Por um Estado Federal assimétrico

Por um Estado Federal assimétrico

Leonam Baesso da Silva Liziero, advogado

 

O Brasil é uma federação simétrica e esta característica de organização leva à centralização de seu federalismo e estabelece uma distância do projeto constituinte de 1987/1988. Alguns pontos podem ser levantados sobre essa afirmação: (i) o que foi pretendido durante a Constituinte em relação ao federalismo? (ii) é o Brasil uma federação centralizada, apesar de sua configuração complexa de distribuição de competências presentes na Constituição? (iii) o Estado federal brasileiro poderia ser assimétrico? (iv) qual a relação entre assimetria e descentralização?
Este artigo tem a pretensão de explorar tais pontos, com base em uma hipótese: o Estado federal brasileiro poderia ser mais descentralizado, com reforço maior em autonomia e participação dos Estados, caso adotasse uma configuração assimétrica de federação. Dessa forma, será proposta uma reflexão sobre a federação brasileira com base na redistribuição de poderes entre os entes federativos, de modo que nem todos eles sejam iguais perante a federação, de modo a acompanhar a assimetria evidente e de grande intensidade do federalismo brasileiro.
Como questão introdutória neste trabalho, é condição essencial a diferenciação entre federalismo e Estado federal, abandonando-se a concepção formalista. O federalismo é conceito sociopolítico, que não está contido (ainda que tenha correlação) no de Estado federal. Assim, pode haver federalismo independentemente de uma prescrição na Constituição de um Estado. O federalismo carrega valores tais como a mútua confiança, reciprocidade e heterogeneidade. Por sua vez, o Estado federal é determinado pela Constituição, nominalmente ou não, que estabelece um sistema de distribuição de poderes entre as unidades federativas, central e locais, e de representatividade nas decisões tomadas pelo poder soberano.
Não se pode dizer assim que em todo Estado federal está presente o federalismo ou que não há federalismo em Estados que não sejam federais. Além disso também é importante observar que o federalismo é variável por cada história constitucional. Deste modo, ainda que tenham semelhanças, o federalismo brasileiro, desenvolvido nas condições ímpares da história política do Brasil, é único e tem uma lógica própria de funcionamento. Como experiência, o federalismo também não é polissêmico, o que torna fundamental o estudo comparado com outras formas de federalismo para a identificação de certos padrões, até mesmo porque é notável a influência de alguns sistemas federais em outros.

O FEDERALISMO NA CONSTITUINTE DE 1987/1988: O ANSEIO PELA DESCENTRALIZAÇÃO
O cenário político na segunda metade da década de 1980 convergia para grande rejeição à estrutura centralista e autoritária do regime militar. Era de tom uníssono a opção por uma estrutura de Estado mais descentralizada e aproximada do sentido de federalismo que permeava os Constituintes e acadêmicos daquele momento.
Era notável o anseio pela descentralização da federação brasileira nos discursos. Para tanto, é possível ser demonstrado nos debates e nas audiências públicas realizados nas três subcomissões temáticas da principal comissão responsável pelos assuntos federativos: a Comissão de Organização do Estado. Suas três subcomissões eram: a) Subcomissão da União, Distrito Federal e Territórios; b) Subcomissão dos Estados; c) Subcomissão dos Municípios e Regiões.
Em diversos momentos, o Relator da Comissão de Organização do Estado, José Richa (PMDB-PR) se posicionou favoravelmente à descentralização do Estado federal brasileiro, de modo a tornar a prática do federalismo menos concentrada e mais focalizada na autonomia dos Estados. Menciona ele: “Todos nós, já pude aferir – e, por isso, em algumas questões já me antecipei na análise do mérito, porque sinto que há unanimidade –, somos a favor da descentralização” (BRASIL, 1988, p. 26).
Em relação à repartição de competências, Richa se mostra favorável a um modelo no qual a enumeração de competências dos Estados e Municípios fossem eliminadas, de modo a ficarem com as competências subsidiárias enquanto somente a União teria a fixação pela Constituição, tal qual o sistema estadunidense. Discursa nesse sentido Richa:

Se queremos, efetivamente, que Estados e Municípios, para poder haver um maior equilíbrio político na nossa Federação, sejam mais independentes, mais autônomos, quanto menos nos referirmos a isto na Constituição, melhor. Basta definirmos as competências exclusivas da União, porque o que não estiver nelas contido fica subentendido que Estados e Municípios podem fazê-lo. Estou procurando, dentro desse espírito, que colhi nas discussões das Subcomissões, evidenciar o desejo de que haja a descentralização, eliminando, assim, vários artigos. (BRASIL, 1988, p. 26).

Foi o mesmo sentido defendido nessa Comissão por Roberto Rollemberg (PMDB-SP), para quem havia uma relação entre federalismo e democracia e, necessariamente, entre centralismo e autoritarismo:

Estou convencido de que o fato de tudo estar nas mãos da União é resultado de um autoritarismo que se foi centralizando cada vez mais. Está na hora de descentralizarmos, de democratizarmos. Em matéria de riqueza nacional, um bem do povo, as decisões têm que ser tomadas por todas as representações populares e não só pela União. (BRASIL, 1988, p. 41)

O Relator da Subcomissão da União, Distrito Federal e Territórios, Sigmaringa Seixas (PMDB-DF), pretendeu estabelecer em seu Anteprojeto uma estrutura descentralizada de Estado federal: “Procuro criar um modelo descentralizado, que se contrapõe ao atual, centralizado, com uma gama incalculável de competências da União, sendo reservada aos Estados apenas uma competência supletiva e aos Municípios, uma competência residual”. (BRASIL, 1998, p. 84). A proposta de Seixas buscava implementar gradativamente a descentralização na federação brasileira com um modelo de repartição de competências que estabelecesse algumas como comuns e concorrentes entre União e Estados.
Na Subcomissão dos Estados houve a defesa da descentralização pelos Constituintes, com ênfase em seu Relator, Siqueira Campos (PDC-GO), e nomes como Valmir Campelo (PFL-DF), Nabor Junior (PMDB-AC), Davi Alves (PDS-MA), Hilário Braun (PMDB-RS) e Paulo Roberto (PMDB-PA). Esta foi a Comissão na qual o anseio pela descentralização do Estado brasileiro esteve mais presente, seja pela concessão de maior autonomia aos Estados, seja pelo desmembramento de Estados atuais alguns novos Estados.
As palavras do Relator Siqueira Campos sintetizam bem as pretensões políticas desta Subcomissão: “espero que esta Subcomissão possa dar uma contribuição para resolver esse estado de coisas até aqui imperante. E que ao final dos nossos trabalhos possamos mostrar que a tônica hoje é a descentralização, é a modernização, é a democratização deste País” (BRASIL, 1988, p. 135).
A descentralização do Estado federal brasileiro também foi assunto presente na Subcomissão dos Municípios e Regiões. Além de seu Relator, Aloysio Chaves (PFL-BA), o movimento foi fortemente defendido por Waldeck Ornelas (PFL-BA), Raul Ferraz (PMDB-BA) e Vivaldo Barbosa (PDT-RJ).
Barbosa assim discursou contra o centrismo, por entendê-lo como um déficit democrático: “Evidentemente, o movimento pela descentralização corresponde a um ideal democrático. Temos o senso comum de indicar que a descentralização, a autonomia administrativa, quanto mais elevada, quanto mais ampla, colabora para a construção da democracia” (BRASIL, 1988, p. 171).
Percebe-se, pela leitura dos diários destas três Subcomissões e da Comissão de Organização do Estado, que havia evidente uma dupla coalização entre os Constituintes a favor da descentralização: partidária e geopolítica.
A partidária fica clara na composição das Subcomissões, compostas em grande maioria por integrantes do PMDB e do PFL. Além disso, partidos menores e de espectro político diverso, como o PDT, também se posicionaram a favor de um Estado federal brasileiro mais descentralizado do que o existente à época do regime militar.
A geopolítica está no apoio dado por representantes de diversos Estados. Era uníssono entre Constituintes das diversas unidades da federação que a descentralização era necessária. Deste modo, é possível observar a defesa por representantes tanto de Estados mais ricos e populosos à época, como São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, quanto de Estados mais necessitados como Acre e Maranhão. Assim, a descentralização pareceria benéfica aos mais variados Estados, não obstante sua colocação socioeconômica no cenário federativo brasileiro.
Além de ser praticamente consenso entre os políticos, a descentralização se coaduna ao princípio federativo, de diferentes formas, como explicaram na Constituinte as autoridades acadêmicas convidadas a expor ou que foram de certa forma citadas.
Os escritos sobre federalismo e federação de Raul Machado Horta tiveram bastante repercussão sobre a ideia defendida na Constituinte. O professor da UFMG foi integrante da Comissão Afonso Arinos e defendeu nela e em diversos artigos o federalismo de equilíbrio por meio da moderna técnica de repartição de competências, o estabelecimento de competências comuns e concorrentes.

