Questão de urgência – o Rio como (2º) Distrito Federal

Questão de urgência – o Rio como (2º) Distrito Federal

Christian Edward Cyril Lynch

 

RIO DE JANEIRO, UM PROBLEMA NACIONAL

No auge da euforia do segundo mandato do presidente Lula, em 2009, a revista inglesa The Economist estampou na capa de um de seus números a célebre imagem do Rio de Janeiro visto do alto do Corcovado, com o Cristo Redentor, em primeiro plano, levantando voo como um foguete: era o Brasil que “decolava”, afinal.1 De modo simétrico, quatro anos depois, ao final do primeiro mandato de Dilma Rousseff, quando já se prenunciavam os sinais da catastrófica crise que se avizinhava, a revista repetiu a mesma imagem do Rio de Janeiro, com o Cristo em primeiro plano. A diferença era que, agora, a estátua se comportava como um foguete avariado: teria o Brasil “estragado tudo”?2

Como num longevo casamento de quase 300 anos, o Rio de Janeiro tem fielmente servido ao Brasil como seu principal símbolo, tanto na alegria e na tristeza, quanto na saúde e na doença. É sua principal cidade turística; a segunda em renda e população; seu principal polo universitário e de ciência e tecnologia. Por isso, tem sido sempre escolhida como “sala de visitas” do país nos mais importantes eventos internacionais por ele sediados, como a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (ECO 92), em 1992; os Jogos Pan-Americanos, em 2007; a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio +20), em 2012; foi sede do Comitê Organizador da Copa do Mundo de 2014, abrigando a partida final e a cerimônia de encerramento; por fim, a integralidade dos Jogos Olímpicos de 2016.

Mas nem tudo é felicidade na sala de visitas da Nação. Sua beleza não esconde a decadência de sua mobília, nem as rachaduras da vitrine. Desde a década de 1980, a cidade passou a se notabilizar pelos arrastões nas praias e vias expressas, equipamentos públicos sucateados, favelização descontrolada, insegurança pública, domínio territorial de comunidades carentes pelo tráfico de drogas, esvaziamento provocado pela transferência de órgãos públicos para Brasília e a fuga de importantes empresas para São Paulo.

Embalado pelo frenesi petroleiro, o Rio de Janeiro de Sérgio Cabral parecia ter revertido as expectativas negativas: as contas públicas estavam em dia; a estrutura da máquina estatal se renovara; a capacidade de investimento fora recuperada. Do ponto de vista do mercado, a bonança generalizada tinha por símbolo o empresário Eike Batista, dono de um vasto conglomerado econômico que, chamando a si a responsabilidade social de investir na cidade e em sua combalida autoestima, se apresentava como o sucessor de uma plêiade de empresários beneméritos do Rio. Era o novo Guinle, Paula Machado, Rocha Miranda, Mayrink Veiga, Azevedo Antunes ou Larragoiti. Hoje se sabe como a aventura da recuperação do Rio terminou.

As fotografias de Cabral e Eike de cabelo raspado e vestidos de detentos no presídio de Bangu falam por si mesmas. O governante que redimira o estado e chegara a ser cogitado para a presidência da República não passava de um cleptocrata que nada devia a ditadores africanos, com seu estilo de vida nababesco, composto por dúzias de contas no exterior, centenas de diamantes e outras joias, ternos italianos, latrinas polonesas e, suspeita-se, até um iate de 75 pés. Já o império do novo Guinle desmoronou como um castelo de cartas, antes que se descobrisse ter sido ele cúmplice do ex-governador e fosse fazer-lhe companhia atrás das grades.

Atualmente, é no Rio de Janeiro que a mais grave crise política, econômica, social e fiscal da história do Brasil revela seus contornos mais dramáticos. A decretação do estado de calamidade foi o reconhecimento público da ressaca dos anos de bonança: bibliotecas e universidades fechadas; salários de servidores e prestadores de serviços por pagar; falência do projeto de segurança pública, com as taxas de criminalidade voltando a disparar e, com elas, a rotina das balas perdidas, das favelas dominadas por traficantes de droga; dos turistas e cidadãos baleados ou esfaqueados à luz do dia; de estudantes sequestrados em estacionamentos de universidades. A cidade acaba de ser objeto de nova reportagem da revista The Economist, alusiva ao longo declínio por ela atravessado, e que os jogos olímpicos não teriam sido capazes de reverter.3

Tais considerações se fazem necessárias diante dos estreitos limites por que o debate atinente à crise fluminense vem sendo tratado pelo governo federal. O presidente da República e seu ministro da Fazenda sustentam que, no contexto da atual crise, o Rio precisa ser tratado como “um estado como outro qualquer”. Aos seus olhos, cuida-se tão somente de uma crise fiscal pontual, que será resolvida pela venda de uma estatal, a suspensão de algumas dívidas e a contratação de outras. A verdade, porém, é outra. O estado apresenta uma crise específica, muito mais profunda e duradoura. Suas causas são históricas e não apenas econômicas, mas também políticas. Se pretendemos compreender por que o Rio parece enfiado em uma crise crônica e não pontual, incapaz de comportar-se como “um estado como outro qualquer”, é preciso ir fundo na questão: o que deu errado? Quais as causas desse declínio? Ele é reversível? Que saídas políticas definitivas podem ser pensadas para reverter esse quadro?

É o que o presente artigo pretende discutir. A situação do Rio de Janeiro interessa a todo o Brasil. Na condição de vitrine da nacionalidade, tudo o que nela se passa ecoa no restante do país e afeta sua imagem no mundo. Se Brasília é hoje a capital federal, entendida como um espaço neutro em relação ao conjunto de estados que compõem a União, o Rio segue sendo percebida como a única capital nacional do Brasil. Não está identificada com uma parte ou região do país, perfeitamente definida em sua identidade, como São Paulo, Porto Alegre, Belém ou Recife. Também não se limita à condição de campo neutro entre elas, como Brasília. Trata-se, diversamente, de um lugar onde aquelas partes se reúnem para produzir uma unidade, na forma de uma síntese do conjunto. Por esse motivo, sua crise específica não se limita a um problema estadual ou municipal. A questão é um problema nacional fluminense e, como tal, será tratada aqui.

  1. DE DISTRITO FEDERAL A CAPITAL DO NOVO ESTADO DO RIO DE JANEIRO: A PRODUÇÃO DE UMA INSTITUCIONALIDADE FRACASSADA (1955-1975).

Nesta primeira parte do trabalho, desejo mostrar que o problema fundamental do Rio de Janeiro, que o impede de comportar-se como os outros estados da federação, é que ele não é “um estado como outro qualquer”. Ele tem uma história e uma cultura política muito particulares, que tornam seu funcionamento mais complexo e disfuncional, fato que ajuda a explicar sua decadência econômica e política.

RIO DE JANEIRO: DOIS SÉCULOS

DE CAPITAL DO BRASIL

A atual capital do estado do Rio de Janeiro foi capital do Vice-Reino de 1763 a 1808; do Reino Unido de 1808 a 1822; do Império de 1822 a 1889; da República de 1889 a 1960. Por 203 anos foi capital oficial do Brasil e, até muito recentemente, sua única “metrópole nacional”. Sua centralidade decorreu do fato de sempre ter sido, desde a origem, porto, centro de logística e de articulação política e cultural nacional (Lessa, 2000, p. 128). Desse fato decorreu seu atributo único e não compartilhado por nenhuma outra cidade brasileira até a consolidação de Brasília: aquele de “capitalidade”, ou seja, “de função de representar a unidade e síntese da nação, que ainda hoje é o elemento fundamental da identidade política do Rio de Janeiro” (Motta, 2001, p. 17). Essa “capitalidade” se exprime por meio de determinada cultura política, devido à presença material dos símbolos do poder e por um imaginário ideológico de representação da totalidade da nação. Ajudou na composição específica daquela “capitalidade” a geografia peculiar da cidade, que remetia à natureza luxuriante do país. Tudo isso contribuiu para que o Rio de Janeiro se tornasse desde a chegada de Dom João VI a vitrine da Nação.

Existe uma lenda, inventada pelos defensores da mudança da capital para Goiás, durante o governo JK, segundo a qual o Rio seria uma espécie de capital do Brasil provisória, encarregada de guardar o tesouro do governo nacional, enquanto não se erigisse a capital verdadeira e definitiva. De acordo com essa narrativa fantástica, porque vista em sonhos por beatos estrangeiros ou cogitada a cada 50 anos por um ou outro político ou historiador isolado, Brasília teria supostamente existido em potência cerca de dois séculos antes que ela existisse de fato. Seu “espírito” teria somente aguardado o momento em que o herói destinado pela Providência – Juscelino – nascesse para cumprir o seu destino e construí-la.

A verdade é que o Rio de Janeiro era uma capital nacional plena, sem sombras e sem medos, e como tal foi tratada pelo Brasil e por seus governos. Durante o Império, a mudança da capital jamais foi levada a sério por nenhum gabinete da monarquia; nem nunca foi mencionada em qualquer Fala do Trono. O fato de que as constituições republicanas de 1891 e 1934 previssem liricamente a mudança da capital pouco ou nada significava de concreto. As constituintes só serviam para que as oligarquias estaduais manifestassem seu desejo demofóbico de subtrair o governo federal às injunções da única metrópole brasileira daquele tempo, pondo-a a salvo em um ponto diante, “neutro” e “seguro” (Motta, 2001, pp. 38-51; Lynch, 2014). Mas os muxoxos oligárquicos não eram levados a sério.4

Quinze presidências de três regimes sucessivos os ignoraram solenemente. A Primeira República investiu pesadamente na organização da antiga Corte tendo em vista sua condição de capital do Brasil. Os palácios do Itamaraty e do Catete foram comprados para servirem à Presidência, respectivamente, em 1890 e 1897, quando o primeiro passou a sediar o Ministério das Relações Exteriores. O novo palácio do Supremo Tribunal Federal foi inaugurado na Avenida Rio Branco recém-construída em 1909; o Palácio Guanabara, antiga residência da princesa Isabel, foi reformado para se converter em residência presidencial, em 1922. O Legislativo também recebeu novas acomodações: o Palácio Monroe foi luxuosamente adaptado para servir ao Senado Federal, em 1925; no ano seguinte, a Câmara dos Deputados inaugurou sua nova sede, o Palácio Tiradentes. A reforma do Itamaraty, com a construção do monumental edifício da Mapoteca, se concluiu em 1930. Isso sem falar nos investimentos na reforma ou construção de outras repartições e equipamentos culturais como o Museu Nacional (1892), o Silogeu Brasileiro, sede do Instituto Histórico e Geográfico e da Academia Brasileira de Letras (1905); a Escola Nacional de Belas Artes (1908), a Biblioteca Nacional (1910), o Museu Histórico Nacional, (1922), a Escola Nacional de Música e o Banco do Brasil (1926).

