Recall: o direito de corrigir um erro eleitoral

Recall: o direito de corrigir um erro eleitoral

Jorio Dauster, embaixador

 

Tendo vivido em menos de um quarto de século o trauma de destituir dois primeiros mandatários pela via do impeachment, torna-se cada vez mais clara para todos os brasileiros a falência do nosso modelo de presidencialismo. Na origem do problema estão a fragmentação e a descaracterização dos partidos políticos, inúmeras agremiações cujas siglas não encontram respaldo em programas capazes de servir como critério para as decisões dos eleitores. Transformados muitos deles em simples balcões de negócios, esses agrupamentos incidentais transformaram o sistema de coalizão, único possível diante da multiplicidade de facções, numa mera roleta, capaz de oferecer um número diferente a cada giro dos eventos políticos.
Diante dessa triste realidade, ainda mais grave pela combinação maléfica da judicialização da política e da politização do Judiciário, volta a se falar em parlamentarismo ou nas formas intermediárias de semipresidencialismo ou semiparlamentarismo – estas últimas primas-irmãs da jocosa meia-gravidez. Ou será que alguém imagina que um presidente eleito com 50 milhões de votos vai entregar a escolha do gabinete e a condução do governo a algum primeiro-ministro, enquanto ele recebe credenciais de embaixadores estrangeiros? Conquanto sejam indiscutíveis as vantagens teóricas do regime parlamentar, é evidente que ele só poderia funcionar no Brasil caso houvesse, preliminarmente, a redução do número de partidos para algo em torno de quatro ou cinco, num processo que conferisse identidade doutrinária a cada um deles segundo as velhas e incontornáveis noções de direita, centro e esquerda.
É fato que, em 2005, foi aprovada uma lei ordinária estabelecendo que os partidos com menos de 5% dos votos não teriam direito, entre outras coisas, à representação partidária no Congresso Nacional e aos recursos do fundo partidário, além de gozar de um tempo menor de propaganda eleitoral em rede nacional de rádio e de TV. Todavia, o mais trágico nesta história é que, seguindo o voto de Marco Aurélio Mello, o Supremo Tribunal Federal derrubou esta lei no ano seguinte por considerá-la inconstitucional. Passados onze anos em que o número de partidos obviamente se multiplicou de forma explosiva, eis que, em outubro último, foi aprovada uma emenda à Constituição que recria a cláusula de barreira para os partidos políticos terem representação na Câmara dos Deputados, mas cujo objetivo real é restringir o acesso de agremiações menores aos recursos do Fundo Partidário e ao tempo de rádio e TV na propaganda eleitoral.
Trata-se agora de um mecanismo anêmico, com exigências modestas e de aplicação gradativa. Assim, na essência, só terá direito ao fundo partidário e ao tempo de propaganda, a partir de 2019, o partido que tiver recebido ao menos 1,5% dos votos válidos nas eleições de 2018 para a Câmara, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da federação e com um mínimo de 1% dos votos válidos em cada uma delas. As exigências vão sendo ligeiramente maiores a cada eleição, chegando a 3% nas de 2030. Resultado final desta bizantina lambança: talvez reduzir, ao final de 13 anos, para pouco menos da metade os atuais 35 partidos políticos que estão autorizados a funcionar no país (com muitos outros a caminho da legalização). Garantia de que, num parlamentarismo caboclo, qualquer primeiro-ministro teria vida mais breve que uma flor ou precisaria fazer concessões extraordinárias para se manter no poder.
Sendo assim, pareceria mais sensato e realista cuidar de aprimorar o presidencialismo, como já se fez em parte pondo fim às coligações partidárias (embora só a partir de 2020), garantindo que as eleições não mais serão conspurcadas pelo financiamento empresarial de campanhas. Nada disso, porém, impediria que, no futuro, um mandatário voltasse a perder a capacidade efetiva de governar por inépcia, pela perda de apoio dos partidos que o levaram ao poder, ou qualquer outro motivo que conduza à paralisia da máquina administrativa e, como estamos vivendo hoje, a uma séria crise econômica e social.