Segundo Horta, o federalismo de equilíbrio tinha relação com o federalismo de cooperação, buscado anteriormente no Brasil, perfazendo a equidistância entre o federalismo centrípeto e o federalismo centrífugo. É o “equilíbrio entre as forças contraditórias da unidade e da diversidade, do localismo e do centralismo, concebendo o federalismo de cooperação, o federalismo de equilíbrio entre a União soberana e os Estados membros autônomos” (HORTA, 1985, p. 7). Assim, a “tônica no equilíbrio conduzirá a um razoável campo para o desenvolvimento das relações de cooperação, sem prejuízo do primado da União federal nas questões de suas competências de Estado soberano” (HORTA, 1985, p. 7).
Horta (1985, p.15) entende ser a repartição de competências a questão fundamental do federalismo. Deste modo, a descentralização no Brasil deveria necessariamente envolver uma moderna técnica de repartição de competências, inspiradas no federalismo alemão, na qual, além da enumeração de poderes para União, há a instituição de competências comuns e concorrentes, no campo material e legislativo.
Apesar da Constituição ter adotado a técnica moderna de repartição de competências, posteriormente Horta reconhece o caráter centralizador do resultado no texto, uma vez que foi atribuído à União um grande número de competências exclusivas e privativas, de modo enumerado:

É amplíssima a competência geral da União, particularmente nos vinte e cinco incisos do art. 21, demonstrando este longo desdobramento a múltipla dimensão dos poderes federais-nacionais do Governo Federal e a diversidade da matéria que depende do impulso e da atividade da Federação, titular do ordenamento central (HORTA, 1991, p. 259) […] E igualmente extensa a competência legislativa da União, que forma o segundo plano de repartição de competências, percorrendo os vinte e nove incisos do artigo 22. (HORTA, 1991, p. 262).

É possível perceber o entendimento de que federalismo se coaduna com a descentralização também nos discursos dos convidados a falar na Subcomissão dos Estados, a mais incisiva na política de concessão de maior autonomia no sistema político para os Estados. Os convidados foram Osny Duarte Pereira, Rosah Russomano, José Alfredo de Oliveira Baracho e Paulo Brossard.
Para Pereira, houve um erro em 1889, ao tentarem os instituidores da República implantarem um modelo estruturalmente copiado dos Estados Unidos. Havia assim, “uma preocupação pouco criativa de imitar a confederação norte-americana, na prática sempre foi insignificante o caminho para uma descentralização”. (BRASIL, 1988, p. 52). Deste modo, a solução ideal “se iniciaria por uma redivisão territorial do País em que este desequilíbrio populacional e de distribuição do território nacional não pesasse de maneira tão onerosa e injusta sobre os Estados mais pobres da Federação” (BRASIL, 1988, p. 52).
Entre as principais sugestões de descentralização de Pereira estava o planejamento de políticas públicas compartilhado com os Estados, não devendo ficar à mercê dos tecnocratas da União. Para ele “o planejamento e desenvolvimento nacional é obra nacional. Ele deve ser feito por uma corporação da qual participem e estejam igualmente representados todos os segmentos da sociedade brasileira” (BRASIL, 1988, p. 52). O planejamento até a Constituinte era realizado pela União, como Estado desenvolvimentista, com objetivo de destinar recursos para as Regiões Norte e Nordeste, mas o dinheiro acabava não chegando ao destinatário final, o cidadão.
Pereira também defendeu a repartição de competências mais propícia a reforçar a autonomia dos Estados, com a destinação de certas matérias para estes entes federativos. O objetivo é que determinadas leis não podem ter exigível aplicabilidade em todo território nacional em razão das diferenças estruturais de cada região. Pereira exemplifica: “é um absurdo que se faça um Código de Processo Penal para todo o País, quando as peculiaridades da Amazônia e as circunstâncias especiais do interior de muitos Estados estão de tal forma em conflito que as disposições processuais não podem ser cumpridas” (BRASIL, 1988, p. 52).
Rosah Russomano, crítica ao centrismo da Constituição de 1967, defende que a centralização descaracteriza o federalismo. Inspirada pelas ideias de Burdeau, entende que o Estado federal tem uma faceta unitária e uma federativa. Enquanto a unitária está no âmbito de unidade e coerência que uma federação deve ter, a federativa é relacionada às leis de participação e autonomia que conferem dinamismo ao federalismo.
Também referente à repartição de competências, Russomano pensa para a então futura Constituição um sistema que não concentrasse tanto poder na União, já favorecida pelo autoritarismo do regime militar. Segundo ela,

No pertinente à problemática da repartição de competências, seria de relembrar-se o parágrafo único do artigo 8º a que nos reportamos, de sorte que a Constituição futura contemplasse de maneira muito mais ampla a esfera condominial, vale dizer, a de competência legislativa da União e dos Estados-membros, seguindo, talvez – quem no-lo pode dizer? – a orientação de Celso Bastos, que visa a inverter o posicionamento dos Estados, nesse setor, em face da União (BRASIL, 1988, p. 55).

Assim, a descentralização poderia “conseguir a construção de um esquema federal autêntico” (BRASIL, 1988, p.55). A respeito de se considerar a autenticidade de um sistema federativo, também escreveu sobre isso Baracho, o que foi objeto de seu discurso na Subcomissão dos Estados. Baracho propõe uma reflexão para aquele momento: “como devemos traçar o perfil da federação brasileira?” (BRASIL, 1988, p. 56). Sua hipótese envolve a descentralização, com a possiblidade de o Estado-membro legislar sobre direito material. É interessante, com base na reflexão proposta por ele, verificar o que Baracho compreende por Estado federal.
Baracho naqueles anos tinha publicado uma obra citada na Constituinte, Teoria Geral do Federalismo. No livro, conceitua Estado federal como uma “concepção ideal de autogoverno, que consagra autonomia constitucional e legislativa às partes, assim como intervenção nos assuntos comuns” (BARACHO,1982, p.56). As experiências históricas demonstram que os governos na formação das federações têm como pretensão a distribuição espacial do poder político, de forma que cada unidade política receba competências constitucionais para emitir seu próprio ordenamento jurídico.
Com base na concepção não formalista de federalismo desenvolvida por William Livingston, Baracho desassocia federalismo de autoritarismo e o aproxima da noção de democracia. O federalismo “convive melhor com os sistemas democráticos, pelo que é incompatível com as formas autocráticas. As características do federalismo demonstram a impossibilidade de sua aceitação pelos processos autoritários, que tendem à centralização política” (BARACHO, 1982, p.66).
Havia o predomínio da União nas competências legislativas segundo a então vigente ordem constitucional de 1967. Assim, um tema em pauta constante era a ampliação das competências legislativas dos Estados federados, de modo a ampliar as possiblidades de sua atuação. Neste sentido, destacou Baracho em sua exposição: “neste momento em que a sociedade brasileira aspira a um federalismo mais autêntico, a um federalismo que considere toda uma variedade de regiões e de aspectos diferenciados da economia nacional, algumas proposituras estão ampliando o sistema federativo brasileiro” (BRASIL, 1988, p.55).
E assim continua em seu discurso sobre as experiências para construção de um federalismo autêntico para o Brasil:

Na verdade, temos de tomar a experiência de outros Estados, mas adaptá-la a determinadas condições inerentes à realidade brasileira e construir, desta vez, um federalismo autêntico. Em diversas fases procuramos ver o federalismo americano, o federalismo cooperativista, o federalismo dualista, o federalismo científico, como ideias para reformular o federalismo brasileiro. Vamos ver essas experiências, mas vamos também observar a realidade brasileira para composição de um federalismo que seja lúcido para a Constituição de 1987, que se aproxima do ano 2000 (BRASIL, 1988, p.55).