Ao longo das décadas de 1930 e 1940, o investimento na capitalidade do Rio de Janeiro republicano continuou célere. O eclipse do sistema oligárquico-federativo em 1937 levou o nacionalismo do Estado Novo a suprimir o dispositivo mudancista em sua nova Constituição. Getúlio Vargas decidiu transformar a Esplanada do Castelo em bairro ministerial. Fez concursos de arquitetura para construir os novos palácios destinados a abrigar os ministérios do Trabalho, da Aeronáutica, da Fazenda e da Educação – este, símbolo primeiro da arquitetura modernista no Brasil. Fez igualmente erigir, nas cercanias, as igualmente monumentais sedes dos ministérios da Marinha e do Exército. Construiu a Escola de Educação Física do Exército, na Urca; Escola de Saúde do Exército, no Centro; e Escola do Estado-Maior, na Praia Vermelha. Fez construir a Cidade Universitária, a Estação Dom Pedro II da Estrada de Ferro Central do Brasil; o Entreposto de Pesca; a nova Alfândega; a nova sede da Imprensa Nacional (Reis, 2015, pp. 58-77).5 O Palácio das Laranjeiras foi adquirido para servir de residência a visitas estrangeiras ilustres em 1947 e logo se tornou residência oficial. Tudo isso foi feito com ânimo definitivo por quem acreditava que o Rio de Janeiro era a capital definitiva do Brasil. Os palácios ministeriais e as sedes das mais importantes repartições federais estavam estalando de novos, quando Juscelino tirou da cartola a ideia de abandoná-los para recomeçar a construí-los pelo sertão de Goiás.

A MUDANÇA DA CAPITAL E A ILUSÃO DA AUTOSSUFICIÊNCIA

A obsessão federalista de mudança da capital, esquecida pelo nacionalismo do Estado Novo, foi relembrada na Constituinte de 1946 por Arthur Bernardes, velho oligarca da Primeira República hostilizado durante seu mandato presidencial pela população carioca. A ideia voltara depois ao costumeiro banho-maria quando resgatada por Juscelino Kubitschek, do Partido Social Democrático (PSD). Ele calculava que a mudança da capital poderia lhe atrair a simpatia dos estados do Norte e do Centro-Oeste, além de consolidar sua posição em Minas. Para conquistar o eleitorado de São Paulo, onde sua votação havia sido pouco expressiva, Juscelino acenava com a criação do primeiro polo metalomecânico do Brasil, no ABC. Preferiu investir, portanto, fora do Rio, cuja cultura “populista” propendia a polarização entre a esquerda trabalhista e a direita udenista. Seu partido, que era o mais oligárquico e tradicional dos três, nunca gozara de “grande densidade eleitoral, sempre tendo que disputar espaço com uma miríade de pequenos partidos, alguns mais e outros nem um pouco relevantes” (Amorim Neto e Santos, 2003, p. 481).

Para convencer o mundo político e a sociedade brasileira da necessidade da mudança, Juscelino reuniu uma rede de propagandistas. Alguns argumentos, como a necessidade de desenvolver o interior do país, visavam a angariar prosélitos à sua esquerda, junto ao nacionalista Partido Trabalhista Brasileiro. Outros eram de natureza geopolítica: levar a capital para um lugar mais seguro em caso de guerra. Este era um argumento destinado a convencer os militares, sem o qual nada era possível (o “partido militar”). As razões de fundo, porém, eram as mesmas de sempre e calavam fundo no seu próprio partido, o conservador Partido Social Democrático: era preciso subtrair o governo federal da pressão do “populismo” da capital federal, ao qual Juscelino, político mineiro e afeito aos métodos tradicionais, tinha verdadeira alergia.

Sendo o Rio de Janeiro a mais cosmopolita das cidades brasileiras, polo de atração junto aos demais estados por suas ideias renovadoras, era visto pelos governantes federais como um lócus sobre o qual o controle político deveria ser mantido. (…). A população carioca nem sempre se mostrou ‘ordeira’ e, volta e meia, explodia em manifestações de violência e protesto que podiam ser consideradas ameaçadoras. Assim, a justificativa para o exercício do controle sobre a cidade estaca no seu papel de capital do país (Ferreira e Dantas, 2015, p. 85).

Um jovem diplomata encarregado pelo governo Juscelino de fazer a defesa da mudança argumentava em 1958:

Uma grande cidade, com suas influências, suas paixões, os exageros de uma imprensa por vezes leviana e os perigos constantes que podem surgir de uma população mestiça, altamente emotiva, num ambiente irritante de estufa, não parece ser a sede mais indicada para uma administração eficiente, capaz de se exercer com âmbito nacional (Penna, 1958, p. 308).

Dos grandes partidos, apenas o favorito da classe média urbana oposicionista, a União Democrática Nacional (UDN), torceu o nariz para a ideia. Mas deixou o barco seguir viagem, na esperança de que ele adernasse, e com ele, o timoneiro. A torcida do “quanto pior melhor” acabou servindo também de incentivo para não obstar a medida.

No nível do antigo Distrito Federal, parece também não ter havido grande resistência à ideia. Por quê? Em primeiro lugar, os políticos cariocas estavam mais preocupados com a autonomia do então Distrito Federal, cujos governantes eram desde 1891 nomeados pelo Presidente da República e cujos vereadores eram tutelados pelo Senado Federal (Ferreira, 2006, p. 174). Para o grosso da opinião pública, a mudança não se efetivaria e, caso se efetivasse, além de lenta, nunca seria definitiva. Seria impossível que órgãos que dependiam da interação com a sociedade civil e o mercado, como bancos estatais, comissões mobiliárias, bibliotecas e museus de arte e história, sobrevivessem em Brasília. Na condição de principal, mais rica e populosa cidade do país, “coração do Brasil”, o Rio de Janeiro continuaria como capital de fato. Além disso, naqueles anos de euforia, ninguém imaginava que a cidade fosse dependente da presença federal na escala que se revelou depois. Havia difusa a percepção de que o Rio era tão autossuficiente que permaneceria em relação a Brasília como Nova York em relação a Washington. Por isso mesmo, a Lei San Tiago Dantas (3.752/1960), que determinou a conversão do antigo Distrito Federal em Estado da Guanabara, suprimiu o subsídio federal que contribuía para o sustento dos órgãos de justiça e segurança pública e mandou que o Estado da Guanabara passasse a arcar sozinho com toda a despesa.6 O governo federal também não se previu à cidade do Rio de Janeiro qualquer espécie de indenização, nem simbólica nem financeira, pelo golpe mortal que lhe vibrava.

Da mesma maneira que é um erro acreditar no providencialismo da propaganda mudancista, segundo a qual o Rio teria sido uma capital provisória durante mais de duzentos anos, esperando pacientemente a materialização de Brasília, também é erro supor que a cidade teria deixado de sediar o poder federal no dia 21 de abril de 1960. Conforme o previsto, a nova Cidade-Estado passou a fazer as vezes de distrito federal oficioso, ao lado do oficial, transferido para Goiás. Eram duas capitais e assim, imaginava-se, continuaria a ser:

Os poderes legislativo e judiciário se instalaram, de fato, na nova Capital e aqui passaram a funcionar, desde o primeiro dia. Já o Poder Executivo era o grande ausente. Ministros de Estado vinham aqui [ao novo D.F.] apenas despachar com o Presidente e, às vezes, nem vinham, ficando semanas fora de Brasília, despachando de seus gabinetes no Rio, onde os ministérios mantinham suas instalações e a maior parte do seu pessoal. O próprio presidente Juscelino passou grande parte do resto do seu mandato – oito meses – fora de Brasília (Mendes, 1995, p. 26)

Durante os governos Jânio Quadros e João Goulart, o ritmo da transferência da capital foi quase paralisado. A política democrática que se disseminava entre os novos políticos udenistas e petebistas exigia a presença das massas, e isto era precisamente o que não havia na Novacap. Difíceis e incertos foram tais tempos para Brasília. A grande imprensa e nomes de destaque da vida nacional defendiam, abertamente, o retorno da capital para o Rio de Janeiro (Mendes, 1995, p. 27). A perspectiva da eleição presidencial de 1965 também era pouco auspiciosa. Juscelino enfrentaria Leonel Brizola (PTB) e Carlos Lacerda (UDN), líderes populares sem interesse no projeto de Brasília. Mesmo Juscelino teria dificuldade em consolidar a cidade, tendo em vista o dramático cenário econômico marcado por uma inflação galopante e que era devido, em grande medida, à execução atabalhoada e improvisada do seu Plano de Metas – e, sobretudo, a construção de Brasília, sua “meta-síntese”.

O resultado foi que, na prática, o Brasil continuou governado do antigo Distrito Federal, tornado oficialmente Estado da Guanabara, sede formal e real do BNDE e real do Banco do Brasil e do Banco Central (Osório, 2005, p. 217). Por isso, quando eclodiu o movimento militar de abril de 1964, as tropas do general Mourão não se dirigiram para Brasília, mas para o Rio. Quatro anos depois, a reunião ministerial de que resultou a edição do sinistro Ato Institucional nº 5 pelo general Costa e Silva não teve lugar no Palácio do Planalto, mas no das Laranjeiras. Daí que a célebre previsão do tempo publicada no dia seguinte pelo Jornal do Brasil, alusiva ao evento, referia-se à temperatura política nas duas capitais: “Tempo negro. Temperatura sufocante. O ar está irrespirável. O país está sendo varrido por fortes ventos. Máxima de 38ºC em Brasília. Mínima de 5ºC nas Laranjeiras”.7

Entretanto, com a supressão do regime democrático e a cassação de suas principais lideranças “populistas”, o projeto periclitante de Brasília ganhou uma aliada inesperada: a ditadura militar. Orientada por uma mentalidade autoritária e tecnocrática, que impunha uma redistribuição do espaço territorial brasileiro a partir de um centro decisório insulado por razões de “segurança nacional”, a ditadura decidiu investir pesadamente na transferência da administração para Goiás. O artigo 183 da Constituição de 1967, enviado ao Congresso para mera chancela, determinava que, dentro de seis meses, o governo lhe enviaria “projeto de lei regulando a complementação da mudança, para a Capital da União, dos órgãos federais que ainda permaneçam no Estado da Guanabara”. Com a promulgação da Lei nº 5.363/1967, assinada pelo general Costa e Silva, a maior parte dos novos edifícios ministeriais brasilienses começou a ser construída a toque de caixa. A decisão coincidia com o recrudescimento da contestação ao regime pela sociedade civil e pela guerrilha urbana, cujo emblema foi o episódio do sequestro do embaixador americano, na saída de sua residência, em Botafogo, em 1969. Eventos como aqueles só reforçavam o desejo do governo de providenciar a saída do Rio de Janeiro o mais rápido possível, na busca do máximo de isolamento social. O milagre econômico aliado ao autoritarismo político criava o ambiente propício para que a mudança se processasse sem protestos e em uma velocidade de deixar o próprio Juscelino pasmado.

Assim, Brasília se consolidou justamente no governo Médici, época do apogeu da repressão, do milagre econômico e da desconfiança crônica com a sociedade brasileira: o Ministério das Relações Exteriores deixou a Guanabara em 1970; os Ministérios da Fazenda e do Exército, assim como o Tribunal Superior do Trabalho, em 1971; o Ministério da Justiça e o Superior Tribunal Militar, em 1972. A primeira reunião do Banco Central em Brasília se daria em 1970, embora a nova sede só ficasse pronta em 1981. Começou então a remoção de órgãos da administração indireta, como o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP), que resistiu no Rio até 1975, e o Instituto Rio Branco, até 1976:8

O fechamento do regime a partir de 1968 apontou para um processo de investimento na capitalidade de Brasília (…). Não foi por acaso que, no período correspondente ao governo do General Médici (1969-1974), se realizou a transferência dos principais órgãos decisórios do estado [da Guanabara] para o novo Distrito Federal (Motta, 2001, p. 262).

