Quem é o vilão? A estabilidade ou a instabilidade do trabalho?

Quem é o vilão? A estabilidade ou a instabilidade do trabalho?

Anna Carolina Migueis Pereira e José Vicente Santos de Mendonça, Juristas

 

A formação de uma burocracia profissionalizada, no Brasil, inicia-se na primeira metade do século XX, com a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP em 1938. No ano seguinte, foi editado o Decreto-Lei nº 1.713/1939, norma que, em seus artigos 191 e 192, trazia a garantia da estabilidade. A estabilidade existe até hoje.

No Brasil, apesar de todos os servidores estatutários, uma vez aprovados no estágio probatório, adquirirem estabilidade, na prática a capacidade de atuação autônoma desta burocracia varia de órgão para órgão e de período para período. Compreender a autonomia de determinado corpo burocrático não se esgota, então, em uma análise da existência ou não da estabilidade. Outros fatores devem ser levados em consideração.

 

Os objetivos: profissionalização e neutralidade

Muitas obras brasileiras de direito administrativo, bebendo de fonte que é, na inspiração direta, francesa, e, na aspiração, weberiana, afirmam que a estabilidade do servidor visa a dois objetivos: profissionalização e neutralidade política1. A estabilidade viabilizaria, em primeiro lugar, uma burocracia profissional. Munidos da garantia, os servidores públicos poderiam exercer suas funções pautados em critérios objetivos, sem se preocupar com repercussões de ordem política de seus atos.

A garantia da estabilidade impediria a instituição de um sistema de patronagem em que as indicações para cargos estivessem ligadas a afinidades políticas, ideológicas ou pessoais. A manutenção do quadro de pessoal, mesmo com trocas de governo, permitiria a continuidade de políticas e evitaria a paralisação de atividades. A presença de servidores estáveis contribuiria, ainda, para a formação de uma memória institucional. No limite, e não se precisa ir para longe das Américas para se ter ideia do ponto, servidores estáveis poderiam ser garantes de uma mínima institucionalidade diante de pressões destrutivas.

 

Para além da estabilidade: os fatores de influência

A estabilidade é ferramenta de profissionalismo e imparcialidade no serviço público. No entanto, ela não é o único fator que leva a esses fins2. Pretendemos explorar alguns dos fatores que influenciam na neutralidade política e no profissionalismo da burocracia para além das regras de direito positivo.

 

Costumes institucionais

O primeiro e talvez mais importante fator são os costumes adotados por instituições públicas e por agentes políticos.

Imaginem-se dois órgãos integrantes da mesma Administração, com servidores estáveis regidos pelo mesmo estatuto, mas com ambientes institucionais distintos. No órgão A, prevalece cultura de respeito ao trabalho do funcionário. O chefe não interfere nas manifestações de seus subordinados ou expressa favoritismos a partir das preferências políticas dos servidores. Escolhe quais servidores ocuparão funções estratégicas a partir do perfil e da expertise dos membros da equipe.

Já no órgão B os servidores são questionados por suas manifestações e pressionados a atuar de acordo com os interesses dos agentes políticos. Funcionários que expressam visões políticas mais afinadas com as do governo são escolhidos para posições de direção e chefia, enquanto os que discordam são designados para funções pouco interessantes. A participação em eventos de capacitação é definida de acordo com as preferências pessoais do chefe.

Em que pese os servidores dos órgãos A e B integrarem a mesma esfera da Administração Pública e sejam regidos pelo mesmo estatuto, é inegável que a cultura do órgão A favorece muito mais o desempenho de atividades de maneira técnica e imparcial do que a do órgão B.

Os usos e costumes adotados por cada instituição pública – e o ambiente nela cultivado – representam, assim, ajuste mais sutil do que o direito positivo e acabam por desempenhar papel relevante no momento de se avaliar a independência real com que os servidores públicos podem contar no exercício de suas funções.

 

Grupos de interesses e problemas de agência

Ao desempenharem seu trabalho, servidores públicos não se preocupam apenas e tão somente em agir de maneira profissional e neutra. Ainda que tenham esses objetivos em mente, eles também possuem desejos de buscar promoções, ocupar posições de destaque, conseguir relotações para realizar tarefas que lhes pareçam mais interessantes, trabalhar em locais que mais lhes agradem, engordar o contracheque, ampliar a relevância de sua carreira na sociedade e na Administração etc.