Demonstra-se assim que a descentralização era a diretriz para o federalismo pensado na época, tanto pelos Constituintes, autoridades políticas, responsáveis pelo novo sistema federativo a ser adotado na Constituição de 1988 – especialmente tendo o apoio de todos os Relatores da Comissão de Organização do Estado e de suas subcomissões – quanto pelas autoridades acadêmicas que puderam influenciar os políticos com suas exposições ou escritos.

A CENTRALIZAÇÃO DO ESTADO FEDERAL DE 1988: A DISSONÂNCIA DO RESULTADO
O Estado Federal inaugurado no Brasil em 1988 estrutura-se com uma proposta mais descentralizada que o da Constituição de 1967. Como resultado dos debates e votações da Constituinte, a Constituição de 1988, em seu texto final – após Anteprojetos das Subcomissões e das Comissões Temáticas, Projeto da Comissão de Sistematização e da de Redação – estabeleceu um complexo sistema de repartição de competências, conforme entende José Afonso da Silva (2011, p. 479).
Deste modo, tem-se técnica de poderes enumerados da União (art. 21 e 22) e poderes remanescentes aos Estados (art. 25, § 1º), combinada com a técnica do federalismo alemão de delegação de competências (art. 22, Parágrafo único) e competências comuns e concorrentes (art. 23 e 24), na qual a União possui o condão de determinar normas gerais, enquanto os Estados legislam suplementarmente. Não obstante, há ainda os poderes indicativos aos Municípios (art. 30).
Uma vez estabelecido esta repartição, havia imenso debate acadêmico sobre se tal sistema gerou um cenário descentralizador ou centralizador, como menciona Celina Souza (2005, p. 84). Assim, pode-se dizer que tanto há posições sobre os resultados descentralizadores da Constituição de 1988 quanto a respeito da centralização, ainda que menos que a Constituição de 1967.
A grande relevância deste debate se mostra para encontrar as causas do movimento centralizador ocorrido com as reformas fiscais e com algumas leis dos anos 1990. Após esta década pode-se afirmar que o Brasil é um Estado federal centralizado, mas as razões desta centralização encontram-se justamente no fato da Constituição já originalmente ser centralizadora ou não.

Entre os que defendem que o texto da Constituição de 1988 estabelecia uma descentralização do sistema federativo brasileiro e que foi causa das reformas dos anos 1990, estão Kugelmas e Sola e Fernando Abrucio. Para Kugelmas e Sola (1999, p. 69), “Como era de se esperar, emergiu um modelo de Federação notavelmente descentralizado, com uma peculiaridade que o singularizaria de forma marcante no contexto internacional, que é a menção explícita do Município como ente federado no próprio texto constitucional”.
Abrucio, em seu Os Barões da Federação, defende que as reformas fiscais dos anos 1990 foram causadas pelo cenário descentralizador presente na Constituição de 1988 e a falta de accountability do sistema federativo em controlar o poder dos governadores. Assim, “os governadores se fortaleceram no pleno nacional ao longo da redemocratização basicamente porque influenciaram grande parte dos deputados federais e senadores de seus respectivos Estados nas questões que tocaram no aspecto federativo” (ABRUCIO, 1998, p. 170).
Com base em tal argumento, Abrucio enxerga a configuração de um federalismo estadualista em 1988, no qual os governadores e, consequentemente, os Estados, saíram fortalecidos em detrimento do presidente e da União. A grande força dos Estados teria criado um cenário competitivo entre eles. Deste modo, o federalismo no pós-1988 dificultou o comportamento cooperativo nas relações interestaduais, com impossibilidades de implantação de mecanismos de compensação financeira regional e de controle intergovernamental – motivos que levam ao predatório cenário da guerra fiscal no Brasil (ABRUCIO, 1998, p.200).
Em posição contrária, defendendo que a centralização dos anos 1990 teve como causa uma estrutura já centralizada em 1988, Marta Arretche disserta que os criadores da Constituição fez um modelo de federação baseada em uma ampla autoridade da União com limitadas oportunidades institucionais de veto dos governadores no poderio decisório, respectivamente denominadas como tese da jurisdição e tese do poder de veto.
Arretche propõe análise em dois focos sobre o efeito centrífugo do federalismo para a promoção de políticas públicas: o poder de veto das unidades federativas nas decisões da União e a autonomia que as unidades possuem para executar suas próprias políticas públicas.
Segundo Arretche (2012, p. 70), não é dotada a Constituição de muitos mecanismos que permitem o veto por parte dos Estados e Municípios das decisões no âmbito federal, o que ocasiona que os entes federados fiquem suscetíveis de terem seu poder de tributar, o controle sobre suas receitas e a realização das políticas públicas tomadas pela União. Da mesma forma, Governadores e Prefeitos se mostraram incapazes de mobilizar suas bancadas para evitar a aprovação de leis que maximizasse o poder da União e, por consequência, limitassem mais ainda a autonomia dos entes subnacionais.
Assim, mostra-se o grande número de competências exclusivas e privativas da União (arts. 21 e 22 da Constituição de 1988) como modo de centralização do poder. Do mesmo modo, a enumeração das competências tributárias na União não permitia a formação de receita expressiva oriunda de tributação dos Estados e Municípios. O tributo de maior arrecadação dos Estados, o ICMS, fora alvo da Lei Kandir, que entre as reformas fiscais, foi uma das de maior impacto.
A alta gama de possiblidades da União também se coaduna com a vontade política dos presidentes após 1988 de mobilizar bancadas para matérias centralizadoras, o que contraria a tese de Abrucio. Conforme Arretche apresenta em seus estudos, até 2006 os quatro presidentes tiveram agenda com matérias centralizadoras, como a Lei de Licitações ou as reformas fiscais.
Conforme Arretche apresenta, a maior parte das mudanças foi aprovada durante o governo FHC. Das 59 matérias analisadas por ela, 14 tramitaram durante o governo FHC I e 24 durante o FHC II. Em seu primeiro mandato, a prioridade foi regular as políticas executadas nos Estados e Municípios. Por sua vez, o segundo mandato teve maior propensão a centralizar políticas de impostos e gastos subnacionais, como por exemplo, a Lei de Responsabilidade Fiscal. Todavia, não significa que Collor e Itamar tiveram fracasso em agremiar maiorias para a aprovação de Leis. Deste modo, não resta alguma evidência empírica de que o fortalecimento da regulação no governo FHC tenha se dado por uma maior capacidade deste em mobilizar bancadas (ARRETCHE, 2009, p.380).
Para Arretche (2012, p. 72) tais reformas fiscais dos anos 1990 foram consequência da concessão prévia de amplos poderes à União pela Constituição, assim como da agenda centralizadora dos presidentes da República. Assim, em suas palavras:

Os formuladores não criaram um ambiente institucional que congelasse a distribuição original de autoridade de 1988, dificultando emendas à Constituição. Adotaram uma das fórmulas facilitadoras para mudar a Constituição no leque de regras existentes no mundo. Maioria de 3/5 em duas sessões de cada Casa legislativa, na mesma legislatura, são suficientes para alterar as disposições do contrato original. As oportunidades de veto se restringem a essas arenas, limitando as oportunidades de veto das minorias (ARRETCHE, 2012, p. 70).

Mostra-se que o sistema brasileiro não possui mecanismos que os entes federados controlem as decisões da União, de modo que o rol de competências exclusivas e privativas na Constituição impede a participação maior dos governos subnacionais em decisões que afetem sua autonomia (ARRETCHE, 2012, p. 112).
Desta forma, o pouco poder de veto dos Estados se demonstra na tramitação de Emendas Constitucionais e no comportamento dos Senadores. Uma vez que impera o sistema igualitário entre os Estados, há o impedimento de coalizão dos Estados mais populosos contra os menos populosos. Desta forma, as alterações substanciais em matéria federativa precisam passar pela aprovação dos Senadores de Estados mais prejudicados pela limitação de autonomia (ARRETCHE, 2013, p. 48).
Em relação às disposições originais da Constituição de 1988 e ao comportamento do Congresso Nacional nas questões federativas, pode-se concordar com Arretche que os mecanismos de veto e controle nas decisões sobre questões federativas são inócuos no federalismo brasileiro. Assim, o Estado federal brasileiro é centralizador e já o era originalmente em 1988.