E é aí que entra em cena o direito democrático de corrigir um erro eleitoral. No vocabulário político brasileiro, o significado mais comum de recall é a capacidade que tem o eleitor de relembrar o nome de quem foi candidato em eleições anteriores. Mas há uma acepção muito mais rica, e também mais próxima do linguajar comum quando se refere ao pedido de um fabricante para receber de volta produtos defeituosos. Neste segundo caso, o recall é também conhecido como referendo revocatório, significando o poder do eleitorado de cassar o mandato de um governante que se revelou desonesto, incompetente ou inoperante, inclusive por perder o apoio da população e do Congresso. Para resolver esse tipo de problema, seria de todo aconselhável acolher em nosso ordenamento jurídico esse poderoso instrumento da democracia participativa, que viria se somar ao plebiscito, ao referendo e à iniciativa popular – tão pouco usados entre nós porque os donos do poder parecem considerar muito incômoda a voz do povo, com a qual já são penosamente obrigados a conviver nas épocas de eleição.
Embora virtualmente desconhecido do cidadão comum, o recall tem longa tradição. Originado na Grécia, esteve presente de formas diversas tanto na constituição pré-nazista de Weimar, de 1919, quanto na das repúblicas da União Soviética. Aqui mesmo na América do Sul, a revogação pelos eleitores do mandato do presidente da República está inscrita nas constituições da Bolívia e da Venezuela. Como a decisão final é sempre do povo, Hugo Chávez, em 2004, e Evo Morales, em 2008, saíram mais fortes ao vencerem os plebiscitos em que seus mandatos foram questionados. No ano passado foi feito um grande esforço para usar o instrumento a fim de afastar Maduro do poder, infelizmente baldado devido a manobras escusas do governo.
A aplicação mais intensa do recall ocorre nos estados americanos, não estando prevista, contudo, sua aplicação no âmbito federal. Implantado pela primeira vez na Califórnia em 1911, hoje somente 14 estados não admitem a destituição de representantes eleitos pelo voto direto. Com isso, dois governadores e centenas de prefeitos, senadores e outros agentes públicos perderam seus cargos, sendo o caso mais famoso aquele que, em 2003, envolveu o governador democrata da Califórnia Gray Davis, quando foi substituído pelo republicano Arnold Schwarzenegger.
Mais surpreendente, porém, é que não se trata de algo estranho ao ordenamento jurídico nacional. Em 1822, o príncipe regente Dom Pedro I criou o Conselho de Procuradores Gerais das Províncias do Brasil, presidido por ele próprio e composto pelos ministros e representantes de todas as províncias. Como tais representantes eram nomeados por eleitores, eles também tinham o poder de destituí-los caso não cumprissem com as obrigações impostas pelo cargo. O instrumento não chegou a ser utilizado porque o Conselho foi extinto após a Assembleia Constituinte de 1823, mas as primeiras constituições republicanas dos estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo o adotaram. E mesmo na Assembleia Constituinte de 1987, que deu origem à atual Constituição Nacional, o “voto destituinte” foi objeto de cogitação.
De lá para cá, vários projetos de emenda constitucional sobre o assunto foram submetidos ao Senado Federal, inclusive o formulado em 2005 pelo ex-senador Eduardo Suplicy. No caso, previa-se a possibilidade de revogação do mandato do presidente da República e dos senadores de forma individual, bem como a dissolução total da Câmara de Deputados. Desse modo, a proposta combinava o instrumento do recall, aplicado a indivíduos, e do abberufungsrecht, que envolve uma destituição coletiva e é utilizado em alguns cantões da Suíça. Essa PEC não prosperou, como várias outras que tramitaram no Senado, por tratar a questão de forma excessivamente ampla, muitas delas prevendo a aplicação do recall em todas as esferas federativas e para todos os mandatos.
Por fim, em junho do corrente ano, a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, apreciando parecer do senador Antonio Anastasia, aprovou um substitutivo ao projeto de emenda do senador Antonio Carlos Valadares em que se estabelece a possibilidade de recall apenas para o presidente da República. O parecer aponta para o fato de que propostas anteriores, por sua excessiva abrangência, poderiam gerar instabilidade política e jurídica. Assinala, também, a diferença entre esse instrumento e o impeachment, uma vez que, no primeiro caso, o afastamento do presidente da República não exige que ele haja cometido crime de responsabilidade, bastando “a perda de representatividade e de apoio da população”. Por tal razão, continua o parecer, a adoção do recall “estimulará o exercício mais responsável da elevada função de chefia do Estado brasileiro … já que os eleitores não precisam aguardar a próxima eleição regular para destituir um agente público incompetente, desonesto, despreocupado ou irresponsável”. Não obstante, o parecer afirma não haver nenhum óbice para que, a partir da aprovação da PEC nos termos propostos, “possam vir também os Estados e o Distrito Federal a adotarem, em suas respectivas Constituições e Lei Orgânica, o instituto da revogação de mandato para os Governadores”.
