O tema da corrupção e as injustiças nossas de cada dia

O tema da corrupção e as injustiças nossas de cada dia

Fernando Filgueiras, Cientista político

 

Um grito comum parece que tomou conta do Brasil nas manifestações de junho de 2013. Em uníssono, os cidadãos pediam o fim da corrupção, entendendo por isso que os dirigentes políticos devem agir com maior probidade no trato com a coisa pública e que os recursos públicos possam chegar à ponta do processo das políticas públicas, melhorando a oferta dos bens e serviços públicos. Esse grito em uníssono tomou o Brasil, sendo que a corrupção se tornou uma espécie de lugar-comum, mesmo com o fato de já ocupar as manchetes de jornais há bastante tempo.

Todavia, engana-se quem pensar que esse é um fenômeno específico do Brasil, ou que pertença a países em fase de desenvolvimento ou com extrema pobreza. É verdade que a corrupção torna a questão da pobreza ainda mais grave, porque ao esvair recursos públicos – que são escassos por natureza –, aqueles que mais necessitam da provisão de bens públicos são diretamente afetados. Em países como a Nigéria, por exemplo, a corrupção se tornou uma regra de sobrevivência, visto que tamanha pobreza e tamanha ineficiência dos serviços públicos faz com que os cidadãos nem sequer reconheçam a ideia de público, valendo, nesse contexto, a violência como forma de intermediação política. A corrupção, nesse sentido, reforça a pobreza existente e, por sua vez, as desigualdades e a preferência pela violência às soluções institucionais.

Entretanto, ela não se restringe ao contexto dos países em condição de desenvolvimento. Ela tem sido uma razão de descontentamento comum também nos países desenvolvidos. Movimentos sociais organizados têm denunciado a corrupção existente no âmbito dos governos, tendo em vista sistemas de privilégios, desvios de recursos e a presença de fortes interesses privados das corporações e empresas no domínio público. Tal descontentamento dos cidadãos, em países como os Estados Unidos e da União Europeia, tem colocado os governos em xeque, tendo em vista uma cultura política crítica às instituições da democracia. E nesse contexto, a corrupção também tem ampliado as desigualdades e a crescente desconfiança dos cidadãos nas instituições da democracia. Movimentos como Occupy Wall Street demonstram o descontentamento da sociedade civil com a corrupção existente.

Engana-se, portanto, quem pensa que essa presença da corrupção na vida pública é específica do Brasil. Ela tem tido uma presença comum tanto em países desenvolvidos como em países em desenvolvimento, bem como tem sido uma preocupação constante de organizações internacionais. Para além disso, ficam algumas questões. O que é corrupção? O que a diferencia de outras formas de crimes? Qual a sua especificidade? Qual a sua relação com a democracia?

Comumente, a corrupção é pensada como comportamento de autoridades públicas que se desviam das normas aceitas a fim de servir a interesses particulares. De fato, os cidadãos identificam a corrupção na dimensão do Estado e dos cargos públicos e a compreendem como um tipo de comportamento desviante. Contudo, compreender a corrupção nessa chave conceitual pode levar a alguns tipos de problemas. Em primeiro lugar, essa definição se concentra na ação de servidores públicos, sem observar o papel de corruptores tanto na dimensão pública quanto na dimensão privada. Além disso, essas definições centradas nos cargos públicos localizam a corrupção na dimensão do Estado, sem dar conta das relações deste com a sociedade civil como um elemento importante para se compreenderem o alcance e as causas da corrupção. Um aspecto deixado de lado nas considerações conceituais sobre a corrupção é que esse tipo de comportamento tem um caráter plástico e flexível. A corrupção é um conjunto de ações específicas que podem ser consideradas como tal. Por exemplo, ações como nepotismo, clientelismo, prevaricação, desvios de recursos, superfaturamento de obras públicas e influência indevida nas decisões públicas, ou outras, podem ser consideradas como corrupção.

Dessa forma, a corrupção não pode ser compreendida apenas como um único tipo de comportamento, porquanto ela reúne formas diversas de ação contra o interesse público. Não podemos, também, descartar o elemento valorativo envolvido no conceito e na compreensão da corrupção por parte da sociedade. O desvio de recursos públicos, por exemplo, é uma ação específica, que envolve instrumentos contábeis e má gestão dos governos para que agentes privados maximizem benefícios em detrimento do interesse público. Enquanto tal, os desvios de recursos públicos representam um curso de ação específico, o qual tem uma natureza própria, que pode se converter em corrupção.

