Populismo, liberalismo e a economia brasileira

Populismo, liberalismo e a economia brasileira

Roberto Castello Branco, economista

 

A Inglaterra da Revolução Industrial possuía as mesmas instituições que lá existiam dois séculos antes. Novas ideias, e não instituições, foram, de acordo com Deirdre McCloskey, o motor daquela transformação histórica no século XIX, que colocou a economia mundial na trajetória de crescimento econômico.1 Até então, a estagnação secular era o estado normal da atividade econômica no mundo.2
O Brasil tem instituições, e elas funcionam, como é repetido por muitos. Entretanto, as ideias que as orientam são derivadas de uma antiga ideologia, o populismo, que se propõe a redistribuir renda na sociedade a favor dos mais pobres e não a buscar a prosperidade.
Trata-se de um jogo de soma zero e que apresenta resultados opostos aos anunciados em termos de distribuição. A intervenção do Estado na atividade econômica é ator importante no processo de redistribuição de renda e dela brotam oportunidades para o rent-seeking e a corrupção, a produtividade agregada da economia e os investimentos sofrem impactos negativos. Em lugar de transferência de renda para os mais pobres, o que acaba acontecendo é o enriquecimento de uma minoria e o empobrecimento da maioria da população.
Desigualdade de renda, níveis de educação relativamente baixos, crescimento econômico lento e desencanto com a política são em geral os ingredientes da formação de ambiente propício ao florescimento do populismo. As pessoas passam a sonhar com um líder que atue como espécie de “salvador da pátria”, que seja capaz de, em curto espaço de tempo, eliminar as injustiças sociais, dar um bom padrão de vida para os mais pobres e abrir as portas do progresso para os mais jovens.
Governos populistas tendem a se reforçar com choques favoráveis de preços de commodities que lhes permitem o acesso a maiores volumes de recursos e os estimulam a serem mais autocráticos. Quando as implicações de seus erros de política econômica se tornam visíveis não hesitam em apontar terceiros como responsáveis, quase sempre atores externos, como especuladores, o imperialismo americano, a crise internacional ou a Operação Lava Jato, no caso recente do Brasil.
O desemprego estruturalmente elevado em alguns países desenvolvidos e os desequilíbrios produzidos pela globalização e a revolução digital geram ameaças do estabelecimento de governos populistas nas economias mais avançadas. Contudo, onde historicamente o populismo encontrou terreno fértil foi na América Latina. Bom número de experimentos foi realizado, de Juan Perón a Hugo Chávez, passando por Getulio Vargas, Alan Garcia e Lula, verdadeiros campeões do populismo.
No curto prazo, as experiências populistas lograram obter algum êxito, refletido no aumento de popularidade dos governantes, mais crescimento e menos desigualdade. Entretanto, os ganhos de curto prazo tiveram como contrapartida pesados custos sociais no longo prazo, evidenciados por desastres macroeconômicos.

