao fim do bloco soviético.
As legiões liberais, que defendiam a individualidade, a eficiência e a produtividade contra a proteção das fronteiras, a soberania dos atos e decisões e a restrição à formação de carcinomas no mercado (concorrência imperfeita, abuso de poder na área social, contratação interpaíses em busca de mão de obra barata – novo escravismo) conseguiram avançar na sua catequese, a despeito da crise dos subprime, quando o mundo cedeu ao discurso de que certas “empresas eram grandes demais para quebrar”. A origem da fragilidade das corporações e dos próprios equívocos regulatórios que levaram os EUA e o mundo a uma crise sem precedentes foram explicados pela mesma catilinária reducionista: menos intervencionismo leva à melhor governança, que leva à maior transparência, que leva à maior eficiência gerencial, que leva à maior produtividade etc. A realidade, como os próprios fatos demonstraram, é bem mais complexa do que sugere a tese de um Estado ausente como solução universal e chave para o avanço da sociedade.

Estratego, mas pode chamar de Príncipe
Antes de tudo sempre vem o verbo. Afinal, de onde provém o conceito de estratégia? A busca na etimologia para a raiz da palavra estratégia leva aos gregos, remetendo a um conceito militar que envolve a arte de fazer, conduzir, liderar, relacionada a movimentos, manobras e métodos. A sua hermenêutica está assim sabiamente relacionada ao comando de decisões e instrumentos que remetem à vitória. Para tanto, a palavra-conceito guarda relação com a figura do estratego, aquele que elabora, conduz o movimento. Provém dessa definição grega a formulação contida na obra clássica de Maquiavel, do mando militar na esfera da política. Trata-se da figura do formador do estado moderno: “O Príncipe” ou “Il Principe”, no original.
A dimensão estratégica da política foi expressa por Maquiavel por meio da categoria de razão de Estado, que reconhecia que o primeiro dever do príncipe era manter a segurança de seu país e, por isso, em circunstâncias de excepcional perigo e de ameaça à soberania, ele não só poderia como deveria agir em desconformidade às regras ordinárias. Sinônimo de prudência do príncipe absoluto, cujos planos e ação deviam ser do conhecimento de uns poucos conselheiros, compreendida como uma “arte de governar”, a razão de Estado era referida ainda por termos como “mistério do Estado”; “interesse do Estado”; “necessidade do Estado” ou “segredo de Estado”. Maquiavel preconizava a ação política balizada por uma prudência realista, adequada a um mundo que mergulhara em um mar de contingências imprevisíveis, marcadas pela luta dos diversos países pelo poder. No contexto internacional marcado por um círculo interminável de guerras movidas pela sede insaciável dos homens por poder, destituído de instituições ou regras coletivas, o fim último da prudência política passava a residir na preservação do poder do príncipe a qualquer custo, em nome do interesse nacional. Conforme afirmado no século XVII pelo jurista francês Daniel Priezac (1590-1662), “a razão de Estado, lei viva e superior, comanda todas as outras leis, as tempera, as corrige e, quando necessário, as derroga e as anula, por um bem mais universal”.
No campo econômico moderno, a formulação estratégica é um elemento de planejamento, que envolve a tomada de posições defensivas em um sistema concorrencial, de ataque contra ameaças e de formulação de movimentos (táticas) em busca de objetivos e metas, para a internalização de vantagens. No capitalismo as vantagens se traduzem em lucros e ganhos de território, diminuição do espaço para concorrentes e defesa de territórios já conquistados. Ao contrário da formulação ingênua, o objetivo das empresas é a busca de situações de conforto, que envolvem ganhos de curto e longo prazos. O que elas almejam é a conquista de situações de ausência de concorrência ou de liderança de estágios tecnológicos e guarda de benefícios auferíveis em renda extraordinária. Em sentido contrário estão os monopólios, a exploração de mercados fechados a terceiros, os negócios que visam reduzir a competitividade nacional, a simples destruição de empresas ou setores, a exportação dos centros de decisão de companhias, a abertura maciça para mão de obra estrangeira mais barata, entrega de tecnologias essenciais. Esses são alguns dos riscos e distorções que estão no foco da intervenção estatal.