A FUSÃO DA GUANABARA COM O ANTIGO ESTADO DO RIO: UM ATO IMPERIAL

Mas a ditadura militar não se satisfez em esvaziar a Guanabara dos centros decisórios do poder. Como vimos, com o golpe militar a “ex-capital da República, sua polarização ideológica e sua influência sobre a política nacional tornaram-se alvos preferenciais de intervenção do novo regime autoritário” (Amorim Neto e Santos, 2013, p. 481). Durante o governo Médici, o esforço passou a girar em torno dos meios de despir a Guanabara de sua cultura de capital a fim de enquadrá-la em uma lógica “estadualista”. Daí a relação ambígua mantida com Chagas Freitas, governador que, embora pertencesse ao MDB, era considerado colaborador pelo regime preocupado em impedir o retorno da oposição “populista” (Ferreira, 2006, pp. 171-174).9

Sob o governo Geisel, a ditadura resolveu dar um passo além. Preocupados com a influência excessiva de São Paulo no conjunto da federação, os mandarins do regime entenderam ser necessário mobilizar a máquina da União para fortalecer os estados de Minas Gerais e do Rio de Janeiro, a fim de servir-lhe de contrapeso. Em consonância com esse pensamento, o II Plano Nacional de Desenvolvimento deliberou criar em Belo Horizonte um segundo polo metalomecânico capaz de rivalizar com o de São Paulo. Ao Rio de Janeiro seria destinada a missão de sediar indústrias novas e atividades tecnológicas de ponta, como a nuclear (Lessa, 2001, p. 349).

A estratégia geopolítica da segurança nacional exigia, porém, uma medida preliminar: a eliminação do estado da Guanabara. O general Geisel e seu círculo íntimo, encabeçado por Golbery do Couto e Silva, consideravam a Cidade-estado uma “aberração” no quadro federativo. Argumentava-se que a Guanabara era uma cabeça sem corpo, e o estado do Rio, um corpo sem cabeça. O depoimento é do próprio Geisel:

Isso já estava nas minhas cogitações antes de assumir a presidência da República. Já era um assunto que se analisava e desde então foi acertado. Depois se aprofundou o estudo. Golbery [do Couto e Silva], Heitor [Ferreira] e Petrônio [Portela] preparam a solução. Estudou-se como se tinha de fazer e preparou-se a legislação (In: D’Araújo e Castro, 1997, p. 385).

Praticamente ausente em 1960, em meio à euforia desenvolvimentista do governo JK e à ilusão de autossuficiência da cidade do Rio de Janeiro, o tema da decadência ou do esvaziamento já então dava o ar de sua desgraça. A Federação das Indústrias do Estado da Guanabara (FIEG) e o Centro Industrial do Rio de Janeiro (CIRJ) se manifestaram favoráveis à fusão. Cientes de que a Guanabara vinha sofrendo um esvaziamento econômico desde a transferência da capital, atribuíam-no, todavia, ao fato de que a Cidade-Estado carecia de um “espaço vital” para o consumo de seus produtos. Já a Associação Comercial e Industrial do antigo Estado do Rio se opunha à fusão, alegando que, se Niterói deixasse de ser a capital, as empresas fluminenses se mudariam imediatamente para o Rio, repetindo em escala menor o que acontecera com a transferência do distrito federal para Goiás, aprofundando a decadência da velha província. O economista liberal Eugênio Gudin demonstrou longamente, pelas páginas dos jornais, o desastre que seria a fusão de um estado do Rio empobrecido com uma Guanabara já combalida. Ela não traria nenhum benefício ao primeiro e terminaria de esmagar a segunda (Ferreira e Grynzspan, 2015, p. 144).

Aideia da fusão entre a Guanabara e o antigo estado do Rio não era nova, mas sempre encontrara resistência e havia sido derrotada em ambiente de discussão democrática.10 O líder da oposição, o deputado Ulysses Guimarães, chamara a medida de “ato imperial” e se movimentou no sentido de consultar as populações afetadas (idem, ibidem, p. 148). Mas, para a União Federal refestelada em Brasília, tratava-se de caso encerrado: “Reclamam de eu não ter feito um plebiscito”, comentou Geisel. “Ia ser dispendioso e eu não pretendia mudar a minha opinião” (In: D’Araújo e Castro, 1997, p. 385). Imposta do alto, a fusão foi acertada pela lei complementar nº 20 de 1975. Para executá-la, Geisel escolheu um interventor militar, o almirante Faria Lima, encarregado de não prestar contas a ninguém senão a ele mesmo. Era conforme o depoimento de Ronaldo Costa Couto, admirador de Brasília, mas auxiliar do novo interventor: “Estávamos em pleno regime militar, e o presidente Geisel mandava e desmandava” (Moraes e Sarmento, 2001, op. 119).

Em 15 anos, a cidade do Rio, de distrito federal, descera à condição de estado para terminar como “um município como outro qualquer”. Pela segunda vez, a União não indenizava a região fluminense pelas decisões que lhe impunham e comprometiam o seu futuro. Tal qual se passara com a criação do Estado da Guanabara, a lei complementar que regulou a fusão não concedeu qualquer compensação ou indenização a nenhum dos lados. Houve fartas promessas de investimentos, naturalmente descumpridas – fato que provocou um incidente entre Faria Lima e o então ministro da Fazenda, Mário Henrique Simonsen, que os levou quase à ruptura (Motta e Sarmento, 2001, p. 76). Ao mesmo tempo, o governo federal prosseguia transferindo os órgãos da administração direta e indireta para Brasília.

Mas a política de esvaziamento do Rio passava também por desvalorizar e apagar os símbolos de sua “capitalidade”. A decisão de mandar demolir o Palácio Monroe, antiga sede do Senado Federal, foi tomada pessoalmente pelo general Geisel. A opinião pública se sentiu afrontada, porque o estado já o havia tombado e nada seria construído em seu lugar. Diversas associações e o próprio município, que nascera sem imóvel nenhum, solicitaram sua cessão. Tudo em vão: o venerando palácio foi posto abaixo, e seus objetos decorativos, vendidos a preço vil como ferro-velho. O mesmo destino teve o antigo edifício do Ministério da Agricultura, de grande solidez e em perfeito estado de conservação. Geisel também mandou demoli-lo, para que em seu lugar se construísse outra praça vazia:

A partir do governo Geisel, a transferência da capital para Brasília estava definitivamente consumada. A fusão e o desejo de transformar o Rio em ‘um município como outro qualquer’ aprofundavam a política de esvaziamento da cidade como tradicional vitrina do país. O processo de municipalização, que implicou a subordinação do poder local ao governo do estado e a irracional redistribuição dos bens e serviços da ex-Guanabara (o estádio do Maracanã e o Teatro Municipal ficaram, por exemplo, sob a responsabilidade da administração estadual), expressa as contradições do projeto da fusão, ao querer retirar da antiga capital a simbologia de cartão postal do país, mas ao mesmo tempo concebê-la como um dínamo incumbido de levar energia para o novo estado. A fusão, em nome de um projeto de desenvolvimento nacional, implementou estratégias políticas de disciplinarização da cidade do Rio e de diluição de uma identidade ancorada num passado de capital do país (Ferreira, 2006).

O projeto geopolítico da ditadura, de equilibrar o poder paulista pela criação de um novo estado do Rio, foi tão bem-sucedido quanto aquele outro mais famoso, o da Transamazônica. É o que veremos a seguir.

UMA DECADÊNCIA CADA VEZ MENOS ELEGANTE

Há mais de 20 anos, os estudiosos da história econômica do Rio de Janeiro vêm apontando para a existência de uma crise específica no estado, cuja causa eficiente teria sido a transferência da capital, seguida pela fusão sem indenizações ou compensações, como reconheceu Ronaldo Costa Couto:

“Para o Rio foi horroroso. Deixou de ser o Distrito Federal, perdeu órgãos públicos, investimentos, renda, status. Mas não perdeu nenhum problema nem ganhou renda alguma” (Motta e Sarmento, op. cit., p. 110).

Em primeiro lugar, era ilusória a ideia, difundida pelo governo JK, de que a cidade do Rio “tiraria de letra” a saída da administração federal. O Distrito Federal perdera a condição de nau capitânia da industrialização brasileira para o estado de São Paulo na década de 1920, mas mantivera a posição de sede da mais importante, rica e populosa cidade do Brasil. Foi precisamente quando Juscelino tirou da manga a ideia de transferi-lo para Brasília – nem antes, nem depois – que a cidade de São Paulo ultrapassou o Rio de Janeiro como maior cidade do país. Foi, assim, um duplo golpe que JK desfechou sobre a Velhacap: com uma mão, providenciou a retirada da administração federal; com a outra, ignorou a necessidade de compensá-la e mandou instalar os complexos metalomecânicos e eletroeletrônicos no ABC paulista. Esta última medida determinou a centralidade de São Paulo como principal centro irradiador da industrialização brasileira, criando uma diferenciação estrutural em relação ao Rio que se revelou irreversível dali por diante (Lessa, 2001, p. 348).

Igualmente ilusória era a ideia de que a cidade do Rio poderia se sustentar sozinha. A condição de capital federal lhe assegurava a condição de sede de “serviços sofisticados, como o núcleo de comando do sistema bancário, sediando os escritórios centrais da maioria das grandes empresas, sendo portal de visitantes nacionais e estrangeiros, alimentado por contínuas e crescentes injeções de gasto público” (Lessa, 2000, pp. 237-238). A dependência das atividades do governo federal se estendia ao antigo Estado do Rio. A predisposição da União, desde a Revolução Constitucionalista de 1932, de criar um contraponto ao fortalecimento vertiginoso do estado de São Paulo, atraiu para a “velha província” – que orbitava política e economicamente em torno do Distrito Federal – uma série de grandes investimentos, como a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), a Fábrica Nacional de Motores (FNM), a Companhia Nacional de Álcalis e a Refinaria Duque de Caxias (REDUC). Esses investimentos contribuíram para que a atual região fluminense acompanhasse o crescimento econômico da região Sudeste como um todo (6,7% a.a.).

Os governos do estado da Guanabara e, depois, do novo estado do Rio de Janeiro não foram capazes de suprir o vazio deixado pela ausência crescente da União. A crise ficou longamente maquiada, graças à demora da efetiva transferência da capital e ao “milagre econômico”, que propiciou investimentos como a Ponte Rio-Niterói e o Metrô (Osório, 2005, p. 95). A decadência só ficou visível na década de 1980, quando a crise que atingiu a região fluminense desarticulou seus setores mais tradicionais, como a indústria de transformação e o setor têxtil. Por um lado, percebeu-se o fracasso da estratégia industrializante dos governos da Guanabara e do novo Estado do Rio; por outro, “patenteou-se o efeito corrosivo da transferência da capital. A expressão ‘esvaziamento do Rio’ tornou-se lugar comum” (Lessa, 2001, p. 351). Começou, então, o êxodo do setor financeiro para São Paulo, sangria equivalente na economia àquela operada por Brasília no campo político. Até então, os bancos sediados no Rio representavam 66% dos créditos fornecidos ao público do país. A superioridade da Bolsa carioca se manteve até o final da década de 1970 e daí em diante começou a ceder até quebrarem-na em 1987 (Osório, 2005, p. 245; 2013, p. 3). Em apenas cinco anos, de 1980 a 1985, a participação do Rio no setor financeiro nacional caiu 37,4 %, enquanto a queda em São Paulo foi de apenas 2,3 % (Pereira, 1995, p. 165).