hugo Chávez foi eleito na Venezuela após 20 anos de queda do PIB real per capita, 32% entre 1978 e 1998. Sua aventura bolivariana – que após sua morte prosseguiu com Nicolás Maduro – tem custado muito caro aos venezuelanos: queda de 35% do produto real entre 2014 e 2017, hiperinflação, calote da dívida externa, maciça fuga de capital físico e capital humano, dramático aumento de desigualdade e pobreza, fome para boa parte da população e significativa alta da taxa de mortalidade de recém-nascidos e pacientes nos hospitais. Ao desastre macroeconômico se juntaram as crises social e humanitária.
No Brasil, de forma bem mais moderada e com pequenas diferenças ideológicas entre os partidos que detiveram o poder, o foco na redistribuição em lugar do crescimento econômico prevaleceu desde os anos oitenta, tendo se intensificado a partir de 2003.
O cerne do populismo no Brasil reside no que se convencionou chamar de Velha Política, que compreende aliança formada pelas corporações sindicais e de servidores públicos, capitalistas inimigos do capitalismo e políticos populistas/corruptos, com o apoio de parte do Judiciário.
A expressão usada por Rajan e Zingales, “capitalistas inimigos do capitalismo”, se refere a empresários que, em lugar de perseguirem a inovação e a eficiência, detestam competição e priorizam conexões políticas para obterem favores do Estado sob a forma de créditos subsidiados, isenções fiscais e barreiras à competição.3
Essa modalidade de capitalismo, o capitalismo pró-negócios, mina a confiança da sociedade na capacidade de a economia de mercado gerar oportunidades para a prosperidade e a incentiva a demandar mais intervenção estatal, justificada como necessária para corrigir falhas de mercado, o que em última instância produz um círculo vicioso do atraso econômico e social.
O principal argumento em defesa da concessão de privilégios é sempre a geração de empregos, com total desprezo pelo custo de cada vaga adicional. No mundo real, como a intervenção do Estado possui custos sociais, empregos em firmas beneficiárias tendem a ser compensados pela perda de postos nas demais e/ou pela não criação de vagas em firmas mais produtivas, cujo potencial de expansão deixa de se realizar, por exemplo, em decorrência de juros reais e impostos mais elevados.
Para defender privilégios, tais capitalistas e seus representantes se cobrem com a bandeira do país proclamando-se nacionalistas. Como se trata efetivamente de defensores de seus interesses pessoais e não os da sociedade brasileira, Roberto Campos os batizou de “nacionalisteiros”.
Em contraste com as políticas pró-negócios, as políticas pró-mercado incentivam a competição e não envolvem favoritismo a setores e/ou empresas. A competição estimula a liberação de novas ideias, matrizes de novos produtos e processos, que viabilizam o crescimento econômico sustentável no longo prazo, o melhor programa de inclusão social já inventado.
Tais políticas podem ocasionar aumento da desigualdade de renda, em geral provocada pelo crescimento da renda dos mais ricos e os de maiores níveis de educação superior em detrimento à dos mais pobres e menos qualificados. Nesse sentido, a intervenção do Estado provendo educação básica e serviços de saúde de boa qualidade para os mais pobres é fundamental para promover a mobilidade econômica e social.
Um exemplo de prática de capitalismo pró-mercado é o Chile, que se tornou a economia mais próspera da América Latina e cujo PIB real per capita passou de 18% do americano em 1980 para 29% em 2016.
No Brasil, os resultados da ideologia redistributivista evidentemente não foram bons.
O produto real per capita teve crescimento anêmico entre 1980 e 2016, de apenas 0,7% ao ano. A esse ritmo precisaríamos de 100 anos para dobrar o PIB per capita do Brasil. Enquanto isso, 15 economias emergentes da América Latina (Chile, Peru, Uruguai), Europa (Irlanda, Polônia, Estônia, Lituânia, Letônia) e Ásia (Cingapura, China, Coreia do Sul, Índia, Indonésia, Malásia e Taiwan) dobraram ou mais do que dobraram o PIB real per capita nos últimos 25 anos.
O populismo do século XXI acabou por produzir a mais profunda recessão sofrida pela economia brasileira dos últimos 100 anos. A perda de produto real, de 7,2% em 2015-2016, superou a de outras grandes recessões – 3,8% em 1990-1992, 6,3% em 1981-1983 e 5,3% em 1930-1931. Ela se deu em meio a um ambiente de crescimento da economia global, ao contrário das demais recessões que ocorreram durante ciclos mundiais recessivos. Não há como responsabilizar a “crise internacional”.
O comportamento da produtividade total dos fatores (PTF) – o grau de eficiência com que capital humano e capital físico é combinado para produzir bens e serviços – se constitui no principal fator para explicar as diferenças de padrões de vida entre nações. No Brasil, o crescimento da PTF no período 1980-2016 foi medíocre, 0,5% ao ano, o que, somado às deficiências quantitativas e qualitativas da educação da força de trabalho, nos ajuda a entender porque nossa economia se expandiu tão lentamente nas últimas décadas.
Nas economias emergentes, a má alocação de recursos para seus usos mais produtivos é uma das principais, senão a maior, causa da baixa produtividade. Nesse contexto, as distorções produzidas pela intervenção do Estado nos diversos mercados estão presentes na raiz do problema.
A economia brasileira é repleta de exemplos em que a intervenção estatal produz má alocação de recursos, oportunidades para corrupção e aumento de desigualdade. O grande número de empresas estatais e as políticas industriais são responsáveis por boa parte das distorções.
O Brasil possui 442 estatais, sendo 151 federais e as demais estaduais ou municipais. Temos mais empresas estatais do que qualquer país da OCDE, mesmo aqueles que até o início dos anos 90 viviam sob regime comunista. Muito poucas são as empresas brasileiras cujo controle estatal pode ser justificado por razões econômicas.
Empresas estatais, diferentemente de companhias privadas, não possuem incentivos para maximizar valor, seu objetivo é a maximização de poder. Manter muitas dezenas de bilhões de dólares investidos no capital dessas empresas para que executem atividades que podem ser realizadas com muito maior eficiência pela iniciativa privada se constitui em grande desperdício.
A administração de grandes aeroportos ilustra bem isso. Trata-se de atividade rentável, desde que realizada de maneira eficiente, na medida em possui várias fontes de geração de receitas, como embarques de passageiros e cargas, estacionamento e manobra de aeronaves, estacionamento de veículos, serviços de duty free e aluguel de lojas.