Portanto, a resistência ao predomínio cego da nova economia privada, oligopólica e concentradora de crescentes funções do Estado justifica a manutenção da intervenção na ordem econômica, sem limites de qualquer natureza, sempre que situações identificadas como de risco à integridade nacional ou de perda da soberania para terceiros, sejam governos ou entes privados. Ou seja: reconhece que o mercado não é um domínio indiferente à razão de Estado identificada com o interesse nacional no campo da competição entre as grandes potências por prestígio e poder político. Essa vertente é dominante em praticamente todos os países do mundo em que o livre comércio, a simples transferência de tecnologia e informações vitais, assim como a propriedade de empresas símbolos nacionais, possam representar uma transferência de uma vantagem mercadológica, ou uma ameaça à dominância territorial ou geopolítica da nação. Esse é yin e o yang da economia mundial; a fronteira mais ou menos estreita entre a liberdade de ação empresarial e visão e intervenção estratégica do Estado.
A resposta para o tema da necessidade de uma formulação ou uma estratégia voltada para uma intervenção estatal na economia está bem definida no receituário neoclássico, local em que se encontram depositadas as bases do pensamento entendido como liberal. As referências encontradas na literatura dessa corrente asseguram que a intervenção do Estado deve se resumir à promoção da justiça e paz, defesa da soberania nacional e o respeito ao ordenamento legal, expresso na vontade da maioria. O pensamento liberal concentra, assim, sua preocupação com a defesa da livre concorrência e a subordinação do Estado aos interesses da livre iniciativa. Nessa formulação, a intervenção do Estado no ambiente econômico deveria ocupar-se exclusivamente com a maior eficiência na geração de bem-estar coletivo conforme uma ótica individualista, maximizadora do consumo e da produção.
Segundo o referido receituário, tais intervenções só se justificariam em três casos: a) apuração de eventuais falhas de mercado, situações passíveis de cartelização ou concorrência imperfeita, ou até mesmo pela não existência de condições para a precificação a mercado de bens ou mercadorias; b) externalidades, formação de custos (positivos ou negativos) por agentes, cujos valores não foram devidamente capturados pelo sistema de preços; ou c) na presença de falhas informacionais. Vazios em que a presença de deficiência do sistema de transmissão de preços pode contribuir para a criação de ruídos no mecanismo de preços, distorção que pode levar a situações dominadas pela presença de assimetria informacional. No cânone liberal, pois, não há espaço para a formulação da palavra estratégia associada ao contexto da intervenção estatal, que leva em consideração a proteção dos recursos naturais, espaço, território, combate ao inimigo externo, proteção do mercado de trabalho e dos simbolismos variados voltados a unidade cívica e preservação dos valores pátrios. A política, o interesse nacional e a razão de Estado desaparecem sob uma ótica que vê o jogo do poder internacional somente como um mercado mundial movimentado por produtores particulares, conforme regras que por si mesmas garantiriam, se bem administradas, a produção da eficiência e satisfação para todos os envolvidos.