A região metropolitana do Rio de Janeiro, ao invés de atrair indústrias, perdeu importantes unidades industriais. A Fábrica Nacional de Motores encerrou suas operações; o mesmo fez a Standard Eletric. A indústria de construção naval, desfinanciada, penetrou numa crise setorial que se estende até os nossos dias. A indústria têxtil mudou de endereço (…). Acabou-se a indústria de computadores: a Cobra fechou as portas. Foi desativado o programa da Nuclebrás. A generosidade federal com os programas de ciência e tecnologia se converteu, nas décadas seguintes, num sufoco humilhante. Ao mesmo tempo, continuou a transposição das funções sediadas no Rio para Brasília. O Rio, considerada capital turística do país, assistiu inerte à transferência da Embratur para Brasília. A representação política do Rio não foi capaz de impedir esta violência (…) o setor financeiro contraiu-se desde 1970, tendo hoje reduzida a menos da metade sua participação no PIB regional. Dos 50 maiores bancos brasileiros, nove tinham sede no Rio em 1970; em 1991, só restavam cinco (Lessa, 2001, p. 350).11

A decadência econômica pode ser medida em números. O Estado do Rio de Janeiro foi aquele em que sofreu a maior perda reativa no PIB total do país: passou de uma participação de 16,7 %, em 1970 para 10,8 % em 2010. Nesse meio tempo, a participação de São Paulo reduziu-se muito menos, passando de 39,43 % para 33,34 %. Da mesma forma, de maio de 2004 a maio de 2005, sua região metropolitana apresentava uma taxa de crescimento ridícula, comparada às demais capitais brasileiras: 0,99 %, quando Porto Alegre, Salvador, Belo Horizonte, São Paulo e Recife, respectivamente, apresentaram taxas de 5,63%, 5,45%, 5,40 %, 4,62% e 2,22% (Osório, 2005, p 25). Mesmo a forte ampliação da extração de petróleo em alto mar não aumentou a participação da economia fluminense na brasileira, porque os demais setores econômicos do estado se mantiveram com uma taxa de crescimento muito inferior ao do país (Osório, 2013, p. 5).

A que os economistas atribuem semelhante decadência? Segundo estudo de André Pereira, no que diz respeito ao estado do Rio, o declínio data da perda de importância da agricultura, desde a abolição da escravatura sem indenização decretada pelo Império. Quanto à transferência da capital, ele afirma: “A sua economia estava profundamente marcada pela existência da capital do país, fato que acabou por diferenciar a cidade-capital do interior fluminense” (Pereira, 1995, p. 154)

A transferência do Distrito Federal para Brasília acarretou o abandono da cidade do Rio de Janeiro, como centro econômico financeiro do país, marcando-a profundamente quanto à queda nos investimentos, anteriormente canalizados para a região, retirados de órgãos públicos federais, e deterioração da relação agricultura-indústria-serviços. O Rio de Janeiro (Distrito Federal), na verdade, absorveu notáveis fluxos de investimentos enquanto Capital Federal, porém, após a transferência da capital para Brasília, não soube de onde tirar tal quantidade de investimentos, extremamente necessários para a região (Pereira,1995, p. 166).

Mais recentemente, Mauro Osório, atual presidente do Instituto Pereira Passos, resumiu os fatores da decadência da economia fluminense. Das cinco principais causas elencadas, três delas podem ser imputadas ao governo federal. As duas primeiras e mais fatais foram de JK: transferir a capital e instalar o polo metalomecânico em São Paulo. O Rio ficou privado dos investimentos federais na escala a que estava habituado e perdeu a oportunidade de garantir sua posição industrial. A terceira decisão foi de Geisel, que depois de ordenar a fusão da Guanabara com o antigo estado do Rio determinou a instalação do segundo polo metalomecânico em Belo Horizonte. A região fluminense ficou assim especialmente suscetível ao impacto da reestruturação produtiva internacional na virada da década de 1970 para a de 1980:

A partir dos anos 1970 e 1980, a região fluminense apresenta a mais baixa taxa de crescimento do PIB regional entre todas as unidades da federação, fato que se pode associar a um conjunto de fatores: a) a consolidação do processo de transferência da capital para Brasília (década de 1970); b) a crise econômico-fiscal brasileira (década de 1980), que atinge mais fortemente essa região, dadas as características históricas marcadas pela conformação militar, pelo grande peso das indústrias voltadas para o mercado interno e pela presença expressiva de serviços públicos e funcionários ativos e inativos; c) a crescente importância, na economia brasileira, dos complexos metalomecânico, eletrônico e químico, a partir da retomada do crescimento em 1968, os quais se encontravam, nesse período, instalados, sobretudo, em São Paulo e, a partir dos anos 1970, também em Minas Gerais; d) a reestruturação produtiva da economia internacional, que ocorre a partir de meados dos anos 1970 e atinge mais fortemente indústrias como a naval, a siderúrgica e a têxtil, com significativo peso na economia da região fluminense; e e) a falta de estratégias regionais adequadas ao desenvolvimento econômico-social (Osório, 2005, pp. 24-25).

A decadência do Rio de Janeiro não se deu somente no nível econômico, mas também político. Embora uma não decorra automaticamente da outra, elas certamente se inter-relacionam. Essa decadência política pode ser aferida pela queda expressiva da participação no governo federal. Em recente estudo, Fabiano Santos e Octavio Amorim Neto levantaram dados referentes à participação de cariocas e fluminenses nos ministérios da Terceira República (1946-1964), da ditadura militar (1964-1985) e da Nova República (1985-2013), incluindo comparações com outros estados. O resultado é estarrecedor:

O dado mais impressionante é o declínio da participação ministerial do Rio de Janeiro. Em 1946-1964, o ex-Distrito Federal e os antigos estados do Rio de Janeiro e da Guanabara ficaram com 15,7% das nomeações ministeriais, abaixo apenas de São Paulo, com 20,7%. Sob o regime militar, o antigo Estado do Rio de Janeiro e o então recente Estado da Guanabara (até 1974) e o novo Estado do Rio de Janeiro (a partir de 1975) receberam uma percentagem consideravelmente menor de nomeações ministeriais, 5,3%. No período de 1985 a 2010, o peso médio do Rio nos gabinetes presidenciais caiu novamente, para 4,6%, muito próximo ao nível do Paraná (4,0%) e de Pernambuco (3,9%) (Amorim Neto e Santos, 2013, p. 475).

Embora a participação de outros estados também tenha oscilado ao longo dos três períodos, Amorim Neto e Fabiano Santos mostram que apenas o Rio caiu de modo constante ao longo de todos. Comprovam, também, que a região carioca/fluminense foi a que sofreu a mais drástica redução em sua presença nos gabinetes presidenciais entre a primeira experiência democrática (1946-1964) e a atual (1985-2013). O declínio da participação política do Rio na composição dos ministérios se inicia na mesma época da decadência econômica, isto é, quando os órgãos federais são transferidos em massa para Brasília.

O ponto de inflexão que inaugura o declínio político do Rio de Janeiro foram as presidências de Médici e Geisel, pois, a partir desses 10 anos, nunca mais o Rio viria a ter uma cota do Executivo federal comparável aos picos que se observam entre 1946 e 1968 (Amorim Neto e Santos, 2013, pp. 472-474).

Em síntese, a decadência da cidade e do estado do Rio têm como causas eficientes decisões diretas da União Federal. A administração Juscelino Kubitschek optou por consolidar a primazia econômica de São Paulo em detrimento do Rio e privou-lhes dos investimentos federais ao transferir a capital para Goiás, sem qualquer compensação. O declínio fluminense se tornou irreversível com a consolidação de Brasília promovida pelo general Médici, seguida pela fusão entre a Guanabara e o antigo Estado do Rio, imposta por Geisel a fim de transformar a cidade em “um município como outro qualquer”; e o novo ente federativo, em “um estado como outro qualquer”.

Para além da responsabilidade do governo federal, não haverá também uma parcela específica de responsabilidade das elites fluminenses nessa assombrosa decadência? É certo que muito se deve à sua incompetência estratégica e sua inépcia política e administrativa. No período posterior a 1960, não foram implementadas estratégias consistentes de desenvolvimento regional, nem políticas setoriais consistentes que empregassem as potencialidades e vantagens comparativas disponíveis (Osório, 2005, p. 64). Apostou-se que o futuro estava em competir pela vanguarda da industrialização e que o problema da Guanabara estava na falta de terrenos disponíveis e na infraestrutura (Osório, 2005, pp. 157-159). Tratava-se de uma estratégia mimética e desfocada, incapaz de compensar a perda ocorrida a partir da transferência da capital. No recente período de bonança, durante o governo Cabral, também houve a notória falta de coordenação e estratégia na aplicação de renda do petróleo, de que era amostra a dilapidação dos recursos do petróleo em obras suntuárias na Costa Verde.

O que o reconhecimento da incompetência gerencial das elites estaduais não explica é a sua longa duração. É que ela é consequência estrutural da proximidade e da longa experiência de dependência do Rio em relação ao governo federal. Ela nos leva a duvidar de que o estado nascido em 1975 possa algum dia cumprir as expectativas de tornar-se “um estado como outro qualquer”, como São Paulo ou Minas Gerais. São duas principais razões desta descrença.

RAZÕES DA ANOMALIA FEDERATIVA (1): A PERSISTÊNCIA DA CULTURA POLÍTICA DE “CAPITAL NACIONAL”

O fato de ter o Rio de Janeiro sido capital do Brasil orientou o seu desenvolvimento e modelou sua identidade de modo irreversível. O processo data da chegada de Dom João VI, quando a cidade se tornou sede do Império Português. Separada da antiga província do Rio (1834), a cidade homônima, tornada Corte, foi submetida a um duradouro regime destinado a diferenciá-la das demais províncias e subordiná-la ao governo central. Na República, o Rio foi convertido em Distrito Federal e passou a ser governado por prefeitos nomeados pela presidência da República. A cidade dispunha, é certo, de uma Câmara Municipal, mas as decisões dos vereadores não eram terminativas e ficavam sujeitas à confirmação do Senado. Criou-se assim uma cultura cívica marcada pela presença do poder federal e por sua interferência contínua no jogo municipal. Esse tipo de imbricação fez com que o espaço político local sofresse um processo de diminuição social de relevância, inversamente proporcional àquele concedido ao nacional. O Rio se habituou a ser tutelado por um prefeito nomeado e nunca valorizou o voto para vereador. A cidade viu seus interesses serem atendidos sempre subordinados à função maior da nação. Da mesma forma, centro da política nacional, não precisando disputar investimentos com os estados, o Rio pôde se dar ao luxo de desenvolver uma cultura política nacional, centrada exclusivamente na “luta ideológica”.