aInfraero, estatal que há pouco tempo era responsável pela gestão de todos os aeroportos brasileiros e após a concessão de serviços para a iniciativa privada continua como o principal player do setor, ostenta patrimônio líquido negativo, resultado de anos de prejuízos. Por que não privatizar 100% do capital de todos os grandes aeroportos, inclusive Santos Dumont e Congonhas, e fechar a Infraero, subsidiando quem está disposto a operar os pequenos?
Evidentemente, isso seria precedido da escolha dos aeroportos de pequeno porte que gostaríamos de manter e da aplicação de critérios econômicos para a concessão de sua operação ao setor privado.
Assim como a Infraero, não existem razões que justifiquem do ponto de vista econômico o controle do Estado em companhias como a Petrobras, Eletrobras, Correios, bancos públicos, Casa da Moeda e outras.
A maior fonte dos desperdícios originados pelas estatais deriva de seu uso político para redistribuir recursos para outros fins, pois é justamente quando má alocação de recursos e corrupção caminham de mãos dadas.
Embora a sociedade seja a proprietária do capital das empresas estatais, considerável parcela de seu fluxo de caixa é apropriado pelos componentes da Velha Política, sob a forma de altos salários e outros privilégios para corporações de servidores, cargos executivos para afilhados políticos, contratos de compra de bens e serviços sem concorrência ou mediante concorrências fraudadas e financiamentos a juros subsidiados para quem tem acesso aos mercados financeiros. É o fenômeno da “privkhvatizatsiya” – privatização por dentro – palavra que os russos empregaram para denominar o saque das empresas estatais da antiga URSS por seus gestores e políticos.
À semelhança da estatal venezuelana PDVSA, cujo fluxo de caixa foi largamente utilizado para redistribuir renda e comprar apoio político, a Petrobras é caso mais evidente dessa prática no Brasil.4
Estima-se que quase US$ 50 bilhões foram desperdiçados com aquisição de refinarias nos EUA e Japão e projetos de construção de outras no Rio de Janeiro, Pernambuco, Ceará e Maranhão. Tais iniciativas tiveram início justamente após a descoberta do pré-sal, cuja exploração e produção demanda elevado volume de recursos financeiros, em que os retornos esperados dos investimentos costumam ser os mais altos na indústria do petróleo.
Segundo estimativas, outros US$ 40 bilhões foram gastos em subsídios aos preços de derivados de petróleo entre 2011 e 2014, quando a Petrobras foi inclusive forçada a importar gasolina para vender com preços mais baixos no mercado doméstico, em clara contratação de prejuízo.
O congelamento de preços de gás vendidos pela Petrobras a companhias distribuidoras que o engarrafa em botijões e os revendem para o consumidor final durante quase 13 anos – janeiro de 2003 a setembro de 2015 – constitui-se em claro exemplo de redistribuição para os mais ricos. Nesse período, a média nacional dos preços ao consumidor de botijões de gás aumentou em 75%, de acordo com dados do FGV IBRE e IBGE, uma cortesia da Petrobras para os acionistas das firmas distribuidoras de gás engarrafado.