Ao nosso entender, o elemento que distingue a corrupção é o fato de ela ser um juízo moral, emitido pela sociedade contra ações específicas que degeneram o interesse público. A corrupção é um conceito normativamente dependente, porquanto ela representa juízos emitidos contra a legitimidade de atores e instituições que ultrapassam a barreira do público. Difícil dizer, portanto, o que é e o que não é corrupção. Não é possível descartar o elemento da moralidade pressuposta nos juízos que especificam a corrupção no âmbito da prática dos agentes sociais. O desvio de recursos públicos, por exemplo, é uma ação específica, mas recebe o status de corrupção em função dos juízos emitidos pela sociedade, considerando o conjunto de valores e normas pressupostas que definem o interesse público. Nesse sentido, o desvio de recursos públicos é uma ação específica, que tem uma natureza própria, mas que ganha o status de corrupção à medida que subverte normas pressupostas do interesse público, tomando que essas normas compreendem regras e valores.

Sendo um conceito normativamente dependente, o juízo moral que especifica e define a corrupção depende do processo de justificação e aplicação de normas. No plano da moralidade, o que se espera no trato com o interesse público é que os agentes – tanto privados quanto públicos – tenham um comportamento correto, tendo em vista o cumprimento dos deveres, a honestidade, a confiança pública e os costumes da comunidade. Uma vez que se espera, portanto, correção no plano da ação de agentes públicos e privados, não é possível descartamos a interface do conceito de corrupção com o problema da justiça.

As reflexões sobre o tema da justiça guardam uma tradição de pensamento bastante amplo. Em autores como John Rawls, Ronald Dworkin e Robert Nozick, a justiça é o conjunto dos princípios que possibilitem a escolha correta de instituições. Esses princípios têm uma forma transcendental e orientam a sociedade na melhor escolha possível das instituições políticas e jurídicas para a realização dos princípios. Mas, como observa Amartya Sen, as teorias sobre a justiça podem ser divididas entre justiça como institucionalismo transcendental e justiça como realizações sociais. A perspectiva da justiça como realizações sociais procura observar as injustiças no plano concreto da sociedade em comparação com critérios de comportamento social. Autores da tradição do utilitarismo, como Jeremy Benthan, e autores como Karl Marx e Mary Wollstonecraft, por exemplo, enquadram-se nessa segunda perspectiva. O propósito da justiça não deve estar concentrado em um tratamento dicotômico e antagônico dessas duas perspectivas, mas, sim, em compor um quadro mais complexo que leve ambas em consideração. Uma concepção válida de justiça deve dar conta de buscar tanto as instituições corretas quanto dos comportamentos corretos dos atores, tendo em vista os valores e normas pressupostos em princípios.

Mas que relação a corrupção guarda com a justiça? Afirmamos anteriormente que a corrupção é um conceito normativamente dependente e que sua especificidade está no fato de ela ser um juízo emitido contra ações que degenerem o interesse público. Como juízo moral, a corrupção ganha sua substância quando ela é expressa no âmbito do discurso público. Essa concepção discursiva reivindica que a corrupção é o julgamento de todo tipo de ação – praticada por agentes públicos e privados – que fere os valores e normas do interesse público. Assim sendo, a corrupção tem um caráter plástico e flexível e depende dos diferentes contextos sociais, normas e valores envolvidos em sua concepção semântica.

 

Oque está inserido nesses valores é um conjunto de princípios de justiça que orientam esse processo de justificação do discurso e do julgamento. No caso da corrupção, esses juízos morais observam tanto a correção das instituições quanto a correção das realizações sociais. A corrupção afeta diretamente a justiça no plano das instituições e no plano das realizações sociais. Nas democracias, a corrupção é o conjunto das injustiças políticas e sociais. Sociedades que conseguem construir instituições corretas e que sejam, por conseguinte, justas estão menos permeáveis à corrupção. Da mesma forma, sociedades que conseguem estabelecer comportamentos corretos de seus membros e que, por conseguinte, sejam justas, também são menos permeáveis à corrupção.

Sendo assim, a corrupção é uma forma de injustiça política, que opera em duas ordens: na ordem institucional e na ordem das realizações sociais. A corrupção guarda uma relação conceitual com o tema das desigualdades, porquanto ela incide no mau funcionamento das instituições da democracia, bem como no comportamento dos agentes. No caso do funcionamento das instituições, a corrupção degenera o valor republicano de igualdade perante a lei, provocando formas de exclusão política. O efeito mais imediato da corrupção na democracia é provocar a exclusão injustificada de indivíduos ou grupos dos processos de tomada de decisão por conta de interesses privados. A compra de votos, por exemplo, pode representar uma forma de corrupção, a qual ganha esse status porque subverte o processo democrático em função dos interesses privados do poder econômico. Nessa dimensão, a corrupção incide diretamente no funcionamento das instituições, que passam a reproduzir formas de exclusão política. O mau funcionamento das instituições implica vieses na distribuição dos recursos econômicos da sociedade, implicando, por sua vez, o reforço das desigualdades. Ou seja, a corrupção afeta diretamente as realizações sociais, distribuindo de forma desigual os recursos da sociedade. A corrupção, nesse sentido, se alimenta da injustiça, incidindo em suas duas dimensões, e provoca mais injustiça.