Cariocas e fluminenses estavam também acostumados a ser administrados por elites recrutadas em todo o país. A condição de centro nacional atraía para o Rio políticos das mais variadas procedências, que se faziam aqui eleger com plataformas que nada tinham de municipais ou estaduais. Na eleição de 1958, por exemplo, as eleições para senador do Distrito Federal foram disputadas por um mineiro (Afonso Arinos de Melo Franco, candidato da UDN) e um gaúcho, Lutero Vargas (filho de Getúlio, pelo PTB). Nas eleições da Guanabara, em 1962, alguns dos principais candidatos eram perfeitos forasteiros: Aurélio Vianna, alagoano; Juracy Magalhães, baiano; e Leonel Brizola, gaúcho. O processo de construção da “capitalidade” do Rio de Janeiro também se faria sentir sobre o antigo estado homônimo, que servia de caixa primeira de reverberação das decisões federais, com seus governadores e deputados trabalhando em Niterói, do outro lado da Baía de Guanabara. Parte significativa de suas lideranças também possuía dimensão nacional, e não estadual. O fenômeno seguiu até a década de 1950, quando estavam no primeiro plano da política figuras como Prado Kelly, Raul Fernandes, os dois Macedo Soares (José Eduardo e Edmundo), todos ministros de Estado várias vezes (Osório, 2005). Era a “lógica nacional”, ideológica, programática, que orientava a política carioca/fluminense.

Esse histórico de sede do poder federal por séculos, gozando de todos os privilégios e males a ele inerentes, imprimiu nas elites cariocas/fluminenses uma mentalidade política que lhes trouxe uma série de dificuldades quando de sua redução forçada à condição de “qualquer”. A mudança de status lhes impunha que passassem a se comportar, não mais como centro, mas como parte ou periferia, articulando a defesa de seus interesses a partir dessa nova premissa. Mas isso não aconteceu. Seus deputados continuaram deixando de lado os interesses estaduais em prol dos nacionais, ou a fazer a mais miserável das políticas de clientela local. Seus governadores continuaram a oscilar entre dois papéis básicos: ou o de “opositor radical e candidato à presidência”, inaugurado por Lacerda e seguido por Brizola e Garotinho, ou o de “prefeito nomeado”, retomado por Chagas Freitas e seguido por Moreira Franco, Marcello Alencar e Sérgio Cabral.12 O ex-deputado José Talarico deixou um notável testemunho a respeito das consequências deletérias da persistência da cultura política “de capital” no novo estado do Rio:

Parece que os cariocas e os fluminenses não se deram conta de que o Rio deixou de ser capital da República. O carioca até agora continua pensando no Rio de Janeiro como capital do Brasil, como capital cultural, como capital de irradiação, e ainda não se deu conta de que nos tornamos uma província, uma região, um estado que tem que disputar com os outros 22. E não temos a experiência da luta regional que os outros estados obtiveram durante todos esses anos. Anteriormente, e até agora, exatamente pelas invenções que o governo federal continua fazendo aqui no Rio de Janeiro, não disciplinamos uma política regional, não disciplinamos uma administração regional, não sabemos até como postular, como reivindicar determinadas vantagens e proventos que são dados aos estados. Enfim, ao carioca e ao fluminense está carecendo de uma definição regional. Ainda não houve assim o convencimento de que passamos a estado ou passamos a província. (Talarico, 1979, p. 122).

Nem se imagine que este seja um fenômeno puramente político. Até hoje, a despeito da multiplicidade de universidades em seu território, o estado não dispõe de nenhum programa oficial de pesquisa permanente em economia regional, ao contrário do que se passa nos estados limítrofes (Osório, 2013, p. 8). Quando indagado, na década de 1990, por que o empresariado carioca pensava apenas em termos nacionais, o antigo interventor Faria Lima respondeu:

Mas isso não é exclusividade do empresariado. Ninguém dá bola para o estado. Os jornais, como O Globo e o Jornal do Brasil, são nacionais, ninguém faz campanha pelo estado. Na Bahia, não se fala em petroquímica sem dizer quem é o pai: a briga lá é saber se é o Antônio Carlos Magalhães ou o Luís Viana Filho. Aqui no Rio de Janeiro, a gente fala de indústria petroquímica e ninguém dá bola (Moraes e Motta, 2001, p. 60-61).

Assim, diferentemente dos outros estados, o Rio de Janeiro não tem como ser ou se comportar como outro qualquer, porque nenhum outro Estado ou capital da federação passou pela experiência que o diferenciou. O estado do Rio não desenvolveu oligarquias autônomas, estruturadas em torno da defesa dos interesses regionais. Seja no estilo “combativo-ideológico”, seja no de “política de bica d’água”, tudo continua a girar em torno do governo federal. Essa incapacidade de articular a defesa dos interesses estaduais no nível federal, decorrente de sua conformação histórica de capital, é uma das maiores responsáveis pela sua decadência do Rio. Basta imaginar, analogicamente, ao que ficaria reduzida Brasília se a capital fosse hoje removida de lá e entregue aos seus péssimos governadores, como Joaquim Roriz, Paulo Octávio e José Roberto Arruda, que nada ficam a dever aos seus equivalentes fluminenses, como Anthony Garotinho e Sérgio Cabral. Imagine-se, por fim, caso Brasília se tornasse capital de Goiás, o que seria de Goiânia. Estaria como Niterói, reduzida, também ela, à condição de município “como outro qualquer”.

RAZÕES DA ANOMALIA FEDERATIVA (2): O RIO DE JANEIRO AINDA É UM DISTRITO FEDERAL DISFARÇADO DE CAPITAL ESTADUAL

É o caso de se perguntar, a esta altura, se o desenvolvimento de uma mentalidade estadualista na região fluminense não seria mera questão de tempo. Para que os agentes políticos e econômicos fluminenses se comportassem de modo análogo às oligarquias mineiras, paulistas ou capixabas, seria preciso esperar um pouco mais.

É claro que o futuro é insondável. Mas o certo é que, mantidas as atuais condições, a probabilidade de que o Rio venha a perder sua “capitalidade” é nenhuma. A experiência estadual já dura 57 anos, contados da mudança oficial da capital, ou de 42, contada da fusão. O problema não é de tempo, pois que este já foi o bastante. O Rio não perdeu sua condição de capital simbólica, cultural, ou cidade síntese do Brasil. Não perdeu e, bem se vê, não a deixam perder. Não foi por outra razão que ela foi escolhida pela própria União Federal – no lugar de Brasília ou São Paulo – para servir de sede das primeiras Olimpíadas organizadas na América do Sul. Para que a perda da “capitalidade” ocorresse, seria preciso acontecer com o Rio o cataclisma que aconteceu com Ouro Preto no final do século XIX: perder a condição de capital, cair num abismo de decadência econômica e no completo esquecimento de tudo e de todos.

Ainda que assim não fosse, a mentalidade estadualista é virtualmente impossível de ser adquirida em uma região que de estado só tem o nome. A despeito do esvaziamento gerado pela transferência de todos os órgãos políticos dos três poderes e de todos aqueles da administração direta, o Rio de Janeiro continua a ser um Distrito Federal disfarçado de capital de estado. A União continua sendo a maior proprietária da cidade, com mais de 1.200 imóveis,13 entre as quais equipamentos icônicos de sua identidade, de grande densidade simbólica e cultural, como a Floresta da Tijuca, a Ferrovia do Corcovado e os antigos palácios ministeriais do Itamaraty, do Exército, do Trabalho, da Educação e Cultura, da Fazenda e da Marinha. No atual município do Rio e arredores, ainda se assentam dezenas de autarquias, fundações e empresas públicas federais de pelo menos 14 ministérios, além de quatro universidades federais. Os dados são impressionantes, porque demonstram que, no ranking das capitais estaduais que mais sediam órgãos federais, o Rio de Janeiro está disparado na frente, possuindo oito vezes mais do que Recife, a segunda colocada (gráfico 1).14

Da mesma forma, é surpreende o fato de que o Rio de Janeiro continue sendo o estado da federação com o maior número de servidores públicos civis federais do Poder Executivo, aí incluso o próprio Distrito Federal!15 (gráfico 2) Sem falar no imenso contigente de militares lotados no Rio de Janeiro, que no começo do século XXI correspondiam a cerca de 60% dos servidores da Marinha, 38% da Aeronáutica e 28% daqueles do Exército (Lessa, 2001, p. 354).

Mais espantoso ainda é verificar que o Rio de Janeiro é o único estado da federação cujo número de servidores federais nele lotados supera o próprio número dos servidores estaduais. O perfil do Rio, no tocante à presença do funcionalismo federal, é idêntico ao do atual Distrito Federal, nada tendo de ver com aquele de estados limítrofes como São Paulo e Minas Gerais (gráfico 3).16

Esse peso extraordinário do governo federal no Rio de Janeiro torna o estado completamente anômalo no conjunto da federação. O fato de que a antiga Guanabara, em particular, continue a ser um verdadeiro distrito federal disfarçado de capital estadual elimina qualquer esperança de que a região fluminense possa em qualquer tempo vir a perder a “capitalidade” que alimenta sua cultura política. Como se percebe, é impossível exigir que o Rio se comporte como um “estado como outro qualquer”, pela razão muito elementar de que ele não é “um estado como outro qualquer”.

Por outro lado, essa presença maciça de servidores públicos federais, empresas públicas e fundações ou autarquias, muitíssimo superior às demais capitais estaduais, tem se revelado insuficiente do ponto de vista de sustentação e ordenamento da região conforme o figurino estadual em que a União a enfiou na década de 1970. Sua decadência tem obrigado o governo federal a cada vez mais frequentes “intervenções brancas” para resolver problemas locais. Assim foi quando das crises nos hospitais municipalizados, que tiveram de voltar em 2006 à esfera federal;17 para amenizar crises de segurança pública decorrentes do domínio de extensas áreas da cidade pelo tráfico de drogas e pela perspectiva de anarquia em época eleitoral. Hoje estamos a assistir mais uma intervenção velada, com o governador implorando aos poderes federais por mais dinheiro e mais tropas. Isto sem falar em empréstimos ou transferências de renda para embelezar a cidade e maquiar os problemas urbanos mais agudos por ocasião dos eventos internacionais que a própria União resolve sediar no Rio de Janeiro. O resultado dessa incapacidade para o autogoverno municipal e estadual foi aquele descrito há dez anos pelo segundo prefeito do Rio, Israel Klabin:

O que vejo hoje é uma cidade amedrontada com a violência, desesperada com a falta de serviços básicos, marcada muito mais pela favela e pela queda da qualidade de vida do que por uma esperança de vida melhor. As diferenças sociais são gritantes e, pior, o Rio não é mais o centro da elite pensante do país (Motta e Sarmento, 2001, p. 206).

 

  1. A SOLUÇÃO LÓGICA DO PROBLEMA NACIONAL FLUMINENSE: O REENQUADRAMENTO JURÍDICO DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO COMO SEGUNDO DISTRITO FEDERAL

 

UMA SOLUÇÃO REALÍSTICA E PRAGMÁTICA

Na primeira parte deste trabalho, buscamos mostrar que a crise fluminense não decorre apenas de uma “crise fiscal”. Trata-se de uma crise específica que tem sua principal causa na decisão da União de remover a capital para Goiás e que acarretou a perda de centralidade, de um lado, para São Paulo (a econômica), e de outro, para Brasília (a política). Essa crise foi agravada pelas tentativas posteriores da União de esvaziar, domar ou disciplinar a região pelo seu enquadramento em uma lógica estadual na qual nunca conseguiu funcionar de modo satisfatório. Habituado à tutela federal, o novo estado inventado pela ditadura em 1975 não dispõe de uma cultura política “estadual”, nem de oligarquias próprias, concertadas e harmonizadas, habituadas a lutar pelos interesses regionais como os demais estados, como São Paulo e Minas Gerais.