Há casos em que as preferências pessoais da burocracia alinham-se ao ideal weberiano. No entanto, duas situações podem fazer com que a prática se afaste deste ideal. A primeira já foi indicada: é possível que a cultura institucional seja de ampla patronagem política.

A segunda diz respeito a casos em que há um descompasso intrínseco entre os desejos da burocracia, como grupo organizado, e os interesses da Administração. Em uma crise financeira, o interesse dos funcionários públicos pode ser o de buscar uma recomposição salarial, ao passo que o interesse da Administração pode ser o de manter políticas de austeridade. Esses dilemas são estudados pela Teoria do Agente-Principal.

Nas relações de trabalho da Administração Pública, esta age como principal, enquanto os funcionários públicos atuam como agentes. O problema é que essas pessoas naturais também possuem os seus próprios interesses, os quais podem conflitar com aqueles que seriam do principal. Tais conflitos recebem o nome de “problemas de agência”, e a teoria agente-principal busca reduzi-los por meio de uma remodelagem de incentivos que assegure um maior alinhamento dos desejos dos principais com os dos agentes.

A teoria do agente-principal surgiu inicialmente para explicar conflitos de interesses em empresas privadas. Posteriormente, foi transplantada para o setor público, também organizado em estruturas de pessoas jurídicas e seus representantes, mas é importante ter em mente que existe particularidade no setor público: além dos interesses dos servidores-agentes e a Administração-principal, há o interesse da coletividade.

Com isso, é possível que haja conflitos de interesses não só entre servidores públicos e Administração, mas também entre a Administração da ocasião e cidadãos. E mais: é igualmente possível que, ao menos em alguns casos, nos conflitos de interesses entre funcionalismo e Administração, as preferências da burocracia estejam mais alinhadas com as da coletividade. Por exemplo: servidores concursados podem resistir e denunciar tentativas de aparelhamento político de determinado órgão público.

A estabilidade pode ampliar os dilemas de agência, uma vez que empodera os servidores-agentes ao subtrair-lhes o medo da demissão sem justa causa. No entanto, ela também pode atuar como fiel desta balança de interesses triangulares, ao permitir que a burocracia possa resistir a investidas autoritárias ou de patronagem política e, com isso, promover interesses dos administrados.

Por outro lado, a articulação política de servidores públicos em grupos de interesses organizados, e a constitucionalização de amplo rol de direitos da categoria, amplia os espaços de poder ocupados pelo funcionalismo. Servidores públicos exercem cargos importantes nas engrenagens de poder e, com isso, adquirem capital político para buscar atender a seus próprios interesses, sejam eles republicanos (como, por exemplo, quando servidores de órgão ambiental pressionam agentes políticos pelo cumprimento de normas ambientais) ou nem tanto (p. ex., pressionar parlamentares para a criação de regras previdenciárias mais benéficas apenas para sua categoria).

 

Responsividade

Os críticos da estabilidade sustentam que ela serviria de subterfúgio para maus trabalhadores esconderem-se atrás de suas mesas sem serem demitidos. Para melhorar a qualidade do trabalho realizado no setor público, seria necessário extingui-la ou, no máximo, reservá-la a carreiras de Estado (quais são elas é objeto de outra acirrada discussão, em que ingressam rent-seekers de diversos matizes).

Pode-se discordar das soluções, mas há um ponto relevante no diagnóstico: mecanismos de responsividade são necessários no serviço público. Eles servem para reduzir problemas de agência ao realinhar os incentivos apresentados aos funcionários públicos, a fim de que seja também de seu interesse buscar melhorar sua performance.

A Constituição da República, desde a reforma administrativa promovida pela Emenda Constitucional nº 19/1998, prevê (artigo 40, § 1º, III) a possibilidade de o servidor público estável perder o cargo em razão de “avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa”. Esta lei complementar até hoje não foi editada. Com isso, o servidor público, após aprovação em estágio probatório, somente pode perder o cargo por sentença judicial transitada em julgada ou processo administrativo disciplinar, também assegurado o devido processo legal, na forma dos demais incisos do artigo 40, § 1º da Constituição3. Tais hipóteses excluem de demissão situações em que a conduta do servidor não é inapropriada a ponto de se instaurar um processo disciplinar, mas sua performance deixa a desejar.