Em concreto, o substitutivo aprovado dispõe que “o mandato do presidente da República poderá ser revogado, mediante proposta submetida por eleitores em número não inferior a um décimo dos que compareceram à última eleição presidencial, distribuídos por pelo menos quatorze Estados, cada um deles com não menos de cinco por cento dos eleitores que votaram no referido pleito”. A fixação desses elevados gabaritos, não apenas em termos do número de eleitores que devem subscrever o pedido de recall mas também do número de Estados envolvidos, é uma forte garantia de que o instrumento não poderá ser usado de modo abusivo, apenas para atender aos anseios de algum candidato derrotado na eleição, exigindo na realidade que haja uma significativa reação à forma pela qual o país está sendo governado – ou, melhor, desgovernado.
Essas regras bastante estritas respondem à crítica mais comum que se faz ao recall como fator de instabilidade potencial, pois a rigor o instrumento poderia de fato se prestar a manobras espúrias caso as exigências fossem mais frouxas. Obviamente, tais críticos parecem esquecer que, no Brasil, o processo de impedimento pode ser iniciado por qualquer cidadão, desde que seja portador de título de eleitor e maior de dezesseis anos, tendo sido registrados dezenas de tais pedidos em anos recentes. Não obstante, o substitutivo apresentado pelo senador mineiro estabelece ainda, como travas adicionais, que é vedada qualquer proposta de revogação durante o primeiro e o último ano do mandato, bem como a apreciação de mais de uma proposta de revogação por mandato.
O ato derradeiro do recall seria dado por um referendo, convocado segundo as normas já presentes na Constituição, pelo qual a proposta de revogação seria ratificada ou rejeitada pela maioria dos eleitores. Em caso de ratificação, assumiria o vice-presidente – excelente razão para que, em futuras eleições, se desse tanta atenção a seu nome quando ao do candidato a primeiro mandatário.
Se o substitutivo da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado consistisse apenas do que foi dito acima, deveríamos cumprimentá-la por haver gerado uma PEC extremamente sólida e de fato capaz de atender aos anseios do povo brasileiro por um mecanismo capaz de remover o presidente que não se revelasse digno dos votos que o levaram ao poder. Mas, na verdade, esse belo instrumento de democracia participativa foi conspurcado por uma excrescência que desvirtua seu espírito: o substitutivo prevê que a proposta de revogação, antes de gerar o referendo decisivo, “será apreciada pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, sucessiva e separadamente, e considerada aprovada se obtiver o voto favorável da maioria absoluta dos membros de cada uma das Casas”.
Em outras palavras, cria-se com isso um filtro ilegítimo no Congresso que, dadas as experiências recentes que vivemos, tenderá a se tornar uma fonte de negociatas e cambalachos, pois 257 deputados e 41 senadores terão a faculdade de contrariar a vontade de bem mais de 10 milhões de eleitores distribuídos por mais da metade dos Estados brasileiros a fim de impedir que o presidente em exercício seja submetido à reapreciação do povo. Faria melhor o Senado se tivesse proposto uma dupla iniciativa para o recall, permitindo que, além do pedido popular, o Congresso Nacional também pudesse dar origem ao processo mediante a aprovação da maioria dos membros das duas casas – o que seria legítimo, pois eles são os representantes do povo.
Felizmente, porém, o arremedo de recall que foi aprovado pela CCJC deve dormitar nas gavetas do Senado, pois até o presidente da Câmara de Deputados, Rodrigo Maia, já declarou que a medida não encontraria apoio entre seus pares, mesmo na formulação diluída que hoje apresenta. Resta assim a esperança de que um Congresso renovado, após as eleições de 2018, possa retomar a análise do tema no entendimento efetivamente democrático de que quem com o voto elege, com o voto pode destituir.
O autor é ex-presidente da Vale e foi negociador da dívida externa brasileira no governo Collor
jorio@dauster.com

 

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