Também não há também expectativa de que o Rio venha no futuro a se comportar “como os demais”. Ele continua a se ver e a ser visto, pela própria União Federal, como a cidade nacional do Brasil. Além disso, a presença do governo federal na região continua estratosférica quando comparada aos demais estados, tendo mais servidores federais do que o próprio governo estadual. Essa presença tem sido insuficiente, porém, para reverter seu acentuado declínio. A consequência é que o Rio se tornou uma vitrine nacional cada vez mais deteriorada, a exigir crescentes intervenções do poder federal. Nesta segunda parte do artigo, gostaríamos de propor medidas políticas e jurídicas, capazes de contribuir realisticamente para a resolução do “problema nacional fluminense” a partir das informações e materiais anteriormente mencionados.

O primeiro ponto passa por admitir o fracasso do modelo do estado do Rio criado em 1975, que é impraticável. O propósito da ditadura de criar um estado poderoso contraposto a São Paulo foi um completo fiasco. O novo estado do Rio elege mal e se administra pior. Mas que fazer, então, com a região fluminense? Devido ao caráter autocrático da fusão, volta e meia aventa-se a hipótese de desfazê-la. É duvidoso, porém, que a medida fosse capaz, por si só, de reverter uma decadência preexistente à fusão, provocada pela remoção do polo irradiador de dinamismo econômico causado pela presença da capital. Por outro lado, uma solução realista não pode admitir a possibilidade de reverter a transferência da capital de Brasília, que é um um fato largamente consumado. Ainda que assim não fosse, a hipotética remoção da administração pública em bloco de volta para o Rio só faria repetir o erro de 1960, despindo um santo para vestir o outro.

Ora, se a causa da decadência do Estado do Rio de Janeiro foi a mudança da capital para Brasília, efetuada sem compensação; se o novo ente federal fluminense, criado por ato ditatorial, claudica invariavelmente em suas tentativas de agir conforme uma lógica estadualista, devido à persistência da cultura de “capitalidade”; se um terço da administração federal continua lotada no estado, cujo número de funcionários ainda é superior ao do próprio Estado do Rio; se, por fim, o município do Rio de Janeiro ainda é, por si mesmo, um verdadeiro distrito federal disfarçado de capital estadual, contando com mais servidores públicos federais do que a própria Brasília, só existe uma única solução lógica, do ponto de vista político e jurídico, ao problema nacional fluminense: elevar o o Rio de Janeiro à condição formal de um segundo Distrito Federal, na qualidade de segunda cidade capital do Brasil. Haveria assim dois distritos federais, o de Brasília, no Centro-Oeste, e o do Rio de Janeiro, no Sudeste do país. A medida faria com que o epicentro da região fluminense voltasse a ficar sob a tutela permanente da União, como outrora, sob o mesmo regime hoje vigente em Brasília.

Quais seriam os benefícios decorrentes dessa mudança de estatuto para a cidade e o Estado do Rio de Janeiro?

O governo do distrito federal do Rio de Janeiro (GDF-RJ) elegeria seu governador, tal como o município escolhe hoje seu prefeito, e teria uma câmara distrital, tal como hoje a tem de vereadores. Mas as competências legislativas e tributárias do GDF-RJ, ao exemplo do que se passa em Brasília (GDF-BSB), compreenderiam aquelas de nível municipal e estadual. A oficialização do município do Rio como o que é de fato – um segundo distrito federal – acabaria com o famoso “jogo de empurra” entre estado e município, decorrente da fusão.18 Ela capitalizaria enormemente a cidade, que passaria a dispor da receita decorrente, não apenas os impostos municipais, como o imposto predial (IPTU), o sobre serviços (ISS) e o de transmissão de bens imóveis (ITBI), mas também dos estaduais, no perímetro de seu território: o de transmissão causa mortis e doação, o imposto sobre circulação de mercadorias e serviços (ICMS) e aquele que recai sobre a propriedade dos veículos automotores (IPVA). A cidade voltaria a dispor do numerário necessário às suas necessidades de ordenação urbana, provendo principalmente a manutenção do seu patrimônio, o investimento em educação pública e, principalmente, em política habitacional. Estaria mais bem equipada para promover políticas essenciais à reversão de sua decadência econômica, garantindo a segurança pública e políticas de reforma urbana de natureza habitacional, voltada para urbanização de favelas.

Além do patrimônio herdado do atual município do Rio de Janeiro, o futuro GDF-RJ passaria a administrar também o patrimônio do hoje Estado do Rio situado em seus limites. As escolas públicas de ensino médio se integrariam às de ensino fundamental na rede pública distrital. A Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e a UEZO (Universidade Estadual da Zona Oeste), hoje paralisadas e falidas, passariam também à órbita do GDF-RJ, tornando-se uma única Universidade do Distrito Federal do Rio de Janeiro (UDFRJ). O mesmo aconteceria com todos os equipamentos culturais e esportivos do Estado do Rio situados no atual perímetro do município: o Teatro Municipal, a Casa de Cultura Laura Alvim, o Museu da Imagem e do Som, a Sala Cecilia Meireles, o Estádio do Maracanã, o Teatro Gláucio Gil, etc. Toda a rede hospitalar ficaria na esfera distrital e federal. O novo distrito federal acumularia a cobrança de impostos municipais, como impostos de transmissão de propriedade e o ISS, com os estaduais, como o IPVA, heranças e ICMS.

A criação de um segundo distrito federal no Rio de Janeiro converteria a atual situação de intervenção intermitente da União por uma intervenção definitiva. Conforme disposto no art. 21 XIII e XIV da Constituição, a União Federal voltará a ficar encarregada, como ocorre hoje em Brasília, de organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública no Distrito Federal do Rio de Janeiro, bem como a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar. Deverá lhe prestar assistência financeira por meio de fundo próprio, previsto na lei nº 10.633/2002 para execução dos serviços públicos de saúde e educação. Em 2016, através desse fundo, o governo federal beneficiou Brasília com cerca de treze bilhões de reais – quase metade de todo o orçamento previsto pela prefeitura do Rio de Janeiro para o seu município para aquele mesmo ano, que possui mais que o dobro da população. O Fundo Constitucional do Distrito Federal do Rio de Janeiro serviria de contrapartida do governo federal pelo uso gratuito da cidade como sua segunda capital oficiosa há mais de meio século, além compensá-la e à sua região por todos os prejuízos advindos da mudança da capital e pela fusão imposta em 1975. É preciso lembrar que a Lei San Tiago Dantas (3.752/1960), que determinou a conversão do antigo Distrito Federal em Estado da Guanabara, não só lhe retirou aquele fundo como não previu nenhuma compensação ao Rio de Janeiro. Enquanto isso, na Alemanha, a pequenina cidade de Bonn foi regiamente recompensada pela transferência da capital oficial da Alemanha para Berlim: recebeu, por determinação legal, nada mais nada menos do que 1,5 bilhão de euros por ano e o direito de continuar a sediar dois quintos de todos os ministérios, que lá permanecem até hoje. Além disso, a mudança foi lenta, e o Parlamento levou quase dez anos para funcionar em Berlim.19

A reconversão da cidade do Rio de Janeiro em capital federal não beneficiaria apenas o atual município, mas, como outrora, o conjunto da região fluminense. No que tange ao Estado do Rio, as vantagens recaem principalmente sobre Niterói, cidade que sofreu com a fusão imposta pela ditadura militar, voltando a sediar o governo estadual, recebendo seus órgãos decisórios e administrativos. O governo estadual voltaria a gozar dos benefícios da proximidade da parte do poder federal restabelecido na cidade do Rio e deixaria de arcar com as despesas que drenam verbas de saúde e segurança do interior. A separação político-administrativa formal, restabelecendo a situação anterior a 1960/1975, não acabaria com a sinergia econômica hoje existente na região metropolitana, e que só se tornaria mais positiva na medida em que melhorasse o ambiente de negócios do novo distrito federal, decorrente dos investimentos em saúde, educação e segurança pública. Por fim, há maior esperança de funcionalidade na gestão estadual, na medida em que a maioria esmagadora dos servidores públicos federais ficaria fora de sua jurisdição territorial, do outro lado da Baía de Guanabara, como ocorria até 1975. O perfil administrativo do Estado do Rio se aproximaria assim daquele dos demais entes federativos.

E m síntese, a proposta de conversão do atual município do Rio de Janeiro em um segundo distrito federal é uma solução realista e lógica, que transforma em vantagem aquilo que até agora tem sido desvantagem. Ela reconhece a sua situação de cidade que permanece como emblema da nacionalidade; que possui mais servidores federais que Brasília e que ainda sedia um terço de sua administração pública. A realidade político-administrativa volta a coincidir com a moldura jurídica. Assume-se o distrito federal como oficial, de modo a regularizar de modo definitivo a tutela administrativa e financeira até agora intermitente e oficiosa da União. A medida interromperia a sangria de órgãos públicos para Brasília e serviria para de reparação material e moral pelos prejuízos decorrentes da mudança da capital e pela fusão imposta pela ditadura. O reconhecimento do Rio de Janeiro como segunda capital do Brasil contribuiria para atenuar e reverter os efeitos da decadência de toda a região fluminense, especialmente a metropolitana – aí inclusa Niterói, nova capital do estado do Rio. Por fim, a medida exigiria uns pouco acertos e não hostilizaria a posição de Brasília como principal centro administrativo do país.20

POR QUE NÃO DUAS CAPITAIS? EXEMPLOS ESTRANGEIROS

A ideia de duas capitais foi sugerida à época dos debates sobre o que se fazer com a cidade do Rio de Janeiro, diante da iminência da transferência da capital, pelo então deputado José Talarico (PTB-DF):

Possa o Rio de Janeiro, mesmo com a transferência da capital da República para Brasília, continuar como Distrito Federal. Não há incompatibilidade, nem proibição, nem veto, na Constituição relativamente à existência de dois Distritos Federais na comunidade brasileira (In: Motta, 2001, p. 87).

A ideia não é amalucada. Há pelo menos quinze países espalhados por todos os continentes que possuem mais de uma capital oficial (tabela 2). No Chile, Santiago é sede dos poderes executivo e judiciário, permanecendo Valparaíso como sede do legislativo. Na Bolívia, Sucre é a capital constitucional e sede do judiciário, ficando La Paz como sede do executivo e do legislativo. Na Holanda, Amsterdã é sede da monarquia, mas administração funciona em Haia. No pequeno Montenegro, Podgortisa é a capital oficial, mas Cetinje é a capital histórica e sede da presidência da República. Na África, o caso mais notório é o da África do Sul que, saído do regime de apartheid, estabeleceu três capitais: Pretória, administrativa; Cidade do Cabo, legislativa; e Bloemfontein, judicial. Também Benin, Costa do Marfim, Saara ocidental, Tanzânia e Suazilândia possuem duas capitais. O fato se repete na Ásia, em países como a Malásia e Sri Lanka.

Para além dos países que possuem mais de uma capital oficial, há dois casos que interessam por envolverem estados federativos igualmente populosos e regionalmente complexos como o brasileiro, e que os levaram a ter, na prática, mais de uma capital oficiosa ou de fato, sediando relevantes órgãos públicos federais. Refiro-me à Rússia e à Alemanha.