A ausência de avaliação periódica pode gerar uma “régua de mediocridade” no serviço público. Basta que a conduta do agente se mantenha suficiente para não ser punido com a demissão, por meio de sentença judicial ou processo administrativo disciplinar. O funcionário público que comparece ao trabalho, mas entrega trabalhos de qualidade duvidosa está, de fato, protegido pela estabilidade tal como aplicada hoje.

Ao contrário do que poderia parecer, esse diagnóstico não será sucedido aqui por uma defesa da extinção da estabilidade. É importante ter em mente que as práticas institucionais importam tão ou mais do que as regras escritas e, portanto, a mesma realidade poderia se fazer presente em uma instituição cujos empregados não possuam estabilidade, mas que adote uma sólida cultura de não dispensá-los, a exemplo do que ocorre em algumas empresas públicas e sociedades de economia mista.

Caso subtraída a garantia da estabilidade de nosso ordenamento, a tentação de agentes políticos eleitos substituírem o corpo burocrático por apadrinhados e utilizar cargos públicos como moeda de troca por apoio partidário não pode ser ignorada. Fenômeno similar, inclusive, pode ser observado em todas as esferas federativas em relação ao preenchimento de cargos em comissão, deixando claro que, à luz dos costumes institucionais dominantes no Brasil, extinguir a estabilidade pode se revelar um cavalo de troia.

Por outro lado, a ausência de responsividade do servidor pode produzir sentimentos de indiferença em relação à qualidade das atividades e prejudica a concretização do ideal de profissionalismo e capacitação que norteou a criação do regime jurídico da função pública. A avaliação periódica de servidores públicos estáveis, se bem utilizada, poderia calibrar este trade-off entre as necessidades antagônicas de mecanismos que assegurem a neutralidade política e ferramentas de garantia de qualidade do trabalho desses funcionários. Josse Delfgaauw e Robert Dur sintetizam o papel do monitoramento como catalisador de maior qualidade do trabalho na Administração Pública ao pontuarem que “quando o esforço [de cada funcionário] é praticamente não verificado, o setor público pode contratar muitos trabalhadores preguiçosos à medida que eles engolem os trabalhadores motivados”4.

Claro que seria ingênuo imaginar que apenas a avaliação periódica de desempenho seria o bastante para solucionar problemas de qualidade e produtividade no serviço público. A avaliação possui suas próprias imperfeições e distorções, como o risco de utilização de critérios de afinidade pessoal e política (a avaliação passando a ser parte do mal cuja cura pretendia ser), sua realização apenas “para inglês ver”5, e o risco de objetivação ou quantificação de valores que não são objetiváveis (o que pode distorcer a qualidade do próprio trabalho desempenhado: veja-se, por exemplo, a produção de artigos acadêmicos “para pontuar na CAPES”, e não para realizar descobertas ou avançar a ciência brasileira).

Contudo, a instituição de avaliações pautadas em critérios tendencialmente objetivos, com todas as limitações e os riscos, é solução subótima preferível à da extinção generalizada da estabilidade. A estratégia pode trazer contribuições relevantes ao aprimoramento do serviço público a médio e longo prazos, inclusive fornecendo subsídios para uma eventual reforma mais profunda. A experiência é um importante mecanismo de aprendizado, e a avaliação de desempenho pode servir como um ambiente mais controlado, uma espécie de sandbox para futuras modificações mais estruturais do regime jurídico estatutário.

 

Motivação

Tanto na esfera privada quando no setor público, os níveis de motivação do trabalhador são essenciais para a qualidade das atividades que desenvolve. No limite, a desmotivação do servidor público pode se tornar tamanha que leve a pedidos de exoneração por vontade de buscar atividades mais desafiadoras na área privada, fazendo letra morta a garantia da estabilidade. Motivar o servidor público promove, portanto, profissionalismo e retenção de talentos.