Estatais por princípio
Alguns setores da economia são intrinsicamente estatais, na medida em que estão ligados, direta ou indiretamente, à circunstância de guerra. Em nenhum setor da economia mundial a presença estatal é maior do que aquele relacionado à prospecção de petróleo. As maiores empresas petrolíferas do mundo são estatais, as chamadas National Oil Companies (NOCs). Em destaque a Saudi Aramco (Arábia Saudita), KPC (Kuwait), Equinor (Noruega), NNPC (Senegal) e Pemex (México). Esse fenômeno é uma reação direta à experiência frustrante do domínio das International Oil Companies, chamadas “sete irmãs”, empresas de capital controlado por acionistas norte-americanos, ingleses e holandeses, que, na década de 1970, dominou 85% das reservas mundiais de petróleo. Depois da eclosão dos movimentos nacionalistas árabes, de inspiração nasserista (Egito), tais companhias foram alvo de movimentos de nacionalização por estados, reforçados pela guerra do Yom Kipur, em 1973, quando os países produtores de petróleo comandados pela OPEP deflagraram um movimento de embargo internacional do petróleo.
A justificativa para o monopólio das NOCs em seus países está associada à seguinte lógica: 1) Possibilidade de adoção de políticas de longo prazo para a exploração das fontes de petróleo e gás, com o objetivo de maximização do valor das reservas e a adoção de políticas consistentes com as necessidades de preservação do valor de mercado do óleo explorado, que por definição é finito e não renovável; 2) Adoção de políticas de conteúdo, associadas ao desenvolvimento de tecnologias de extração e o domínio das cadeias produtivas relacionadas à exploração do petróleo; 3) Detenção do mapa estratégico sobre a localização, precificação e aproveitamento dos recursos das jazidas de óleo e gás, com a possibilidade da adoção de técnicas minimizadoras de custos de exploração e operacionalização das atividades relacionadas à cadeia de produção do petróleo. Alguns desses objetivos foram dizimados no atual governo, como a liquidação da política de conteúdo. Mais uma vez se sobrepôs a lógica de mercado privado sobre a definição do estratégico coletivo.
Na atividade de geração de energia elétrica por fonte hídrica, a presença do Estado é diretamente responsável por 52,8% de toda a energia gerada no mundo, com destaque para os seguintes países: China, Canadá, Estados Unidos e Brasil. A participação indireta, ou seja, acrescentando-se as cláusulas de intervenção e outros instrumentos de controle negativo (veto), alcança 92%. Na China, a estatal Three Gorges Corporation, opera a usina de Três Gargantas, a maior unidade em funcionamento no mundo, além de outras duas usinas que são a terceira e a quinta maiores plantas do mundo. No Canadá, onde 60% da energia gerada têm origem em hidrelétricas, o setor é dominado por empresas públicas provinciais. Nos Estados Unidos, onde a presença da geração de energia por fonte renovável é pequena, o percentual é de cerca de 10%, sendo 26% dessa fatia relacionados à produção de hidrelétricas. O maior operador desse segmento é o Exército norte-americano, por meio do seu Departamento de Engenharia, que ainda controla a segurança de barragens, como as localizadas na região em torno do Rio Columbia. O segundo maior operador, por sua vez, também é estatal e está ligado ao Departamento do Interior. Justifica-se o exercício das funções de gestão dos dois empreendimentos pela necessidade de controle de uma atividade que apresenta reais riscos à segurança nacional, na medida em que envolve bacias hidrográficas relevantes e fundamentais ao bom funcionamento de atividades econômicas de diversas regiões do país.

Senhores da Guerra
Na área da defesa, a interação restritiva com o Estado, através dos seus variados mecanismos – reserva de mercado, políticas especiais de crédito, termos de conduta, golden share – prevalece em todos os países. Mais uma vez, a interseção desse setor com a guerra é absoluta. As onze maiores companhias da indústria bélica mundial estão contidas neste mesmo figurino. Elas atendem pelos seguintes nomes: Stockholm International Peace Research Institute (Sipri), Lockheed Martin, BAE Systems, Boeing, Northrop Grumman, General Dynamics, Raytheon, EADS, Finmeccanica, L-3 Communications e United Technologies. Conhecidos como os Senhores da Guerra, esses grupos agem como braços privados do Estado para o desenvolvimento e produção de tecnologia militar e material armamentista. O Estado em diversos países também intervém na iniciativa privada, em setores afins aos segmentos/empresas considerados estratégicos. Um exemplo foi o veto do governo alemão imposto a empresas chinesas, quando, em junho, um fundo de investimentos também de origem chinesa fez uma oferta para a aquisição de participação relevante em empresa de siderurgia, com a justificativa de que o empreendimento detinha o controle de tecnologia relevante, em especial na confecção de aços de alta qualidade e estratégicos em uso na indústria militar.
No Brasil, a indústria estratégica de defesa é protegida por reservas de mercado, monopólios, apoio financeiro, sistema especial de tributação e termos de conduta. No governo Dilma Rousseff, o titular da Secretaria de Produto de Defesa (Seprod), Murilo Marques Barbosa, deu consequência a um projeto de reestruturação do segmento, com a aprovação da Lei nº 12.598. O então ministro da Defesa, Celso Amorim, assinou portaria cadastrando 26 empresas e produtos estratégicos de defesa. São elas: AEQ, Akaer, Armtec, Avibras, Axur, BCA, Bradar, Condor, Digitro, Emgeprom, Flight Technologies, Forjas Taurus, Grupo Inbra, Iacit, IAS, Imbel, Mectron, Nitroquímica, Nuclep, Orbital Engenharia, Opto, Rustcon, Spectra Tecnologia, Vertical do Ponto e, a estrela do time, a Embraer.