ESTADO FEDERAL ASSIMÉTRICO E FEDERALISMO ASSIMÉTRICO
Entre diversas qualidades nos estudos sobre federalismo, tais quais federalismo de cooperação e competição ou ainda federalismo centrípeto e centrífugo, há a categoria estrutural que distingue o federalismo simétrico do assimétrico e, consequentemente, Estado federal simétrico e Estado federal assimétrico.
Os Estados federais simétricos, preliminarmente, se caracterizam por terem todas as partes componentes com igualdade em autonomia e em representação perante o poder federal. Neste sentido, federações como Brasil e Estados Unidos são simétricas. As assimétricas por sua vez sempre apresentam diferenças estruturais entre as unidades federadas, seja por diferença no alcance de competência seus ordenamentos jurídicos, seja por diferença em órgão de representação.
A assimetria é tema ainda pouco explorado, apesar de ser a realidade de muitas das federações no mundo contemporâneo. O federalismo assimétrico foi pela primeira vez explorado, ainda que de forma não nominal, no artigo A Note on the Nature of Federalism, de autoria de William S. Livingston, em 1952. Esse trabalho, de bastante repercussão, demonstra uma nova perspectiva, na qual era o alcance das diversidades em uma sociedade o que definia o federalismo em um Estado, não a presença do termo na definição constitucional.
Para Livingston há um aspecto do federalismo que é amplamente ignorado, acima e anterior à legalidade: sua natureza. A essencial natureza está “nas forças – econômica, social, política, cultural – que fizeram necessárias as formas externas do federalismo necessárias” (LIVINGSTON, 1952, p.82). O federalismo surge como solução para certo tipo de problema de organização política.
Essa é uma visão alternativa àquela que considera como federal um Estado que contém Estados federados; nesta proposta não é Estado em si que é federal e sim a sociedade: a característica federal vem de um macrocosmo de sociedades diversas que se concentram geograficamente, mas possuem um determinado vínculo e que em razão disso surgem as instituições formais. Assim, manifestações federativas nas instituições formais serão o resultado da diversidade de sua sociedade.
E nessas diversidades justificam a assimetria na configuração do sistema federal. Ainda que não expressamente, Livingston entende a manifestação da assimetria no sistema formal motivada pela assimetria encontrada entre os grupos sociais, uma vez que tais diferenças é que levam à necessidade de reconhecimento pelo poder federal. Segundo Livingston (1952, p. 89):

As diversidades sociais que geram o federalismo podem ser de muitos tipos. Diferenças de interesses econômicos, religião, raça, nacionalidade, idioma, variação em tamanho, separação por grandes distâncias, diferenças no antecedente histórico, existência prévia como colônias separadas ou Estados, dissimilaridade das instituições políticas e sociais – todos estes podem produzir uma situação em que os interesses particulares e qualidades de segmentos de grandes comunidades devem ter reconhecimento.

A concepção de Livingston influenciou Charles D. Tarlton, que publicou em 1965 outro artigo de grande repercussão, Symmetry and Asymmetry as Element of Federalism: A Theoretical Speculation. Nesse texto, Tarlton especula se as relações federativas assimétricas em um sistema podem ser variáveis em cada uma de suas unidades. Ele tem sido uma resposta universal para superar os problemas advindos da desigualdade e disparidade entre unidades federativas.
A questão da assimetria federativa foi pouquíssimo abordada no Brasil, apesar de ter sido objeto de considerações dos citados autores de relevo para a construção do pensamento federativo, em especial Raul Machado Horta. Segundo ele, “o federalismo assimétrico poderá localizar-se no fenômeno fático, por deformação de institutos federais, como no ato normativo, mediante a criação de soluções autônomas, oferecidas pela norma jurídica” (HORTA, 1988, p. 89).
Interessante abordagem, que parece ser a mais analítica sobre a assimetria federativa, foi proposta por Michael Burgess, antigo diretor do Centro de Estudos Federais da Universidade de Kent. Segundo Burgess, a análise do fenômeno da assimetria deve ser iniciada pela distinção dos sentidos de federalismo e federação. Esta distinção é fundamental para a compreensão dos elementos de um Estado federal assimétrico, ou ainda, das justificativas pelas quais um Estado federal assume a forma assimétrica. Para Burgess (2006), o federalismo é princípio reitor no campo sociopolítico, enquanto federação é a forma de organização política prescrita pelo direito constitucional de um Estado.
Tal distinção faz sentido no Brasil, como é possível notar pelos escritos de Horta. Uma de suas definições para federalismo é um modelo constitucional, uma força valorativa que inspira o Estado federal. Este por sua vez “é criação jurídico-política e pressupõe na sua origem a existência da Constituição federal, para instituí-lo” (HORTA, 1985, p.6). Assim, para a análise de Burgess, que pode ser adaptada na sua aplicação no Brasil, é preciso ter claro que federalismo e federação são dois âmbitos diferentes, apesar de relacionados.

Burgess estuda a assimetria federativa em dois momentos: o momento do federalismo, em que estão presentes pré-condições de assimetria em um Estado, e o momento da federação (ou Estado federal) em que estão presentes os resultados assimétricos. Tanto as pré-condições quanto os resultados são essenciais para o entendimento sobre o fenômeno da assimetria. Em todo caso, é possível demonstrar tais fatores no Brasil com base em indicadores, discursos da Constituinte de 1987/1988 ou ainda pela forma jurídica do Estado constitucional.

PRECONDIÇÕES PARA A ASSIMETRIA FEDERATIVA
As preccondições para a assimetria federativa podem ser tanto socioeconômicas quanto culturais, que podem ser encontradas no campo do ser de cada sociedade política, ou seja, podem ser verificadas empiricamente. Além disso, se coadunam com a natureza sociológica do federalismo esboçada por William Livingston.
Livingston propõe que o federalismo é um fenômeno sociológico. Assim, “A essência do federalismo repousa não na estrutura institucional ou constitucional, mas na sociedade em si. O governo federal é um dispositivo pelo qual as qualidades federais da sociedade são articuladas e protegidas” (LIVINGSTON, 1952, p. 83). Segundo seu raciocínio, cada sociedade é marcada por características únicas, elementos históricos, sociais, culturais, econômicos etc., que se comunicam e formam uma complexa teia de variáveis que pode gerar variações dentro de uma mesma sociedade em um mesmo espaço geográfico. Ao se analisar os Estados formalmente federais suas origens e motivações são diversas. Mesmo em dois modelos bem conhecidos de federalismo, o alemão e o norte-americano, percebe-se que a sua estrutura é resultado de acontecimentos muitos particulares em cada um deles, como o regime nacional-socialista e a Guerra de Secessão, respectivamente.
Esses fatores indicam a repercussão que a assimetria terá na formação do Estado federal, uma vez que todos eles apresentam características assimétricas. Deste modo, a depender destas precondições, haverá maior ou menor influência na escolha da simetria ou assimetria de direito nos Estados federais.

Diversidades culturais
Algumas diferenças entre membros de uma mesma sociedade são de grande relevância para o cenário político do federalismo. Ainda que haja alguma similaridade cultural entre as unidades componentes, observa-se alguma diferença espacialmente localizada, como costumes, idioma ou mesmo fatores étnicos. Deste modo, para o federalismo assimétrico há a motivação de convergência para a convivência de nações separadas em um mesmo ambiente político.
Assim, na Constituinte de 1987/1988, discursou Rosah Russomano sobre a diversidade: “a inserção do federalismo entre os demais princípios gerais do Direito Constitucional moderno justifica-se de alto a baixo, eis que tem suas raízes na diversidade que caracteriza os indivíduos e os grupos sociais, bem como em sua inelutável unidade” (BRASIL, 1988, p. 54).
São observadas em diversos Estados, como as federações assimétricas Canadá e Alemanha, justificativas de divergências culturais vivendo sob o mesmo território, ou ainda, como motivação para divisão de unidades federativas. Pode-se questionar o alcance das diversidades culturais dentro do Brasil. Ao analisar os debates na Constituinte de 1987/1988 para a formação do novo Estado federal, é demonstrável como a diversidade cultural é uma precondição do federalismo.
Além de ser exposta a defesa pela autonomia dos Estados, nas reuniões da Subcomissão dos Estados era trazida a questão da divisão de Estados existentes – e assim criando novos Estados – por alguns motivos entre os quais a diversidade cultural interna em algumas regiões desses Estados. Assim, foi proposta a criação dos Estados do Maranhão do Sul1 e de Tocantins2 (que acabou logrando êxito), com a alegação de imensa diferença cultural entre as populações do norte e do sul dos respectivos Estados do Maranhão e de Goiás.
Apesar da similaridade cultural entre determinadas populações contidas na totalidade do povo brasileiro fica evidente que as diversidades culturais são fatores que justificam o federalismo, inclusive motivando a criação de novas unidades federativas. Ainda assim, a assimetria surge nos graus de semelhança cultural nos diversos Estados, ainda que transpasse suas fronteiras políticas.
Nesse sentido, observam Kugelmas e Sola (1999, p. 69):

O que está aqui em causa é o quadro de clivagens regionais notoriamente marcado por notáveis desigualdades, a fragmentação do sistema político, as dificuldades da representação e a questão da indefinição – não apenas institucional ou administrativa – do escopo e alcance da atividade estatal e da divisão de competências entre os três níveis de poder. Mais do que um tema específico, a questão da federação no Brasil confunde-se com a própria formação histórica do Estado nacional e permeia o conjunto de questões da agenda do país.