O sentido moral – e não moralista – da corrupção, uma vez que ela envolve um processo discursivo de julgamento da ação dos agentes políticos, econômicos e sociais, toma a ideia de injustiça como fundamental para a construção da ideia de corrupção. Quanto maior a percepção da sociedade sobre as injustiças, maior será a percepção sobre a corrupção e vice-versa. Importante frisar que essa concepção discursiva da corrupção considera que ela está inserida no processo de julgamento político, tendo em vista uma interação entre a percepção sobre o funcionamento das instituições e a percepção sobre o comportamento dos agentes. O que está em jogo, na discussão sobre a corrupção no âmbito das democracias, é a qualidade das instituições democráticas, por um lado, e a qualidade do exercício do governo e das políticas públicas, por outro lado.

A tese com a qual operamos neste texto afirma a forte correlação entre a percepção sobre as injustiças e a percepção sobre a corrupção. Importante frisar que essa correlação não tem uma direção causal, porquanto as injustiças promovem a corrupção e esta reforça as injustiças. No caso do Brasil, a percepção mais comum, ou talvez mais assentada, é de que a corrupção faz parte do Estado e da política, sendo ela uma espécie de regra e não uma exceção. É raro quando se abre um jornal e não há uma notícia sequer sobre algum escândalo político. No caso brasileiro, culpa-se, sobretudo, a herança colonial deixada pelo mundo ibérico, a qual não teria proporcionado à sociedade uma concepção racional da vida pública, mas apenas o patrimonialismo, o privatismo, a exclusão e o autoritarismo. A corrupção respeitaria a um processo histórico e estaria assentada tanto nas instituições quanto nas ações dos agentes.

O problema sobre a reflexão acerca da corrupção no Brasil é que uma perspectiva histórica, que a atribui a uma trajetória mais ampla, tende a naturalizá-la na dimensão da cultura política. Essa concepção revela uma consequência equivocada que estaria no fato de a corrupção ser natural ao brasileiro, ou, quem sabe, estar presente no seu próprio DNA cultural. A corrupção não é natural e sua presença e alcance na sociedade e na política dependem do quanto ela esteja presente no discurso público e o quanto ela é ou não desvelada. Esse desvelamento, por sua vez, depende da atuação das instituições democráticas.

 

Se a relação entre corrupção e injustiças depende da interação entre instituições e comportamento político, é necessário observar a atuação das instituições na produção da justiça e a sua relação com as mudanças na cultura política da sociedade. O conceito de corrupção não é natural ao Estado e nem mesmo restringe-se às práticas realizadas exclusivamente por políticos e burocratas. Os contextos culturais importam para compreender o alcance que a corrupção tem nos valores da sociedade, bem como depende de uma semântica afeita aos aspectos normativos que a sociedade defende. É fundamental, por conseguinte, compreender a interação entre instituições e cultura política, de forma a elaborar o modo segundo o qual a corrupção provoca as injustiças e vice-versa.

No caso do Brasil, a democratização inaugurada com a Constituição de 1988 estabeleceu um processo de interação entre instituições e cultura política e elevou o valor da justiça como um dos seus pilares fundamentais. Nesse contexto de democratização, foram ampliadas as liberdades fundamentais, os direitos sociais e a participação da cidadania. Ela inaugurou um processo de mudança da sociedade brasileira, tendo em vista a gradativa institucionalização da competição política e dos controles democráticos do poder, por um lado, associados a uma gradativa mudança da cultura política brasileira, tendo em vista, por outro lado, o crescente endosso aos valores democráticos. Além desse quadro político, é importante ressaltar que houve mudanças importantes na máquina do Estado brasileiro. Foram aprimorados procedimentos e regras institucionais para o exercício das atividades de gerência, os papéis e o alcance dos burocratas nos processos decisórios das políticas públicas e os mecanismos de controle da gestão, tendo em vista indicadores de resultados, responsabilização fiscal e práticas de transparência.