A psicologia divide a motivação em intrínseca e extrínseca6. A primeira está relacionada ao senso de propósito, reconhecimento e pertencimento que determinada atividade traz, ao passo que a segunda se relaciona a questões de ordem mais prática, como remuneração e estrutura de trabalho. Alguns pontos que interferem na motivação do servidor público não diferem tanto do trabalhador privado. Melhoras no sistema de remuneração ou na estrutura física oferecida pelo empregador aumentam a satisfação tanto de funcionários públicos quanto privados.

Há, no entanto, questões peculiares ao regime jurídico da função pública. A própria estabilidade desempenha um papel na equação da motivação de servidores públicos, já que a inexistência da possibilidade de demissão a qualquer tempo modifica o equilíbrio do sistema de carrots-and-sticks (i.e., recompensas e sanções) existente na iniciativa privada.

Outra é o fato de os estatutos de servidores preverem promoções (e, em alguns casos, também lotações) baseadas em critérios exclusivamente de antiguidade ou numa combinação entre mérito e antiguidade. As promoções e lotações pautadas apenas em “quem chegou primeiro” servem de desestímulo à qualidade do trabalho, reforçando a régua da mediocridade.

Ainda que se aperfeiçoem os critérios para promoção por mérito, extinguindo-se ou limitando-se a promoção por antiguidade, pequenas diferenças entre salários iniciais e finais das carreiras públicas continuam a desincentivar o trabalho de excelência. Embora a realidade salarial na Administração tenha grandes variações de uma carreira para outra e de um ente federativo para outro, é comum que os vencimentos de um servidor recém-empossado em determinado cargo não sejam tão diferentes daqueles que já estão em final de carreira. Esse desenho institucional, associado a uma baixa motivação intrínseca, pode gerar em alguns a sensação de que fazer o mínimo necessário para não sofrer processos disciplinares pareça mais atrativo do que buscar a excelência profissional em troca de pequeno (ou nenhum) aumento no contracheque.

Incrementar a motivação intrínseca de servidores públicos vai além de modificar a política remuneratória, visto que mesmo carreiras públicas cuja remuneração é em média superior à de seus equivalentes privados podem sofrer com baixos índices de motivação intrínseca. Práticas institucionais de patronagem política e favoritismos pessoais em detrimento de uma valorização do trabalho podem explicar parcialmente a desmotivação de servidores públicos, mas há, ainda, outros ingredientes neste caldo.

O primeiro deles é a dificuldade de implementação de inovações no setor público, que pode difundir entre agentes públicos uma sensação de impotência e apatia. O segundo é a constante divergência entre o conteúdo programático exigido para aprovação em concursos e as atividades efetivamente desenvolvidas. Concursos públicos, ao valerem-se de provas conteudistas, aferem o conhecimento teórico dos candidatos e selecionam aqueles que demonstram maior saber a partir dos critérios de avaliação escolhidos pelos avaliadores. Não necessariamente aqueles que se saem melhor em provas têm maior aptidão para desempenhar as atividades práticas ligadas àquela função pública.

Não se está aqui a defender a abolição das seleções públicas nem a extinção de órgãos de controle ou sistemas de contratações públicas. Todos existem para defender valores que superam eventuais externalidades negativas, sobretudo a impessoalidade no trato da coisa pública. O ponto é mais singelo: a motivação dos servidores públicos influencia diretamente na qualidade de seu trabalho. E essa motivação, assim como as práticas institucionais, os problemas de agência e a responsividade dos agentes públicos, não dependem apenas da existência de estabilidade. Repensar os incentivos apresentados pelo atual regime jurídico da função pública pode não só reduzir problemas de agência, como também contribuir para motivar agentes públicos a engajar-se em suas atividades e a atuarem com maior comprometimento com os resultados que apresentam.

 

Conclusão

As duas pedras de toque da estabilidade são a busca por profissionalismo e capacitação e neutralidade política dos agentes públicos. Esses objetivos podem ser influenciados por uma série de fatores, como a cultura institucional prevalecente em determinado órgão ou entidade da Administração, problemas de agência enfrentados pela Administração (na medida em que a burocracia constitui um grupo organizado dotado de interesses próprios), o grau de responsividade a que os servidores públicos estão submetidos e os níveis de motivação que apresentam.