O Brasil possui tais diversidades, que são características de Estados federais assimétricos. Um elevado grau dessas diversidades é uma das precondições para o federalismo assimétrico. Assim, justifica-se o federalismo assimétrico em Estados com grandes diferenças culturais. Desta precondição é possível inferir previamente que é uma característica que se repetirá em qualquer Estado federal. O federalismo assimétrico reconhece estas disparidades culturais e consolida suas diferenças em algumas instituições jurídicas unificadoras, que reforçam os laços de interdependência entre as unidades federativas.

Territorialidade
Como precondição do federalismo assimétrico, a territorialidade envolve a importância da concentração espacial para o surgimento do federalismo, em conformidade com a perspectiva não formalista que Livingston propõe. Assim, a noção de territorialidade não é uma noção puramente jurídica, se relaciona com a noção de pertencimento que um indivíduo ou a sociedade tem com seu ambiente.
Nesse sentido, a territorialidade é essencial para a formação da sociedade federalizada, conforme disserta Livingston (1952, p. 85). Para uma experiência sociológica do federalismo, é necessário que diferentes grupos se concentrem territorialmente, se reconheçam como diferentes, mas que aceitem conviver sob um poder central que os atenda, formando uma identidade comum, ainda que internamente diversa. Na Constituinte de 1987/1988 se encontrava a discussão a comparação do desenvolvimento do federalismo pela via legal e o federalismo construído historicamente.
A territorialidade não deve ser extremada a ponto de se tornar um nacionalismo isolacionista, o que impossibilitaria a formação de uma federação. Os padrões de divisão territorial podem ser encontrados nas relações entre centro e periferia e mesmo as oposições entre cenários urbanos e rurais, que acabam repercutindo no desenvolvimento das regiões metropolitanas.
No Brasil, a territorialidade deve ser pensada em consonância com o desenvolvimento de seu território. Simultaneamente à formação territorial, houve a consolidação da identidade nacional, vinculando sociedades a espaços geográficos. A territorialidade é uma precondição da assimetria federativa no Brasil porque permite identificar sociedades com culturas específicas em localidades distintas; caso contrário não haveria tantos projetos de divisão de Estados na Subcomissão da Assembleia Constituinte destinada a eles.

Desigualdades socioeconômicas
No Brasil as desigualdades socioeconômicas são notórias em todos os graus, seja nos Estados, seja nos Municípios. Assim, há unidades federativas que necessitam mais de recursos oriundos da União. O cenário político continuamente é de Estados mais ricos – o que Onsy Duarte Pereira denominava como imperialismo interno na federação – que disputam o poder político em âmbito federal com os Estados mais pobres, com menos população, mas mais numerosos.
As desigualdades socioeconômicas também se inserem como precondição para a assimetria federativa, com relações tanto com a territorialidade quanto com as diversidades culturais. Sendo, já na época da Constituinte de 1987/1988, um país com tais desigualdades enraizadas em sua história política, não é demais notar que a Constituição representou muitos avanços para a atenuação dos desníveis sociais.
Especialmente no tocante a tais desigualdades, é importante considerar que unidades mais pobres tendem a ter populações mais pobres e com menor acesso a serviços básicos, ainda que sejam os mais necessitados. Além disso, o fator pode ser cumulativo com a concentração de determinada minoria em Estados ou regiões menos desenvolvidas.
O PIB, como indicador socioeconômico, serve para demonstrar a enorme desigualdade entre as unidades federativas brasileiras. O Brasil possui 27 unidades federativas – o Distrito Federal e 26 Estados –; estes, por sua vez, se subdividem ao todo em 5.570 Municípios. O maior PIB entre os Estados pertence a São Paulo, com valor superior ao dobro do segundo colocado, Rio de Janeiro e ao triplo do terceiro, Minas Gerais (IBGE, 2013).
Se apenas entre os três Estados com maior PIB (os três concentrados em uma mesma região do país) há notória desigualdade, ao pensar no cenário brasileiro como um todo, o grau se mostra bem maior: cincos Estados concentram quase dois terços do PIB nacional, enquanto os cinco mais pobres não somam dois por cento (IBGE, 2013).
E ainda mais discrepante o nível de diferenças entre Municípios. O grau de diferença é tão elevado que muitos Municípios são mais ricos que alguns Estados. O Município de São Paulo, no sistema simétrico brasileiro, recebe tratamento formal igual a outros Municípios; só não possui PIB superior ao próprio Estado de São Paulo e ao Estado do Rio de Janeiro.
As desigualdades entre os Municípios, reconhecidos a partir de 1988 como unidade federativa, também servem para demonstrar os índices assimétricos fáticos do Estado federal brasileiro. Ainda que sob fortes críticas de constitucionalistas, a elevação do Município a ente federativo implica necessariamente em pensar o Estado federal como união também destes entes. E nisso a desigualdade entre as partes fica mais evidente ainda.

Como exemplo, pode-se comparar os municípios de São Paulo e de Teresina. São Paulo possui o maior PIB do País e Teresina o vigésimo. Em comparação ao per capita, respectivamente ocupam o terceiro e o vigésimo sexto lugar (IBGE, 2016). Certamente, o Município de Teresina necessita mais de receita provinda da cooperação, o que é correto de acordo com o pensamento federativo pretendido em 1988. São Paulo, por sua vez, não requer receita e possui, portanto, maior autonomia financeira para gerir suas próprias políticas públicas. Perceba-se, porém, que os dois Municípios possuem a mesma competência constitucional, uma vez que a Constituição não distingue materialmente as unidades federativas em relação à repartição dos poderes.
Nesse sentido, uma federação que trate todas as unidades federativas do mesmo grau como iguais podem contribuir para agravar a desigualdade. Uma federação que seja centralizadora com a finalidade de desenvolver os Estados empobrecidos – como o Estado desenvolvimentista no Brasil, por meio das superintendências – pode gerar um cenário no qual o federalismo se enfraqueça.
Ao analisar as desigualdades territoriais e as relações da União com os governos das unidades federativas, observa Marta Arretche (2012, p. 181) que:

Regras nacionais homogêneas não significam necessariamente resultados igualitários; diferentes fatores explicam as desigualdades social e regional no Brasil. Em primeiro lugar, o crescimento foi concentrado nas Regiões Sul e Sudeste. O que se reflete em uma grande variação na capacidade de arrecadação própria dos governos subnacionais. Ainda que o reconhecimento desse fato esteja na origem das políticas fiscais distributivas, estas, historicamente, produziram limitada compensação para desigualdades territoriais de capacidade de extração de recursos tributários.

Com as reformas fiscais dos anos 1990, a simétrica centralização econômica provocou maior desigualdade entre os Estados e Municípios graças ao Fundo Social de Emergência – FSE,3 transformado depois no Fundo de Estabilização Fiscal – FEF4 e finalmente na Desvinculação de Receitas da União – DRU.5 O atual sistema de desvinculação, o DRU, até a data de sua vigência, 31 de dezembro de 2023, desvincula de órgão, fundo ou despesa, 30% da arrecadação da União de impostos e contribuições. Apenas 70% da arrecadação de tributos vinculados são utilizados em suas finalidades; o restante, aplicados em outras áreas. Note-se que até a Emenda Constitucional nº 93/2016, o percentual de desvinculação era de 20% e se aplicava também a impostos.
Dessa forma, houve clara limitação aos recursos destinados às Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, conforme o art. 159, I, c, da Constituição de 1988, em razão do poder decisório da União sobre a destinação dos recursos. Conforme a pesquisa de Arretche (2012), os Senadores tendem mais a se posicionar conforme seus partidos do que com os interesses dos governos estaduais, o que fragilizou a vinculação destinada às localidades mais pobres do Brasil.
Nesse contexto, o Estado Social e Democrático de Direito, alicerçado pela Constituição de 1988, pode ter seus objetivos, como erradicação da pobreza e redução das desigualdades, dificultados pela aplicação de uma mesma regra a todos os Estados, ainda que as diferenças socioeconômicas entre eles sejam notáveis e que alguns deles dependam mais de recursos da União que outros. Assim, relações simétricas podem levar a desigualdades ainda maiores.