O anticase Embraer
A Embraer é o rastilho que levou a esta reflexão sobre a empresa estratégica. A empresa foi arrancada do cipoal de restrições contrárias à sua privatização, inclusive a participação direta do Estado através das golden share, para que pudesse ser comprada pela Boeing. Esse movimento isolado foi o pavio para que o governo iniciasse o processo de extinção de todas as ações de classe especial. Assim, empresas como a Vale e o IRB, em cuja composição acionária constam golden share, perderão a categoria de estratégicas, ficando disponíveis para qualquer iniciativa que contrarie o interesse nacional. Pode-se imaginar, nesse quadro, o que aconteceria se fosse vendida para uma rival australiana ou mesmo transferisse sua sede para um paraíso fiscal, a Vale, líder do mercado mundial, empresa formadora de preços internacionais do minério de ferro, com papel fundamental para a balança comercial brasileira, gigante da logística de transporte do interior do país, geradora expressiva de divisas, com impacto no câmbio, por decisão dos seus controladores. Como se percebe, a situação vai além de qualquer fantasia ultraliberal.
O imbróglio com as golden share envolve contradições agudas dos governantes que mais deviam zelar pelo estratégico, ou seja, pela razão de Estado nacional. Reproduzimos palavras do ex-ministro da Defesa e atual titular do Ministério da Segurança Pública, Raul Jungmann, em artigo publicado no jornal O Estado de S. Paulo, em fevereiro deste ano, antes de se tornar garoto propaganda da aquisição da Embraer pela Boeing: “Não nos demos conta de que um decisivo instrumento de política industrial que temos está ancorado na parceria estratégica entre a Força Aérea Brasileira e a Embraer. Foi por meio dos sucessivos projetos militares de desenvolvimento de novas aeronaves que a Embraer conseguiu dar saltos de produtividade e de tecnologia, gerando importantes dividendos para a economia brasileira. Com o desenvolvimento do Bandeirantes e do Xavante, a empresa aprendeu a estruturar a produção industrial seriada de aeronaves. Com o Xingu veio a tecnologia que permitiu o desenvolvimento dos sucessos comerciais Brasília e EMM-145. Posteriormente o programa AMX com a Itália levou ao desenvolvimento dos sistemas
fly-by-wire (comandos elétricos); e a fabricação do Super-Tucano, juntamente com a modernização dos caças F-5, possibilitou o domínio da integração de softwares e o desenvolvimento de sistemas integrados de missão.”
Segue o ministro no referido artigo: “A Embraer é, portanto, mais do que uma empresa de aeronáutica. É líder de uma importante cadeia global de valor, responsável pelo desenvolvimento e pela integração de importantes e complexos sistemas. É desenvolvedora do software de gerenciamento do espaço aéreo brasileiro, responsável pelo sistema de propulsão nuclear no submarino brasileiro, está no Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteira (Sisfron), no projeto do primeiro satélite geoestacionário nacional e é desenvolvedora de radares. Daí que nenhum país no mundo vende uma empresa estratégica líder em tecnologia como a Embraer.”
Posteriormente, Jungmann absorveu toda a retórica de Henrique Meirelles, passando a privilegiar a ótica comercial da possível “parceria” entre a Boeing e Embraer. A farsa se instalou com o argumento de que seria realizado um spin off entre a parte de aviação civil da companhia brasileira e a de defesa, de forma a preservar os interesses estratégicos do país. A sinuosa solução esconde o fato de que a parte da aviação civil gera três quartos do lucro da parte de defesa, a irmã pobre da companhia. Ora, se parte dos recursos para o financiamento da atividade bélica provinha da aviação civil, ou os programas de defesa definham ou o Estado, esse eterno provedor, terá que aportar maiores investimentos. Toda a retórica de empresa estratégica e companhia fundamental para a proteção nacional se escondeu envergonhada, sobrevivendo somente nos dispositivos de busca do Google, no qual não há mimetismo que a oculte a falta de compromisso com a palavra empenhada.