Servidores estáveis não podem ser demitidos de forma sumária, mas podem ser perseguidos com remoções arbitrárias. Podem ter seu espaço decisório esvaziado pela criação de novos cargos em comissão e pela escolha política de agentes extraquadro para ocupar posições de direção. Podem ter interesses que conflitem com as da Administração. Podem apresentar trabalhos medíocres e ainda assim se manter por anos no exercício de suas funções, com direito a promoções por antiguidade. Podem se sentir desmotivados por uma cultura institucional da pessoalidade ou pela dificuldade de implementar mudanças e inovações.

Pensar o regime jurídico da função pública a partir de uma estrutura binária, de estabilidade versus não estabilidade, impede que se percebam todas suas nuances e particularidades. Uma verdadeira reforma nas regras de regência dos servidores públicos também precisa levar em conta os fatores aqui expostos. Caso contrário, dificilmente aproximará a atuação da burocracia brasileira das trincheiras reais da Administração Pública dos ideais weberianos de profissionalismo e neutralidade política. E, como visto, há espaço para que os primeiros passos dessa reforma sejam dados dentro da moldura da estabilidade.

 

Anna Carolina Migueis Pereira é procuradora do Estado do Rio de Janeiro

annacmigueis@gmail.com

 

José Vicente Santos de Mendonça é professor adjunto de Direito Administrativo da UERJ e procurador do Estado do Rio de Janeiro

josevicente@josevicentemendonca.com.br

 

NOTAS DE RODAPÉ

  1. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Regime dos servidores da administração direta e indireta: direitos e deveres. São Paulo: Malheiros, 3ª ed. 1995, p. 90. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 42ª ed. 2016. p. 69.
  1. Observe-se que o modelo da estabilidade ampla de nossa tradição administrativa não foi adotado pelos Estados Unidos – lá, os servidores, em regra, não possuem estabilidade, e que mesmo em países cujo Direito Administrativo é-nos mais próximo, como Portugal, França e Itália, a estabilidade hoje se reserva apenas a certas carreiras. V. VIANNA, Cláudia. O conceito de funcionário público: tempos de mudança? Revista de Estudos Politécnicos, vol. V, nº 8, 2007, p. 7-34; DORD, Olivier. Droit de la foction publique. Paris: Presses Universitaries de France. 2007. pp. 83-120.
  1. É, ainda, possível a perda do cargo no caso de o ente federativo exceder os limites previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal para despesas de pessoal, conforme artigo 169, § 4º da Constituição da República. No entanto, tal hipótese diz respeito a situações de crise financeira generalizada no ente público, não envolvendo uma conduta inadequada do servidor público em específico.
  1. DELFGAAUW, Josse; DUR, Robert. Incentives and Workers’ Motivation in the Public Sector. Tinbergen Institute Discussion Paper No. 04-060/1. 2004. p. 17. Disponível em: <https://ssrn.com/abstract=555062>. Acesso em 17 dez. 2019.
  1. Alguns entes da Federação já adotam avaliações periódicas de desempenho de seus servidores, utilizadas para fins de bonificações e gratificações (apesar de não poderem ensejar a perda do cargo, uma vez que esta dependeria de lei complementar nacional), como o Município de São Paulo (Lei Municipal nº 13.748/2004 e Decreto Municipal nº 45.090/2004), e avaliações de estágio probatório organizadas e uniformizadas, como o Município de Belo Horizonte (Decreto Municipal nº 17.046/2019). Há relatos de casos em ambas as municipalidades citadas aqui como exemplo em que todos ou a enorme maioria dos servidores de determinado órgão receberam avaliação máxima, pondo em risco a acuidade da ferramenta. Vide: <https://exame.abril.com.br/revista-exame/merito-de-faz-de-conta/>. Acesso em 13 dez. 2019.
  1. RIGOLIZZO, Michele; AMABILE, Teresa. Entrepreneurial Creativity: the role of learning processes and work environment supports. In: SHALLEY, Christina E.; HITT, Michael A.; ZHOU, Zing (Ed.). The Oxford Handbook of Creativity, Innovation and Entrepreneurship. New York: Oxford University Press, 2015, p. 62).

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