Demografia
A diferença da concentração de pessoas em um mesmo território é uma das precondições para a assimetria federativa. O federalismo assimétrico se justifica em razão da quantidade de pessoas residentes nas unidades federativas e o impacto resultante no número de representantes perante o poder central, o que influenciará claramente na tomada de decisão pelo órgão de representação.
A comparação entre as populações de diferentes Estados é relacionada com o que Tarlton (1965) explica sobre a questão da representatividade no federalismo. A Constituição de um Estado federal pode determinar que os Estados tenham número diferentes de representantes perante o poder central ou que, em caso de igualdade, o peso deles possa ter alguma diferença. Esta questão será mais bem explorada à frente, quando forem expostos os resultados assimétricos.
A demografia por sua vez é impactada por fatores geográficos, culturais e socioeconômicos. Nota-se, assim, o fluxo migratório dentro de um mesmo Estado federal, especialmente nos de grande dimensão territorial, influenciados por fatores como clima ou cisão de grupos. Assim como em outras federações, o federalismo brasileiro também é influenciado pela demografia. Na época da Constituinte de 1987/1988 já era notável o padrão discrepante da demografia no território brasileiro, com esparso povoamento das Regiões Norte e Centro-Oeste e grande concentração na Região Sudeste.
No censo de 1980, que segundo os dados é o mais próximo da Constituinte antes de sua realização, a população da Região Norte era de pouco menos de 6 milhões de habitantes e a da Centro-Oeste era de pouco mais de 7 milhões e meio. Pode-se verificar a discrepância com a Região Nordeste, que na época contava com pouco mais de 35 milhões, a Região Sul com cerca de 19 milhões e a Sudeste com seus pouco mais de 51 milhões. Somente o Estado de São Paulo, com seus aproximados, à época, 25 milhões de habitantes, superava demograficamente as Regiões Norte e Centro-Oeste somadas.
A demografia acaba sendo um resultado da história política e econômica brasileira. Há razões pelas quais o Sudeste acabou mais desenvolvido que as outras Regiões, além de ser mais povoado. Uma vez que recebeu um índice de fluxos imigratórios e migratório muito maior que as outras regiões. Fica evidente que há notável desequilíbrio fático na formação do federalismo brasileiro, inclusive sua reafirmação na Constituinte de 1987/1988.
A tentativa de criação de novos Estados na Subcomissão dos Estados da Constituinte tinha como objetivo, entre outros, impactar no comportamento populacional e reverter os fluxos habituais para os Estados do Sudeste. É o que fica bem evidente neste trecho de um discurso do Relator da Subcomissão, Siqueira Campos:

Aqui também conseguiremos, com a criação dos novos Estados, melhorar a distribuição de população pelo nosso território, que é um dos pontos frágeis, é o calcanhar de Aquiles deste País imenso. Se criarmos novos estados, principalmente na Amazônia – principalmente na Amazônia, repito – estaremos fortalecendo sobremaneira o País, porque assim inverteremos a direção dos fluxos migratórios e conseguiremos sanear, de certa forma, os Estados de São Paulo e Rio de Janeiro, que, hoje, são vítimas de um processo de inchação terrível, que preocupa (BRASIL, 1988, p. 73).

Há clara interconexão entre demografia e territorialidade. A criação de novos Estados poderia criar novos centros de poder, o que proporcionaria um fluxo migratório mais disperso do que o então – e atual – para a região Sudeste. Parece que a partir dos debates na Constituinte, é possível perceber que a criação de novos Estados pretensiosamente poderia reduzir as desigualdades econômicas e equilibrar melhor o índice demográfico do País.

RESULTADOS ASSIMÉTRICOS NA FORMAÇÃO
DOS ESTADOS FEDERAIS
Os resultados assimétricos ocorrem nos Estados federais em dois níveis: a assimetria de fato e a assimetria de direito. A assimetria de fato se refere à prática da assimetria nas relações que resultam do impacto das precondições, enquanto o segundo está relacionado ao ordenamento jurídico dos Estados e ao modo como as unidades federativas são tratadas diferentemente pela federação.
Nesse aspecto, no momento da formação dos Estados federais, esses resultados definem se uma federação pode ser denominada por simétrica ou assimétrica. Dos dois níveis, a assimetria de fato, que diz respeito a fatores como capacidade fiscal e representação política, sempre surgirá independentemente do Estado federal a ser analisado, já que não há federação com unidades de população igualmente distribuída.
Portanto, na análise dos resultados assimétricos, o nível de maior relevo é a assimetria de direito. É por ela que é possível dizer se uma federação é simétrica ou assimétrica. Ou ainda, é apenas na assimetria de direito que poderá haver simetria. Assim, será visto adiante apenas os fatores da assimetria de direito e sua aplicabilidade ao Brasil, configurado simetricamente.

Senado assimétrico
A diferença básica entre um Senado simétrico e um assimétrico é a distribuição de cadeiras entre os ocupantes por unidades federativas. Se houver igual peso nos votos e igual distribuição de vagas entre os Estados, será simétrico o Senado. Caso haja qualquer diferença na composição, de modo que um Estado tenha mais peso do que outro no órgão, de modo semelhante à Câmara Baixa, o Senado será assimétrico, resultando em uma assimetria de direito. Por sua vez, em Senados assimétricos há o reconhecimento da existência de pesos diferentes em seus votos ou número de vagas diferente a depender da unidade federativa.
Para o Brasil, incialmente pode-se dizer que seu Senado não deveria ser formado por representantes dos Estados em igual número. Em federações assimétricas com assimetria justificável pelas precondições, como Canadá e Alemanha, o número de habitantes por unidade federativa influencia na composição da Câmara Alta. Já no Brasil, o grau de assimetria nas precondições é elevado em demasia.
Pode-se assim especular que a composição assimétrica do Senado brasileiro é uma forma de equilibrar as desigualdades demográficas dos Estados, diminuindo do déficit de representatividade e aumentando, para os Estados mais populosos, a influência na tomada de decisão de interesse nacional, sobretudo nas alterações da Constituição.
No modelo atual do Senado brasileiro, São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, que concentram significativos 40% da população brasileira (IBGE, 2016), somam apenas nove votos no Senado. A diferença demográfica é evidente. Isso significa que a vontade de senadores eleitos majoritariamente por 40% da população representa pouco mais de 11% dos votos desta casa legislativa.
De outro lado, os três Estados menos populosos do Brasil, Acre, Amapá e Roraima, juntos tem cerca de 1% da população brasileira, mas no Senado são representados pelos mesmos nove senadores. É evidente o desequilíbrio que a configuração simétrica do Senado estabelece: 40% da população brasileira tem a mesma representação que 1% dela; o número de Senadores é o mesmo, o peso dos votos é o mesmo. A premissa de tratamento igualitários aos Estados acaba por trazer este déficit democrático ao Senado.
No jogo político, Estados com menor população acabam obtendo maiores vantagens, graças à igualdade de representação no Senado, aliada ao sistema proporcional vigente da Câmara dos Deputados. Esta vantagem surge em especial no tocante à reforma constitucional e toca em um dos pontos mais sensíveis do pacto federativo.
Como conclui Arretche (2012), a Constituição não possui mecanismos de veto para impedir que os Estados menos populosos se aglutinem em articulações contra os mais populosos. Assim, é possível que aprove modificações na Constituição para beneficiar os menos populosos, a depender do arranjo político do Senado. Somados, Estados do Norte e do Nordeste têm 48 Senadores, um a menos do necessário para se aprovar uma Emenda Constitucional.