O argumento de Meirelles/Temer para o fim das ações de classe especial, derradeiro instrumento para uma privatização em ampla escala, é canhestro: “A golden share é malvista pelo mercado porque tem um efeito negativo sobre o valor dos ativos”. Diz que o “importante é que o governo seja muito bem pago pela venda das golden share”. Meirelles/Temer pensam em arrecadação tão somente, esquecendo que não existe sequer uma fórmula para precificar as golden share. A companhia de aviação foi privatizada em 1994 e a União detém 0,03 do capital. Sua venda inaugurou esse tipo de reserva do governo federal nas empresas privatizadas, as ações de classe especial. As regras não são draconianas. Elas levam em consideração a preocupação com questões de segurança nacional. Não faz sentido, por exemplo, levar a Embraer para a China; ou trocar parte expressiva do seu quadro funcional por engenheiros e operários chineses. A noção do interesse estratégico não deveria prejudicar a realização dos negócios. A empresa é rentável, tem potencial de crescimento e é altamente produtiva. Mas, por definição, não pode ser uma companhia inteiramente voltada para o interesse norte-americano.
Para não dizer que nem tudo é descaso com as empresas que compõem o aparato público, o ministro do Supremo Tribunal Federal Ricardo Lewandowski concedeu uma liminar impedindo que o governo venda, sem autorização do Legislativo, o controle acionário de empresas públicas de economia mista, como é o caso da Petrobras, Eletrobras e Banco do Brasil. Por outro lado, embora levar a privatização para a mediação do Congresso não seja uma medida ruim, não se trata igualmente de uma ação compensatória. O Legislativo pode decidir pela venda das companhias. Mas, com a extinção das ações de classe especial e ausência de prática dos TACs nessas operações, as empresas seguirão mansamente para a iniciativa privada sem qualquer acordo de preservação do interesse nacional estratégico. A existência de regras claras, explicitadas na letra da lei, negociadas caso a caso, permitiriam que titãs como a área de exploração da Petrobras ou o Banco do Brasil fossem privatizados sem a resistência. Preocupações legítimas, como as do candidato Ciro Gomes em relação à privatização da Eletrobras – “nem pensar, pois nenhum país do mundo entrega ao capital estrangeiro o manejo da sua infraestrutura hídrica” – seriam devidamente mitigadas.
Em tempo de eleições, o saldo dessas palavras é mero subsídio para o cotejamento dos candidatos e grupos políticos sobre seu juízo em relação a essas ideias. Sugerimos algumas econômicas interrogações: qual deve ser a diretiva contida na formulação estratégica da intervenção do estado na economia? Qual a função das empresas públicas? Qual deve ser o desenho da intervenção do estado em setores e empresas entendidas como estratégicas? Qual a destinação que deve ser dada as ações de classe especial, as golden share, detidas pela União em empresas em processo de privatização? Já estaria de bom tamanho.

Colaborou Renê Garcia.

luiz.faro@insightnet.com.br
clynch@iesp.uerj.br

 

Deixe uma resposta

O seu endereço de e-mail não será publicado. Campos obrigatórios são marcados com *