A Federação Russa é composta por oitenta e cinco estados. Suas duas principais cidades, porém, não se submetem àquele regime, sendo dotadas de autonomia político-administrativa: são elas Moscou e São Petersburgo. Esta última foi capital da Rússia até 1918 e a primeira o é desde então. A mudança não pacificou a questão do papel de Petersburgo no regime federativo, conhecida como a “capital do Norte”. Os prejuízos advindos da transferência da capital têm suscitado desde o fim da União Soviética medidas reparatórias. Nos últimos anos, a antiga capital não apenas passou a gozar do mesmo regime jurídico de Moscou, na qualidade de “região de interesse federal”, como de outras iniciativas do governo russo. No intuito declarado de garantir a independência do Poder Judiciário e aproveitar os prédios públicos da antiga capital, o governo federal promoveu recentemente a transferência de Moscou para Petersburgo dos dois tribunais da Rússia: a Corte Constitucional e a Corte Suprema Federal. A descentralização político-administrativa se justifica tanto pela necessidade de reparar Petersburgo, quanto de melhor aproveitar o patrimônio da União na antiga capital, bem como pela de descentralizar os órgãos federais por outras regiões relevantes do país.21 Daí que se possa afirmar que, na prática, a Rússia tem duas capitais federais.

O caso da Alemanha é igualmente mais interessante. Embora a capital oficial do país seja Berlim, reconsagrada depois da reunificação do país, a antiga capital, Bonn, não ficou de mãos abanando, como ficou o Rio de Janeiro em 1960. Uma lei promulgada três anos depois decisão de remover a capital (1994) ficou uma indenização anual de 1,5 bilhão de euros a Bonn, deu-lhe o título de Cidade Federal e determinou que 2/5 da administração pública lá permanecesse. Estão lá até hoje os ministérios dos Alimentos, Agricultura e Proteção ao Consumidor; da Defesa; da Saúde; do Meio-Ambiente, Conservação da Natureza e Segurança Nuclear; Educação e Pesquisa; Cooperação Econômica e Desenvolvimento; e Correios e Telecomunicações (extinto em 1998).22 Além disso, a crença de que a autonomia do poder judiciário passa pela sua distância geográfica em relação à capital política determinou que os dois principais tribunais do país, o Tribunal Constitucional Federal e da Corte Federal de Justiça, fossem instaladas na pequena cidade de Karlsruhe. Em suma, o fato de Berlim ser a sede oficial não elide o fato de que, tendo em vista o modo por que os órgãos da administração se encontram repartidos, a Alemanha acabe na prática com três capitais, como a África do Sul.

IMAGINANDO O RIO COMO SEGUNDA CAPITAL: POSSIBILIDADES

Do ponto de vista da administração federal, uma das consequências imediatas do reconhecimento constitucional da cidade do Rio de Janeiro como segunda capital do Brasil seria interromper a sangria da transferência para Brasília de órgãos públicos nela instalados. Mas nada impede que seja possível imaginar que papel o Rio de Janeiro poderia efetivamente servir ao Brasil como segunda capital, tendo em vista suas potencialidades econômicas e políticas. Não se deve esquecer que as principais sociedades culturais do país – todas elas “nacionais” –, a maioria de caráter paraestatal, continuaram sediadas no Rio de Janeiro: a Academia Brasileira de Letras (ABL), o Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro (IHGB), a Academia Brasileira de Medicina (ABM), a Academia Brasileira de Filosofia (ABF), a União Nacional dos Estudantes (UNE) e a Academia Brasileira de Ciências. O mesmo pode ser dito de associações corporativas como a Sociedade Brasileira de Agricultura (SBA) e a Confederação Nacional do Comércio (CNC).

Além da interrupção da transferência dos órgãos públicos, vitais para a preservação da identidade e do dinamismo da cidade, conviria negociar o retorno da sede oficial de alguns dos ministérios, no montante correspondente à participação do Rio na divisão atual dos órgãos públicos, que é de cerca de um terço. A definição de quais os ministérios que deveriam ser reinstalados na região Sudeste não poderia ser arbitrária, devendo obedecer a critérios de razoabilidade e racionalidade, orientados pela economia e pela utilidade. Primeiro, por medida de economia, deveriam ser ministérios cuja presença no Rio de Janeiro ainda fosse hoje expressiva. Segundo, por medida de utilidade, deveriam corresponder àquelas cujas atividades são apontadas pelos estudiosos da economia fluminense como estratégicos para a reversão da decadência econômica ocasionada pela mudança da capital. A tabela contém a relação de órgãos federais que remanescem no Rio (tabela 3).

Aqui cabem algumas informações explicativas e complementares à tabela. Apesar de o Instituto Brasileiro de Museus (IBRAM) estar formalmente sediada em Brasília, ele mantém um forte escritório no Rio que tem a maioria dos museus sob sua jurisdição, incluindo aí aqueles mais icônicos para a história da arte da nacionalidade, que se encontram na cidade do Rio e em seus arredores: Museu Nacional de Belas Artes (MNBA), o Museu da República (MR), o Museu Histórico Nacional (MHN), Museu do Índio, Museu Imperial etc. Da mesma forma, a referência, na tabela, a apenas duas empresas públicas da Marinha no Rio de Janeiro oculta o fato de que, na verdade, quase toda a administração daquele comando e suas instalações permaneceram aqui. A esquadra está fundeada na Baía de Guanabara e, em torno dela, estão o Arsenal de Marinha, as bases e batalhões de fuzileiros navais, o batalhão de comando e controle, o centro de adestramento, o centro de catalogação, o comando geral dos fuzileiros, o centro de mísseis e armas submarinas, o colégio naval, o comando de controle naval do tráfego marítimo, os comandos das divisões de escolta, de esquadra, de apoio, de submarinos, de operações navais; o comando da tropa de reforço, o centro tecnológico dos fuzileiros, a diretoria de aeronáutica, a diretoria de ensino, os depósitos de materiais, as diretorias de hidrografia e navegação, obras civis, de pessoal, a escola naval, o laboratório farmacêutico; a procuradoria especial, o presidio etc. O mesmo se pode dizer do Comando do Exército: de suas sete escolas militares, quatro ficam no Rio e nenhuma em Brasília: Academia Militar das Agulhas Negras, Instituto Militar de Engenharia (IME), Escola de Sargentos de Logística e Escola de Saúde do Exército. Sem falar na própria Escola Superior de Guerra (ESG). Por fim, o Ministério da Saúde tem um departamento só para gerir os seis hospitais do Ministério da Saúde no Rio de Janeiro (Hospital Federal de Bonsucesso, do Andaraí, dos Servidores do Estado, de Ipanema, da Lagoa e Cardoso Fontes). Por fim, encontram-se no Rio duas antigas empresas estatais que foram privatizadas, mas que continuam com grande percentual de participação do Estado e são do interesse dos ministérios de Minas e Energia e da Ciência e Tecnologia, Inovação e Comunicações: a Vale do Rio do Doce e a Embratel.

Os estudiosos da economia fluminense entendem que “as maiores possibilidades do Estado do Rio de Janeiro, no campo econômico, estão em torno do que denominamos de complexo de petróleo e gás; complexo da economia da saúde; complexo da construção civil; complexo da economia e inovação na área de defesa; e o complexo do turismo, esporte, entretenimento, cultura e mídia” (Osório, 2013, p. 15). A comparação dessas áreas de investimento preferenciais com a lista dos órgãos federais presentes no Rio importa em uma extraordinária sobreposição, que não é exatamente uma coincidência. Parece ter havido uma lógica no regime militar: deixar no Rio tudo que dependia da presença da sociedade civil, como órgãos de pesquisa, ensino e cultura e empresas públicas. Todos os órgãos decisórios da alta administração, ao contrário, deveriam estar em segurança, longe da sociedade civil e da população, em Brasília. Da mesma maneira, há uma série de órgãos federais que assentam melhor ao atual distrito federal. Tudo ponderado, uma proposta razoável e racional passaria por retornarem ao Rio de Janeiro as sedes formais de oito dos atuais 22 ministérios hoje existentes em Brasília (tabela 4).

A repartição das sedes dos ministérios acima proposta teria o efeito benéfico adicional de reaproveitar as instalações da União na Esplanada do Castelo, antigo bairro ministerial carioca, desinchando a Esplanada brasiliense, na qual em um mesmo edifício se acotovelam duas ou três pastas. Quanto ao presidente da República, uma vez que lhe seriam restituídos os antigos palácios presidenciais da Guanabara e das Laranjeiras, ele poderia voltar a se alternar entre o Rio e Brasília, como acontecia entre 1960 e 1975. Cerimônias cívicas como posses presidenciais, desfiles de 7 de setembro, poderiam ter lugar preferencialmente no Rio. Já os poderes Legislativo e Judiciário fariam de suas antigas sedes históricas, na Cinelândia e na Praça 15 de Novembro, o uso cultural e administrativo que lhes aprouvesse. A transferência de algum deles de volta para o Rio, em caráter permanente, também seria vantajosa para o conjunto do país. O Congresso restabelecido na região Sudeste assentaria o Legislativo em local geograficamente mais acessível à população em geral, de que ele é o principal órgão de representação, o que contrabalançaria a ação dos lobbies e das corporações. A situação ficaria semelhante à do Chile, em que o Poder Executivo está sediado em Santiago, e o Legislativo, em Valparaíso. Já o retorno de tribunais como o Supremo Tribunal Federal e o Tribunal Superior Eleitoral representaria um duro golpe tanto na advocacia administrativa quanto no ativismo judiciário. A volta para o Rio lhes daria maior independência e ajudaria para despolitizá-los, afastando seus juízes do convívio permanente e quase exclusivo com deputados e senadores que os pressionam nos processos que envolvem assuntos de seus interesses políticos, e sobretudo naqueles, cada vez mais numerosos, em que figuram como réus. Não foi por outro motivo que as Cortes constitucionais foram transferidas para fora das capitais oficiais na Alemanha e, mais recentemente, na Rússia.

Como se disse antes, esta seção do artigo foi redigida apenas para imaginar as muitas possibilidades abertas pela criação do segundo distrito federal do Rio de Janeiro. Nenhuma delas é indispensável, porém, à promoção do projeto aqui defendido, como modo de solucionar o problema nacional fluminense, que pode e deve ser feito de forma independente.

 

CONCLUSÃO

Uma vez demonstrado que a crise econômica do Rio teve por fator eficiente a mudança da capital para Brasília e a fusão imposta entre o antigo Distrito Federal e o antigo Estado do Rio; que o ente federativo resultante da fusão se revelou duradouramente incapaz de autogestão no novo regime jurídico-político, em virtude da permanência da cultura de capitalidade e de dependência do governo federal; que este último deve reparar os prejuízos decorrentes da mudança da capital e da fusão forçada sem compensações, a criação de um segundo distrito federal no atual município do Rio emerge como a única solução política lógica, definitiva e realista para a região fluminense. Para problemas federais, soluções nacionais.