Na igualdade simétrica da composição do Senado encontra-se enorme desequilíbrio em que Norte e Nordeste, onde residem 36% da população brasileira, têm a possibilidade de conseguir mais facilmente maiorias qualificadas para Emendas Constitucionais do que Estados do Sul e Sudeste. De outro ponto de vista, parte considerável da receita da União provém destes Estados, o que proporciona um cenário no qual alguns Estados servem de sustentáculo financeiro para a Federação, mas possuem pouco poder de veto em decisões que contrariem seus interesses.
Como se não fosse o bastante o desequilíbrio na representatividade, outra problemática é seu exercício. Em vez do arranjo corresponder ao Estado que representam, o alinhamento dos Senadores é quase puramente que político-partidário. Conforme demonstrado nas pesquisas de Arretche (2012) e Limongi (2006), no momento dos votos, os Senadores demonstram mais fidelidade à bancada de seus partidos que aos governos de seus Estados.
Sem a pretensão de ser uma solução para a resolução desses problemas federativos no Senado, é possível teorizar alguns resultados assimétricos para o Senado, baseado em Estados federais assimétricos.
O Senado poderia ser composto assimetricamente, com número diferente de Senadores por Estado. A precondição de demografia parece ser adequada como indicador para estabelecer quantos Senadores cada um dos Estados e o Distrito Federal deveria ter representados no Senado. Assim, Estados mais populosos e que contribuem mais para a União seriam mais bem representados. Tal proporção deve obedecer ao elevado grau de assimetria existente no Brasil, em que apenas o Estado de São Paulo concentra cerca de 20% da população (IBGE, 2016). Deste modo, buscar-se-ia maior equilíbrio com o número diferente de Senadores em algumas unidades federativa.
Inicialmente, abandona-se a ideia de que cada Estado deva ter três Senadores. Esta atual divisão apenas contribui para retroalimentar o cenário de dependência dos Estados da União. Utilizando-se a demografia como critério, não é demais pensar que os Estados com maior população deveriam ter mais Senadores. Pode-se, assim, pensar em um número mínimo de Senadores por Estado, como dois, e um valor variável pela população segundo estimativas realizadas no ano anterior à eleição. Deste modo, por exemplo, se for estabelecido um Senador por Estado a cada dez milhões de habitantes, somados ao número fixo de dois, poderia haver maior equilíbrio entre as unidades federativas representadas no Senado.
Nessa hipótese, em vez dos 81 atuais Senadores, haveria no mínimo dois para cada Estado, perfazendo 54 Senadores. Além do mais, os Estados do Rio Grande do Sul, Paraná, Bahia e Rio de Janeiro, cada qual, teria um Senador a mais, Minas Gerais teria dois a mais e São Paulo quatro a mais. O total seria de 64 Senadores. Esta composição possibilita maior mecanismo de veto em relação às Emendas Constitucionais, uma vez que desaparece o predomínio das Regiões Norte e Nordeste sobre o restante do país. Neste cenário, estas Regiões teriam, juntas, 33 Senadores, e os três quintos necessários para aprovação de uma Emenda seriam de 39 Senadores. Assim, verifica-se que uma coalizão de Estados destas duas Regiões seria insuficiente para a aprovação de uma Emenda Constitucional.
Outro modelo a ser pensado pode ser baseado no Bundesrat alemão. O Bundesrat é formado por representantes do Poder Executivo das Länder, variando seu número de três a seis, a depender da população. É possível pensar o Senado brasileiro assimétrico baseado em seu modelo de distribuição.
O Senado assim teria a divisão de suas cadeiras com base em uma estimativa populacional da mesma forma que o Bundesrat, apesar das diferenças populacionais entre Brasil e Alemanha. Ao se considerar as estimativas populacionais do Brasil, pode-se pensar na seguinte proposta de configuração assimétrica: para Estados com até 8 milhões de habitantes, 2 senadores; entre 8 e 12 milhões, 4 senadores; 12 a 16 milhões, 5 senadores; 16 a 20 senadores, 6 senadores; 20 a 24 milhões, 7 senadores; acima de 24 milhões, 8 senadores.
Nessa hipótese, segundo as estatísticas oficiais (IBGE, 2016), o Senado teria a seguinte composição: São Paulo, 8 senadores; Minas Gerais, 7 senadores; Rio de Janeiro, 6 senadores; Bahia, 5 senadores; Pará, Ceará, Pernambuco, Paraná e Rio Grande do Sul, 4 senadores cada; e o restante dos Estados com 2 senadores cada um, perfazendo um total de 82 senadores.
Os problemas de desequilíbrio regionais nesta hipótese também não estariam presentes. Veja-se: para aprovação de qualquer Emenda Constitucional, Norte e Nordeste não teriam o predomínio para a aprovação caso se articulassem. Seus dezesseis Estados, estando considerados os mais populosos com mais representantes, somariam 41 senadores, que corresponde a um número de votos bem inferior para aprovação de um projeto sem a participação de ao menos um senador dos Estados do Sul ou Sudeste. Neste cenário, a maioria qualificada de 3/5 para a aprovação de uma Emenda Constitucional seria de 50 votos. Assim, ainda que angariassem todos os votos dos Estados da Região Centro-Oeste, uma iniciativa não conseguiria aprovação se não tivessem ao menos a concordância de um senador de um dos Estados do Sul ou do Sudeste.
Sobre a questão de representação do Poder, não é demais lembrar que o voto direto dos senadores, conforme leciona Bonavides (1976, p. 87), enfraqueceu a instituição federativa, com a formação do Senado republicano brasileiro aos moldes do estadunidense. Desta maneira, o funcionamento da instituição da forma como funciona o Bundesrat deixa mais evidente os propósitos de representação dos Estados, uma vez que seus integrantes seriam escolhidos pelos Governadores ou mesmo pelo Parlamento estadual.

Assimetria nas ordens jurídicas federadas
Outro aspecto da assimetria federativa a ser explorado é a diferença entre a produção jurídica das unidades que compõem um Estado federal. Conforme visto, este é um aspecto da assimetria de direito, uma vez que tais normas dependem da vontade de autoridades públicas investidas constitucionalmente para serem emanadas.
Em diversos Estados federais assimétricos, como Canadá e Rússia, é observável clara desigualdade relacionada a competências para produzir determinados tipos de normas, o que gera ordenamentos jurídicos em iguais níveis, mas com diferença em seus conteúdos. Nestes Estados, a legislação da União não é aplicada de modo uniforme em toda extensão territorial, havendo, portanto, diferença na submissão a depender de qual unidade federativa o destinatário da norma estiver localizado.
Nos termos utilizados por Burgess (2006, p. 220), os resultados assimétricos – como visto, a assimetria de direito – são ocasionados pelas precondições presentes no momento do federalismo, ou seja, na formação do Estado federal. Assim, se muito destoantes as diferenças nas precondições, haverá a tendência à formação de uma federação com diferença nas competências entre seus entes componentes. A tendência também se coaduna com a descentralização do federalismo, uma vez que, ao menos em determinadas unidades, haverá menor poder de ingerência da União.
Em diversos Estados federais contemporâneos o federalismo assimétrico se manifesta com a diferença entre suas diversas unidades componentes, observável em países tais, a título de exemplo, como Canadá e Rússia. Nestes, os ordenamentos jurídicos estaduais formam mosaico assimétrico devido às particularidades de um ou alguns entes federativos.