O fato é que o Brasil, desde 1988, passou por mudanças institucionais importantes no contexto da democracia, associada a uma cultura política mais crítica e cidadã. Todavia, passamos por um paradoxo: o aprimoramento institucional da democracia não foi seguido da diminuição da corrupção percebida no sistema político e na gestão pública no Brasil. Apesar dos ganhos obtidos com a institucionalização da democracia, a corrupção no Brasil permanece como altamente percebida em função da manutenção de injustiças sociais e políticas. Apesar da redução das desigualdades e do ganho de renda, em um contexto econômico fixado no controle da inflação e dos meios de pagamentos, as injustiças sociais permanecem em um cenário político democrático. A ineficiência das políticas públicas não permite avançar para um cenário mais forte de combate às injustiças sociais, fazendo com que a percepção de alta corrupção ocorra em função de um sistema político que reproduz privilégios e formas de privatismo.

De acordo com pesquisa realizada pelo Centro de Referência do Interesse Público (CRIP) em 2012, nas regiões metropolitanas de Belo Horizonte, Goiânia, Porto Alegre e Recife, a percepção da injustiça é elevada, tendo em vista a permanência da corrupção.1 Os dados da pesquisa apontam, como afirmamos anteriormente, para uma forte correlação entre a percepção da corrupção e a percepção das injustiças. No gráfico 1 está a percepção do brasileiro a respeito da evolução das injustiças nos últimos cinco anos.

Depreende-se do gráfico 1 que o brasileiro tem uma percepção elevada da injustiça no contexto da sociedade brasileira. Para 71,5% da amostra, a injustiça no Brasil aumentou muito nos últimos cinco anos. Quando se confronta esta pergunta a respeito da evolução da injustiça com o fator que a explica, a resposta mais acionada, de acordo com o gráfico 2, é a corrupção praticada pelos políticos, para 32,7% da amostra.

Como afirmamos anteriormente, há uma alta correlação entre a percepção da corrupção e a percepção das injustiças. A corrupção proporciona injustiças nas duas ordens de questões que apontamos anteriormente, na primeira seção. Ela degenera a força institucional do Estado e a confiança dos cidadãos nas instituições. Além disso, ela enviesa a provisão de bens públicos e reduz a margem de realizações sociais. Ou seja, a corrupção tanto esvai a correção das instituições em uma democracia como favorece a expansão de comportamentos que não levem em consideração a probidade com relação à res publica.

O efeito imediato da corrupção é fazer com que as injustiças sejam reproduzidas no quadro da democracia brasileira, criando um círculo vicioso difícil de ser quebrado. Esvaece-se, nesse sentido, o império da lei. Entenda-se aqui, para os fins deste texto, o império da lei como o tratamento justo dos cidadãos em condições de igualdade democrática. Não alcançar essa condição da igualdade é o que impede o tratamento justo e equitativo dos indivíduos, tendo em vista sistemas de privilégios, violência, privatismo e a presença de hierarquias sociais. O gráfico 3 mostra o modo como os cidadãos consideram as leis no Brasil em relação ao tema da igualdade.

A informação contida no gráfico reproduz aquilo que podemos considerar o grande desafio da democracia. A permanência das injustiças, associada a uma corrupção presente nas instituições, criam uma percepção negativa da igualdade, o que esvaece, por sua vez, o império da lei. A lei, sem uma percepção de sua aplicação em torno do princípio da igualdade, não se constitui como um laço fundamental de solidariedade, corrompendo as instituições existentes. O império da lei, quando fraco, impede que as instituições sejam justas e que elas possibilitem a justiça no plano das realizações sociais. Seguindo a ideia de justiça em Amartya Sen, as injustiças corrompem as instituições, as quais, por conseguinte, não possibilitam a concretização das realizações sociais. O resultado é o vazio da igualdade e uma corrupção persistente por meio de um sistema de privilégios. A corrupção, desse modo, esvazia a razão pública que justifica a possibilidade da justiça e os seus meios institucionais, bem como as realizações sociais válidas no plano da moralidade. Ao não produzir justiça, as instituições são vistas como impotentes na vida dos indivíduos, resultando em um processo de baixa institucionalização associada à fraqueza da lei.