Não se trata de passadismo, ou de querer trazer “a capital de volta”. É reconhecer que ela nunca saiu de fato; que o Rio continua a ser a cidade nacional do Brasil; que a situação anômala da região fluminense impede seu funcionamento regular conforme a moldura estadualista. É admitir que, na medida em que um terço dos órgãos federais ainda se encontram no município do Rio, que possui mais servidores federais que Brasília, ele já é um distrito federal de fato, disfarçado de capital estadual. Sua elevação formal à condição de segunda capital da República, com o correspondente regime jurídico de distrito federal, se limita a reconhecer a incapacidade de autogestão e dependência da região fluminense em relação à União, providenciando o retorno de sua presença e de sua tutela financeira e administrativa. Ela repara, com mais de meio século de atraso, os catastróficos prejuízos oriundos da transferência da capital, dando-lhe compensação simbólica e efetiva: estanca a sangria de recursos e acena com soluções financeiras duradouras para os graves problemas de segurança pública, educação e saúde, que seriam assumidos pelo governo federal. O aumento da arrecadação do Rio de Janeiro, pela superposição das competências tributárias, estadual e municipal, lhe permitirá desenvolver a infraestrutura indispensável à melhoria do ambiente de negócios, por meio de investimentos em transportes públicos, especialmente em trens e metrô; saúde pública e, principalmente, uma reforma urbana destinada à urbanização de favelas, com a necessária ocupação social e construção de bairros populares nos vazios na zona norte. A proposta não é extravagante: mais de quinze países do mundo possuem mais de uma capital oficial e os exemplos recentes da Rússia e da Alemanha indicam a tendência à descentralização. Mas não se pode perder de vista que, conforme reconhecido pelo juscelinista e entusiasta de Brasília, Ronaldo Costa Couto, o problema carioca/fluminense é nacional:

Para mim, a União tem um compromisso especial com o desenvolvimento da cidade do Rio de Janeiro. Mais ainda, há um interesse nacional em tudo o que beneficie o seu desenvolvimento, até porque o Rio é a própria imagem do Brasil no exterior. Quando o Rio se arruma, o país ganha duas vezes. É um país que deve cuidar bem de sua principal vitrine, ainda mais quando é linda e charmosa (In: Motta e Sarmento, 2001, p. 132).

O Brasil precisa tanto do Rio quanto o Rio do Brasil. Recapitalizada, segura, com suas favelas urbanizadas, seu patrimônio histórico e cultural assegurado, suas universidades e hospitais funcionando, seus servidores recebendo em dia, a Velhacap e o seu entorno deixariam de ser um problema nacional. A um custo globalmente muito baixo, o país teria de volta a sua vitrine, que deixaria de ser matéria de preocupação, raiva ou pena para o seu povo e para a comunidade internacional. A consagração do Rio de Janeiro como segunda capital oficial do Brasil seria uma bela bandeira nesse período turbulento de nossa história, que impõe a refundação da República em bases mais democráticas. Ela seria a “metassíntese” do projeto político mais amplo de que o país está carecendo: o de uma república renovada, reintegrada com suas tradições nacionais, menos tecnocrática, menos oligárquica, mais próxima do povo e de sua sociedade civil.

ANEXO

PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL – CRIAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL

DO RIO DE JANEIRO

Ementa: Altera o Título III, capítulo I da Constituição da República – Da organização político-administrativa –, para elevar o município do Rio de Janeiro à condição de segundo Distrito Federal, e dá outras providências.

Art. 1º. O Título III, capítulo I da Constituição da República passa a vigorar com a seguinte alteração:

“O art. 18 § 1º: Brasília e Rio de Janeiro são as Capitais Federais”.

Art. 2º. A expressão “Distrito Federal”, no singular, será substituída ao longo de todo o texto constitucional por “Distritos Federais”, no plural, adaptada a redação onde couber.

Art. 3o. Os Atos das Disposições Transitórias conterão artigo com a seguinte redação:

“Art. 115. Lei complementar disporá sobre a criação do Distrito Federal do Rio de Janeiro, versando, entre outros assuntos, sobre a transferência e repartição de bens, servidores, direitos e obrigações, ai inclusas dívidas e restos a pagar, em sistema de cota parte, entre o Estado do Rio de Janeiro e o novo Distrito Federal, sucessor do antigo município do Rio de Janeiro; e sobre a criação de mecanismos de compensação e auxílio para a reinstalação do governo do Estado do Rio em Niterói”.

“Parágrafo primeiro. O atual prefeito e a atual câmara de vereadores do município do Rio de Janeiro assumirão automaticamente os cargos de governador do Distrito Federal do Rio de Janeiro e de deputados distritais”.

 

O autor é Professor do Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP-UERJ) e pesquisador da Fundação Casa de Rui Barbosa (FCRB)

clynch@iesp.uerj.br

 

BIBLIOGRAFIA

 

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NOTAS DE RODAPÉ

  1. Brazil takes off: now the risk for Latin America’s big success story is hubris. The Economist, Nov 12th 2009.
  2. Has Brazil blown it? A stagnant economy, a bloated state and mass protests mean Dilma Rousseff must change course. The Economist, Sep 27th 2013.
  3. Rio’s long decline: the Olympic games will not revive the host’s fortunes. The Economist, Aug 2nd 2016
  4. O desejo de subtrair a ação do governo da presença das massas era assim a razão determinante para a mudança da capital, como ainda é em países em que a ideia oligárquica persiste, mas não vingou, como na Argentina do “projeto Patagônia. Em 2016, o ministro da Justiça argentino relançou a ideia de levar a capital de Buenos Aires para Viedma com as mesmas razões que a lançaram no Brasil: na cidade de Buenos Aires, há “una cosa muy exacerbada en relación a todo”. Caso algum dia a ideia vingue, também não faltará quem sustente que, porque um ou outro caudilho cogitou da ideia em 1813, Buenos Aires não seria a capital “legítima do país” e que esta seria uma “antiga aspiração nacional”. https://es.wikipedia.org/wiki/Proyecto_Patagonia. Acesso em 17 de março de 2017. http://www.lacapitalmdp.com/el-gobierno-reflota-la-idea-de-trasladar-la-capital-a-viedma/. Acesso em 17 de março de 2017.
  5. Esta última é hoje a sede da Superintendência da Polícia Federal no Rio de Janeiro.
  6. “Artigo 3º. Serão transferidos ao Estado da Guanabara, na data de sua constituição, sem qualquer indenização, os serviços públicos de natureza local prestados ou mantidos pela União, os servidores neles lotados e todos os bens e direitos neles aplicados e compreendidos. § 1º Os serviços ora transferidos e o pessoal neles lotado, civil e militar, passam para a jurisdição do Estado da Guanabara, e ficam sujeitos à autoridade estadual, tanto no que se refere à organização desses serviços, como no que respeita às leis que regulam as relações entre esse Estado e seus servidores. Incluem-se nesses serviços a Justiça, o Ministério Público, a Polícia Militar, o Corpo de Bombeiros, os estabelecimentos penais e os órgãos e serviços do Departamento Federal de Segurança Pública, encarregados do policiamento do atual Distrito Federal”.
  7. Jornal do Brasil, edição de 14 de dezembro de 1968.
  8. Os dados foram colhidos dos sítios eletrônicos de tais instituições.
  9. Chagas orientava sua administração conforme uma lógica “estadualista”, diversa daquela que marcara as administrações anteriores de Lacerda e Negrão de Lima, que davam sequência à ideia de um “estado-capital” (Motta, 2015, pp. 128-129).
  10. “Ao longo de nossa história republicana, sempre que dependeu do livre jogo dos agentes políticos, de suas articulações e alianças, a questão da separação ou incorporação da cidade ao estado do Rio de Janeiro tendeu à primeira alternativa. Foi apenas a partir do regime militar que aqueles que se batiam pela fusão puderam ver seus anseios atendidos” (Ferreira e Grynszpan, 2015, p. 140).
  11. Hoje, em 2017, só restam dois: BNDES e BTG Pactual.
  12. Nas décadas que se seguiram à abertura da ditadura militar, permaneceu o ciclo vicioso do oposicionismo crônico nas relações entre o Rio de Janeiro e o governo federal, instalado desde a época de Lacerda. Esse círculo vicioso contribuiu a um substancial declínio da presença do Rio nos gabinetes presidenciais, dificultando o respectivo entrosamento e, no limite, à queda nas transferências orçamentárias da União para o estado. “Este resultado, por sua vez, acabou por justificar, em ‘bases objetivas’, uma quase permanente disposição oposicionista no seio de eleitores e líderes cariocas fluminenses para com o governo federal, aumentando mais ainda a distância entre o Rio e Brasília”. (Amorim Neto e Santos, 2013, p. 480).
  13. Dados da Secretaria do Patrimônio da União (SPU).
  14. Os dados acima, referentes às empresas públicas, foram colhidos da lista de dirigentes e endereços elaborada para o ano de 2013, disponível no sítio eletrônico do Ministério do Planejamento. Aqueles referentes, por sua vez, aos órgãos da administração direta, autárquica e fundacional, foram fornecidos pelo Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação – SISP (http://www.sisp.gov.br/ct-gcie/lista-orgaos-sisp).
  15. Dados extraídos do Boletim Estatístico de Pessoal e Informações Organizacionais do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para o mês de maio de 2016.
  16. Dados extraídos do Boletim Estatístico de Pessoal e Informações Organizacionais do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para o mês de maio de 2016 e do sítio eletrônico do Jornal O Estado de São Paulo (http://blog.estadaodados.com/veja-quais-estados-tem-mais-e-melhores-funcionarios-publicos/). Acesso em 17 de março de 2017.
  17. O episódio aconteceu em 2005. Quatro hospitais públicos federais que haviam sido municipalizados seis anos antes tiveram de ser re-federalizados em virtude da incapacidade da gestão da prefeitura do Rio de Janeiro. Crise nos hospitais provocou intervenção do governo federal. Leia mais sobre esse assunto em: http://oglobo.globo.com/rio/crise-nos-hospitais-provocou-intervencao-do-governo-federal-4605530#ixzz4bQy0yFTf
  18.  Equipamentos tipicamente municipais, como o Teatro Municipal e o Estádio do Maracanã, pertencem ao governo do Estado. Há quase meia dúzia de hospitais federais, que levam o Ministério da Saúde a ter um departamento só para geri-los. O controle do trânsito ficou superposto entre a Companhia de Trânsito, municipal, e a Polícia Militar, estadual. A maioria esmagadora ainda pertence à União Federal, o município do Rio e o estado têm poucos imóveis. A responsabilidade pelos serviços públicos é absolutamente indefinida no Rio, embaralhando-se tudo numa entidade vaga e indefinida: “o governo”.
  19. Informação retirada do sitio da emissora oficial, Deutsche Welle (http://www.dw.com/pt-br/o-dia-em-que-bonn-foi-derrotada-por-berlim/a-19344019). Acesso em 10 de março de 2017.
  20. Os dados referentes às empresas públicas foram colhidos da lista de dirigentes e endereços elaborada para o ano de 2013, disponível no sítio eletrônico do Ministério do Planejamento. Aqueles referentes, por sua vez, aos órgãos da administração direta, autárquica e fundacional, foram fornecidos pelo Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação – SISP (http://www.sisp.gov.br/ct-gcie/lista-orgaos-sisp).
  21. http://www.jurist.org/paperchase/2008/05/russia-constitutional-court-begins-work.php.
  22. Informações retiradas do sítio eletrônico da emissora oficial alemã, a Deutsche Welle (http://www.dw.com/pt-br/o-dia-em-que-bonn-foi-derrotada-por-berlim/a-19344019). Aceso em 14 de março de 2017.

 

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