O PT e a corrupção – Um testemunho institucional

O PT e a corrupção – Um testemunho institucional

Juarez Guimarães, cientista político

 

Como intelectual público, mas decididamente não midiático, que trabalha no mundo acadêmico desde 1995 e organicamente ligado ao processo histórico de formação do socialismo democrático nas últimas quatro décadas e meia, tenho me incluído entre aqueles que mais se empenham no âmbito da esquerda brasileira em desenvolver reflexões, pesquisas, diagnósticos e programas para combater a corrupção no Brasil nas últimas duas décadas. Este esforço intelectual se fez em polêmica com os pensamentos liberais e neoliberais, de um lado, mas também em diálogo crítico com os pensamentos da esquerda que continuam a trabalhar com uma relação instrumental com a democracia (separando meios e fins, luta pelo socialismo e luta pela democracia) ou que estigmatizam a preocupação com a corrupção com uma concessão ao udenismo e que, a partir daí, conferem a este tema um lugar secundário ou marginal na luta política da esquerda brasileira.
Este ensaio busca sintetizar e atualizar esse trabalho de reflexão em três sentidos: a crítica à grande narrativa sobre a corrupção na democracia brasileira, de sentido neoliberal, que tem se imposto como dominante e, inclusive, tem legitimado as jurisprudências de exceção da Ação Penal 470 e da Lava Jato; uma síntese da reflexão, de pesquisa histórica e teórica, sobre as relações entre corrupção, democracia e república; um diagnóstico sobre a construção das instituições, leis e procedimentos durante os governos Lula e Dilma, que criaram uma capacidade republicana democrática inédita, porém claramente insuficiente, no combate à corrupção.

“Neo-patrimonialismo” ou “crise republicana
da democracia brasileira”?
Foi no primeiro semestre de 2005 que começou a se formar a grande narrativa hoje dominante sobre a corrupção na democracia brasileira, a partir da opinião editorializada e jornalística de Fernando Henrique Cardoso, simultânea à origem do escândalo mal chamado “mensalão” que gerou a Ação Penal 470. Como principal intelectual orgânico do PSDB, com amplo acesso às corporações da Polícia Federal e do Ministério Público, com suas relações com os partidos conservadores (como o PTB, de Roberto Jefferson, que cumpriu uma função chave de delação e para quem FHC inclusive serviu de testemunha de defesa no processo judicial que sofreu) e inserido em uma vasta rede de grandes empresas de comunicações, esta narrativa já se instaurou organizando o sentido público da oposição nos anos finais do primeiro governo Lula.
Wanderley Guilherme dos Santos anotou à época que o ex-presidente da República estava utilizando uma “linguagem de jagunço” (“seria preciso sangrar até a morte o governo Lula”, havia chegado a escrever, indicando uma nova e nítida postura de desestabilização da oposição). Mais do que a violência da linguagem, estava nascendo ali uma narrativa de formação de sentido: com seus vieses estatista e centralizado, a chegada do PT ao governo central do país teria inaugurado um novo, monstruoso e inédito circuito de corrupção no Estado brasileiro. O conceito central, que amarrava toda a narrativa de FHC, era o de “neo-patrimonialismo”, reapropriado instrumentalmente a partir de uma leitura estritamente liberal de Raymundo Faoro como um pensador contra o Estado.1 Este conceito ancorava, a partir daí, uma mensagem midiática publicitária simples, obsessiva e onipresente: a revista Veja, de 29 de junho de 2005, já trazia a estrela petista esmagando o emblema da República, a Folha de S. Paulo faria a propaganda do best-seller “Os petralhas”, de Reinaldo Azevedo, formando um novo senso comum na cena pública brasileira. A partir daí, e de modo crescente, “todo petista é corrupto até prova em contrário”. O juízo político partidário e programático interessado formou a jurisprudência de exceção.
À época, escreveu-se um ensaio com o título “A crise republicana da democracia brasileira”, publicado na abertura da revista Teoria & Debate, da Fundação Perseu Abramo, em frontal e didática polêmica com a tese “neo-patrimonialista”. Este ensaio seria ampliado argumentativamente no livro “A esperança crítica: 13 ensaios sobre a crise e utopias da estrela imperfeita” (Belo Horizonte: Scriptum Livros, 2007) e serviu de roteiro para as entrevistas do livro “Leituras da crise” (Editora Fundação Perseu Abramo, 2006).2 Nele se arguia que o fenômeno da corrupção, formada historicamente no processo de construção do Estado nacional, atualizada pela transição conservadora e pelas novas dinâmicas neoliberais dos anos noventa, era sistêmico ao funcionamento e reprodução do sistema político brasileiro. A corrupção não seria nem eventual nem localizada. Práticas de corrupção envolvendo o PT seriam, nesse sentido, melhor compreendidas como fruto de uma adaptação ao caráter não republicano do financiamento empresarial e dos modos fisiológicos do chamado presidencialismo de coalizão. A sua superação demandaria um processo de aprofundamento sistêmico das dimensões republicanas e democráticas do Estado brasileiro e não propriamente a impugnação seletiva de uma força partidária.3