 

Acorrupção à brasileira resulta em uma desconfiança em relação ao próprio valor da democracia, porque ela reproduz a estrutura de privilégios, impunidade e exclusão injustificados à luz da opinião pública. No cômputo final, a permanência das injustiças e a baixa capacidade das instituições para realizá-la corrompem a própria ideia de democracia. O resultado é uma legitimidade democrática em risco, tendo em vista a permanência de uma forte desconfiança em relação às instituições, uma elevada percepção e naturalização da corrupção e a reprodução das desigualdades. Do ponto de vista normativo, há uma ambivalência na construção do valor da democracia no Brasil. O gráfico 4 mostra essa ambivalência no que tange ao valor da democracia em comparação com formas não democráticas. Praticamente metade da amostra considera que a democracia é a melhor forma de governo (48%). De resto, praticamente a outra metade da amostra considera que governos autoritários podem ser melhores que democráticos (21%) e que não há diferenças entre governos democráticos e governos autoritários (26,5%). Depreende-se disso que ainda persiste no Brasil traços de uma cultura política autoritária, na qual a ideia de justiça é vazia ou simplesmente inexistente.

O resultado, no caso do Brasil, da permanência das injustiças, associadas a uma enorme percepção da corrupção, é uma insatisfação geral com a democracia. Essa insatisfação ocorre em duas dimensões as quais a corrupção afeta diretamente: (1) no plano do funcionamento das instituições democráticas, que não são capazes de produzir justiça; (2) no plano das realizações sociais, tendo em vista enorme ineficiência e inefetividade das políticas públicas. Depreende-se desse conjunto de questões que a associação entre corrupção e injustiças esvazia o sentido da democracia. Isso ocorre porquanto não exista uma razão pública de fundo capaz de justificar a ação institucional, bem como as realizações sociais válidas. O resultado disso é, no caso da sociedade brasileira, um império da lei fraco, porque ainda persiste o quadro de uma sociedade hierárquica e excludente, na qual o valor da igualdade não se constitui como o seu princípio fundamental. Combater a corrupção e as injustiças significa, sobretudo, fortalecer o império da lei, o qual só é possível pelo fortalecimento das instituições e da sua capacidade de proporcionar realizações sociais no plano do cotidiano. Enfrentar a corrupção de frente, portanto, significa assumir que a justiça é a virtude cardinal em uma sociedade que se queira democrática. No caso do Brasil, reformas são mais do que necessárias.

 

Mas que reformas? No caso brasileiro, o enfrentamento da corrupção envolve o combate às injustiças políticas e às injustiças sociais. No que tange às injustiças políticas, é necessário uma reforma política que seja capaz de estabelecer um nexo entre as demandas inclusivas da democracia brasileira com as condições de governabilidade exigidas no plano do sistema político. Desse modo, uma reforma política que tenha por objetivo fortalecer o império da lei significa que devam ser feitas escolhas institucionais de modo a assegurar o respeito aos princípios da liberdade e da igualdade, associado a condições que permitam aos governos conduzir seus projetos de políticas públicas, ou seja, as condições de governabilidade.

Da mesma forma que devem ser feitas escolhas institucionais que mitiguem a injustiça política, é fundamental para o controle da corrupção assegurar mecanismos que permitam aos cidadãos as suas realizações sociais. Nesse sentido, não bastará, no caso brasileiro, uma reforma do sistema político. Associada a esta, será necessário também uma reforma do Estado, de maneira a possibilitar políticas públicas eficientes, calcadas em um princípio de publicidade que permita que os afetados por essas políticas possam se pronunciar a respeito de sua concepção e de seu processo de implementação. O combate às injustiças sociais depende da constituição de políticas públicas eficazes.

Em ambos os casos – reforma do sistema político e reforma do Estado – é necessário fortalecer os laços públicos da democracia, de maneira a não permitir que se reproduzam sistemas de privilégios, hierarquias sociais e possibilidades de malversação de recursos públicos. A chave, nessa direção, é reforçar a inclusão democrática e assegurar condições de igualdade perante a lei. Não se pode pensar o combate à corrupção e às injustiças sem o fortalecimento da própria ideia de democracia. Essa concepção implica o fato de considerarmos a democracia por meio de uma lógica inclusiva da cidadania e capaz de fortalecer o princípio da publicidade.

 

O autor é professor do Departamento de Ciência Política e Coordenador do Centro de Referência do Interesse Público da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).

fernandofilgueiras@hotmail.com

 

NOTA DE RODAPÉ

 

  1. A pesquisa se baseou em uma metodologia de survey, tendo em vista uma amostra de 1.200 indivíduos distribuídos em cotas de 300 entrevistas domiciliares em cada, nas regiões metropolitanas de Belo Horizonte, Goiânia, Porto Alegre e Recife. A amostra foi ponderada por sexo, renda familiar, escolaridade e participação ou não na população economicamente ativa (PEA). A pesquisa de campo foi realizada entre 7 e 12 de janeiro de 2012. A amostra perfaz um nível de confiança de 95%, com uma margem de erro estimada em +/- 4%.

 

 

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