Ao contrário desses Estados federais assimétricos, no Brasil a simetria entre as unidades federativas é regra desde a Constituição de 1891. Desta forma, cada Estado brasileiro possui, independentemente de seu tamanho, população, riqueza ou quaisquer outros indicadores, as mesmas competências legislativas e executivas. Com exceção do Distrito Federal, que possui características de Estado e Município, a Federação brasileira não considera as elevadas diferenças fáticas e sociopolíticas para definir competências.
Há paridade entre todos os Estados, tanto em relação à participação quanto em relação à autonomia, assim como entre todos os Municípios, que, não importando suas características particulares, são iguais entre si. Assim, juridicamente para a ordem federal brasileira, não há Estado mais autônomo que outro, tampouco Município mais autônomo que os demais.
A questão da autonomia é relacionada diretamente com a repartição de competências. O quão de autonomia que uma unidade federativa possui definirá o alcance federal de seu ordenamento jurídico pelas matérias que podem constituir, bem como pela estrutura de seu ordenamento em si e de suas instituições. Um exemplo claro disto é a norma estabelecida pelo art. 25 da Constituição, determina a obrigação de que cada Estado deverá possuir uma Constituição, de modo semelhante à Federação que possui a Constituição Federal. Deste modo, cada Estado deverá constituir seu ordenamento a partir de um texto constitucional e deverá possuir certas instituições como a Assembleia Legislativa e Tribunal de Justiça.
Assim, percebe-se uma verdadeira uniformização do direito estabelecida pela ordem constitucional de 1988 ao instituir o complexo sistema de repartição de competências. Além de enumerar as competências da União – com a maior parte das matérias –, o texto enumera as dos Estados de modo comum e concorrente, não permitindo que haja de modo imediato poderes para seus órgãos legislativos emitirem normas de matérias além das previstas.
Não se permite, deste modo, uma descentralização do direito. As normas jurídicas emitidas pelos Estados são, em boa parte, regulamentações no âmbito estadual de normas federais naquilo que não for proibido pelo poder central. Como não há espaços que os Estados possam legislar ou executar exclusivamente determinados conteúdos, observa-se sempre um paralelo das matérias dos arts. 23 e 24 com a legislação federal ou com ações do governo da União. Como a União avocou para si na Constituinte de 1987/1988 a maior parte das competências, apesar de todo o discurso a favor da descentralização, verifica-se que a própria repartição entre União, Estados e Municípios, da forma como foi pensada, acabou se revelando como centralizadora de acordo com os efeitos nos anos posteriores.
Em relação às competências das unidades federativas, a simetria de direito na Federação brasileira retroalimenta o cenário de centralização em dois aspectos: (i) em razão da grande quantidade de competências enumeradas para a União, o que acaba impossibilitando o exercício das competências reservadas aos Estados; (ii) pela uniformização que acaba sendo gerada nas unidades da Federação, com realidades muito distintas. Neste ponto, o Estado federal brasileiro prima pela igualdade formal entre os entes federativos.
Veja-se como exemplo a concentração efetuada por algumas leis federais dos anos 1990, conforme observado por Marta Arretche (2012, p. 55). A Lei de Licitações e Contratos é exemplo claro de como há disparidades em sua aplicabilidade em entes federativos de mesmo grau, mas materialmente diversos. Em Estados, pode-se comparar São Paulo, com a maior população do país, ao Amapá, cuja população se mostra inferior a quarenta vezes. Nesses dois Estados, com contingentes populacionais tão diversos, a lei se aplica igualmente, não levando em conta as particularidades de cada um e que poderiam influenciar o procedimento licitatório, especialmente no tocante à burocracia estabelecida. Em relação aos Municípios, as discrepâncias ficam mais evidentes, uma vez que se equiparam formalmente em relação à União metrópoles e pequenas cidades do interior com pouca estrutura. Os dois extremos se submetem à mesma legislação federal, o que ao mesmo tempo em que pode oferecer segurança jurídica e controle para grandes cidades, pode significar também empecilhos que dificultam o exercício das competências.
A repartição de competências de modo assimétrico, a exemplo das Federações do Canadá e da Rússia, poderia significar maior independência do governo federal em relação às suas normas, consequentemente maior autonomia e descentralização na configuração do Estado federal brasileiro. O caminho em nível constitucional seria uma grande reforma da repartição de competências, descentralizando algumas atuais da União para os Estados ou algumas competências específicas para alguns Estados determinados. Deste modo, seria possível que alguns Estados recebessem, caso justificável, competência para legislar sobre direito civil e comercial, enquanto outros poderiam receber competência para legislar sobre direito agrário.
Embora não existindo na ordem brasileira diferenças entre unidades federativas de mesmo grau, há possibilidade prevista constitucionalmente de configurar assimetricamente sem alteração por emenda constitucional, dentro da repartição de competências estabelecida. A previsão do art. 22, parágrafo único, se mostra como alternativa para estabelecer uma assimetria de direito na ordem constitucional. Este dispositivo se perfaz da técnica de delegação de competências importada do federalismo alemão e representa um mecanismo de descentralização do Estado federal, apesar do aspecto centralizador da repartição de competências no texto constitucional.
Conforme esse dispositivo, lei complementar poderá autorizar os Estados a legislarem sobre matérias dispostas no artigo, ou seja, matérias de competência privativa da União. Assim, segundo é possível interpretar a norma, a União, detentora de grande número de tais competências, pode delegar uma ou alguma delas aos Estados. A própria União, em sua atividade legislativa, pode decidir pela descentralização a nível infraconstitucional.
É possível, dentro das matérias enumeradas no art. 22, como direito civil ou direito penal, a delegação de questões específicas, como regime de casamento ou penas para determinados crimes. Caso haja autorização do Poder Legislativo federal, em tese é possível estabelecer tal descentralização para os Estados legislarem sobre assuntos específicos dentro das competências privativas da União. Apesar da previsão original no texto de 1988, a delegação de competências foi utilizada somente uma vez, na Lei Complementar nº 103, de 14 de julho de 2000. De acordo com essa lei, os Estados foram autorizados pela União a legislar para instituir o piso salarial conforme a proporção da extensão e da complexidade do trabalho, conforme previsão do art. 7º, V. Esta previsão é referente a um assunto de específico de direito do trabalho, uma das matérias previstas no art. 22, I, como competência privativa da União.
Pela interpretação do parágrafo único do art. 22, não há vedação alguma a conferir delegações diversas a diferentes Estados. Desta forma, por meio desse dispositivo, a Constituição Federal de 1988 traz um modo de instituir a assimetria de direito, ao possibilitar que Estados tenham ordenamentos jurídicos provenientes de competências diversas.
Essa foi a posição de Manoel Gonçalves Ferreira Filho ao comentar o parágrafo único do art. 73 do Anteprojeto Afonso Arinos, que trazia redação semelhante ao do art. 22, parágrafo único da Constituição de 1988:

Trata-se de uma ideia merecedora de aplauso, desde que não se torne obrigatório que a delegação seja feita, nos mesmos termos, relativamente a todos os Estados. Ao invés, se se admitir que, em função das condições e peculiaridades de cada Estado, se faça tal delegação, a inovação propiciará uma flexibilidade benéfica para o federalismo brasileiro (FERREIRA FILHO, 1987, p.18)

Esse dispositivo é um importante mecanismo de descentralização do federalismo brasileiro, bem como de fazer possível a assimetria de direito no Brasil em relação às competências dos Estados para adequação às precondições do federalismo assimétrico. Desta forma, por meio de lei complementar, a União pode conceder a um ou alguns Estados, a depender de suas características peculiares, mais competências legislativas, o que por consequência levaria a uma descentralização não uniforme.
Para Fernanda Dias Menezes de Almeida (2007, p. 95), ao comentar a importância do princípio da isonomia para que a lei permita a todos o desfrute dos benefícios do desenvolvimento, “não há porque não transpor essas considerações para o plano de organização federativa, tentando-se um federalismo não simétrico como uma forma de se reduzirem as desigualdades sociais e regionais”.
Apesar de ser um mecanismo de descentralização para os Estados, a norma constitucional não abre tal caminho para os Municípios. Deste modo, a discrepância material entre esses entes federativos, conforme anteriormente mencionado, não consegue ser ajustada com delegação de competências para os de grande porte, por exemplo. O disposto no art. 22, parágrafo único, portanto, não permite que os Municípios possam ter tratamento diferenciado pela União – já que as competências são estabelecidas somente pela Constituição Federal, o que acaba tendencialmente pela uniformidade suas legislações e atividades.

O autor é doutor em direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ)
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NOTAS DE RODAPÉ

1. Na 8ª Reunião Ordinária da Subcomissão dos Estados foi dada a palavra ao representante do Comitê de Apoio Pró-Criação do Estado do Maranhão do Sul, Agostinho Noleto Soares. No início de seu discurso, deixa claro que a separação é uma ideia já enraizada entre os habitantes daquele local: “aquela região precisa desligar-se do Maranhão, com quem não tem de fato relações sociais, políticas, sociológicas e históricas que justifiquem e persista a junção daquela área ao Estado, uma região tocantina chamada pré-Amazônia maranhense, com a capital em São Luís”.

2. Na 9ª Região Ordinária foi colocado em pauta a criação do Estado de Tocantins, defendida veementemente pelo Relator Siqueira Campos (PDC-GO): “criar obstáculo à aprovação pela Assembleia Nacional Constituinte da criação do Estado do Tocantins seria uma afronta à vontade política do povo goiano e não somente do povo nortense, seria uma atitude afrontosa à gente goiana diante de tantas manifestações”.

3. Criado pela Emenda Constitucional de Revisão nº 1/1994.

4. Por meio da Emenda Constitucional nº 10/1996 e prorrogado pela Emenda Constitucional nº 17/1997.

5. Por meio da Emenda Constitucional nº 27/2000, prorrogado pelas Emendas Constitucionais nº 42/2003, nº 56/2007 e nº 93/2016.
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