Felizmente, a “privkhvatizatsiya” da Petrobras começou a ser estancada com o lançamento da Operação Lava Jato e o choque negativo dos preços do petróleo em 2014. Este último foi a gota d´água para levar para as cordas as finanças da petroleira, que já se defrontava com o maior endividamento de uma companhia não financeira no mundo. Apesar do trabalho de reestruturação que vem sendo feito, sob o controle do Estado, nada impede que no futuro seus acionistas voltem a ser vítimas de ações semelhantes.
O Brasil é pródigo em políticas industriais, que possuem como objetivo central produzir para substituir importações, sem a exigência de metas de desempenho de seus beneficiários nem tampouco a imposição de prazos para sua duração.
A industrialização, que parece ser um fetiche para muitas pessoas, não causa necessariamente desenvolvimento econômico, o importante é a exploração de vantagens comparativas.
Os australianos, cinco vezes mais ricos do que nós brasileiros, não possuem nenhuma inibição em ser grandes exportadores de commodities. Maiores produtores mundiais de minério de ferro e carvão metalúrgico, possuem uma indústria siderúrgica minúscula e não se importaram com o fechamento recente da última montadora de automóveis em seu país. Sua prioridade é a maximização dos benefícios das vantagens comparativas.
A evidência empírica de vários estudos sugere que os empréstimos subsidiados do BNDES, financiados por aumento da dívida pública, se destinaram para grandes empresas que possuem acesso aos mercados financeiros e não causaram crescimento de investimentos e da produtividade agregada da economia.5 Redistribuíram renda para acionistas de grandes empresas.
Num mundo globalizado, a economia brasileira é a mais fechada entre as 10 maiores economias e uma das 10z mais fechadas ao comércio internacional. Tarifas de importação mais altas, cláusulas de conteúdo nacional (Finame, petróleo), programas condenados pela comunidade internacional, como o INOVAR Auto, excesso de burocracia no processamento de transações são importantes obstáculos colocados para restringir o acesso aos benefícios das trocas internacionais, como a absorção mais rápida de inovações e os ganhos de produtividade.
Uma das consequências de décadas de políticas industriais movidas pelo populismo é o encolhimento de nossa indústria manufatureira, que contribui com apenas 11% do PIB contra a média de 15% para as economias emergentes.
Múltiplos instrumentos protegem nossas empreiteiras da concorrência global: conteúdo local, restrições na Lei de Licitações e empecilhos ao exercício da profissão de engenheiro e à concessão de vistos de trabalho para não brasileiros. A Operação Lava Jato revelou claramente as consequências dessas barreiras: formação de cartel, custos de obras públicas excessivamente altos e corrupção generalizada.
A corrupção não consiste apenas em problema moral e legal. Tem profundas implicações econômicas, ao afetar negativamente as finanças públicas, o crescimento econômico e a desigualdade de renda. Ao mesmo tempo, agride a democracia e a coloca em descrédito.
A identificação e punição de culpados elevam riscos para os corruptos e desestimularão a prática desse crime no futuro. Por outro lado, é essencial a eliminação da oferta de oportunidades para a corrupção, o que exige redução da intervenção do Estado na economia.
O foco redistributivo tem impedido um ajuste fiscal permanente. Entre 1997 e 2007, a resposta à expansão dos gastos públicos se deu pelo aumento da carga tributária. Depois de breve interlúdio, proporcionado pelo efeito do crescimento econômico sobre as receitas, passamos a recorrer a truques contábeis e eventos não recorrentes, claramente insustentáveis. Pesada carga tributária, plena de distorções e razão dívida pública/PIB explosiva foram consequências desse processo.
Nossa previdência social, fortemente deficitária, é contaminada pelo viés redistributivista. A aposentadoria precoce, a persistência da indexação ao salário mínimo e os privilégios aos servidores públicos se constituem nas principais razões de um regime previdenciário crescentemente dispendioso e desigual, pois subsidia os mais ricos a custa dos mais pobres.6
A literatura econômica sobre reformas estruturais sugere que as grandes recessões parecem convencer a sociedade sobre a necessidade de mudar o regime de política econômica, tornando mais provável sua realização.7 Grupos de interesse, beneficiários do status quo, lutam contra a modernização, porém tendem a se enfraquecer diante da evidência que suas propostas só produziram prosperidade para eles próprios.
Essa é a situação em que nos encontramos hoje, em meio a um confronto entre ideias liberais e a Velha Política. Esta última trava batalha de vida ou morte, tentando manter distorções, como o foro privilegiado para políticos corruptos, subsídios, proteção contra a competição e uma previdência social a caminho da falência, enquanto monta barricadas para a defesa de estatais generosas.
Um governo fraco e ainda comprometido com a Velha Política já se mostrou incapaz de avançar muito no enorme desafio de promover a transformação estrutural da economia brasileira. O triunfo das novas ideias, de caráter liberalizante e voltadas para a promoção efetiva do crescimento econômico, depende de forte apoio da sociedade a uma nova administração disposta a romper os laços com o populismo.

O autor é doutor em Economia pela FGV EPGE, Diretor do Centro de Estudos em Crescimento e Desenvolvimento Econômico da FGV e Professor afiliado da FGV EPGE.
roberto.cbranco@fgv.br
NOTAS DE RODAPÉ

1. Deirdre McCloskey, Bourgeois Equality: How Ideas, not Capital or Institutions Enriched the World, University of Chicago Press, 2016.

2. Angus Maddison, Contours of the World Economy 1-2030 AD, Oxford University Press, 2007.

3. Raghuram Rajan e Luigi Zingales, Saving Capitalism from the Capitalists, Princeton University Press, 2004.

4. A PDVSA teve seu fluxo de caixa empregado para financiar as “Misiones”, denominação de programas sociais do regime chavista, vender a gasolina mais “barata” do mundo, exportar petróleo a preços subsidiados para o Caribe e especialmente Cuba e quintuplicar o número de empregados entre 2003 e 2015.

5. Veja, por exemplo, Marco Bonomo et al., Macroeconomic and Financial Consequences of the Post-Crisis Government-Driven Credit Expansion in Brazil, IDB Working Paper Series, March 2015.

6. Veja Um Ajuste Justo: Análise da Eficiência e Equidade do Gasto Público no Brasil, Banco Mundial, Novembro 2017.

7. Veja Raghuram Rajan, Why are Structural Reforms so Difficult?, Finance & Development, June 2004, e Antonio Silva et alli, When Do Countries Implement Structural Reforms, European Central Bank, June 2017.

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