Diagnósticos, conceitos e programas
Nas eleições presidenciais de 2002, foi proposto e coordenou-se um programa de “Combate à corrupção – Compromissos com a ética” na campanha de Lula à presidência. Esse programa, lançado na OAB em setembro de 2002, significou na prática a inauguração de um trabalho institucional sistemático de combate à corrupção no governo federal após a desativação, em 1995 pelo ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, da Comissão Interinstitucional formada com essa finalidade por Itamar Franco. O programa se baseava em um rico material de diagnósticos, envolvendo especialistas de diversas áreas, que havia resultado de seminários realizados pelo Instituto Cidadania, sob a responsabilidade do então deputado federal José Dirceu.
Agrupado em sete tópicos – transparência e controle do orçamento federal, controle das licitações, regulação dos fluxos financeiros, aparelhamento da capacidade do Fisco, renovação das estruturas de controle sobre a corrupção, erradicação do nepotismo e ações internacionais –, esse programa inaugurou um processo sistêmico inédito de construção institucional que teria sequência nos governos Lula e Dilma. Em particular, a criação da Controladoria Geral da República e da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (Enccla, estrutura que faz a convergência dos diferentes organismos e atores federais no combate à corrupção) permitiu, pela primeira vez, a constituição de uma inteligência estratégica e acumulativa no enfrentamento do complexo fenômeno da corrupção.4
Ainda na primeira década do século XXI, em um trabalho acadêmico de pesquisa partilhado com os colegas Leonardo Avritzer, Newton Bignotto, Heloísa Starling e, depois, Fernando Filgueiras, construiu-se certamente o maior acervo interdisciplinar de pesquisas sobre a corrupção na universidade brasileira. Entre várias obras, pesquisas de opinião, consultorias e seminários nacionais realizados, destacou-se o livro “Corrupção. Ensaios e críticas” (Belo Horizonte: Editora UFMG, 2007), reunindo contribuições de mais de quarenta intelectuais e pesquisadores.
Em um trabalho, ao mesmo tempo conceitual e polêmico com as narrativas hegemônicas na mídia brasileira, avançou-se muito na compreensão do fenômeno da corrupção. Em vez de se trabalhar com a noção estritamente estatal do fenômeno da corrupção (como se define, de modo típico, no verbete de Gianfranco Pasquino, no Dicionário de Política, do mesmo autor; Norberto Bobbio; e Nicola Matteucci), pensar a corrupção sempre como uma relação entre os interesses privados e particularistas e a ordem estatal em sua complexidade. Não haveria, pois, sentido em se opor o vício estatal à virtude da “sociedade civil”, como propõe a narrativa dominante. Pensado como fenômeno negativo, a corrupção, muito além do estrito parâmetro da legalidade, diria respeito ao grau de legitimidade da construção do interesse público em ordens democráticas republicanas. Fazia-se também a crítica dos métodos da ONG Transparência Internacional e do próprio Banco Mundial na medição comparativa da corrupção entre os países, a partir da conceituação do fenômeno da percepção; isto é, a corrupção tanto mais aparece quanto mais combatida é e, por sua própria natureza de fenômeno oculto, não pode ser medida por sua visibilidade pública, aferida em pesquisas de mídia e de atores empresariais.
Uma palestra de abertura dos trabalhos da XI Conferência da Enccla, realizada em dezembro de 2013, criou a oportunidade de realizar um balanço de conjunto dos históricos avanços institucionais da capacidade do estado brasileiro no combate à corrupção, identificar seus impasses principais e atualizar as diretrizes de um programa para pôr fim à corrupção sistêmica na democracia brasileira. Argumentada em tom dramático, este programa público seria a resposta necessária naquele contexto, diante da iminência de uma grave crise de legitimação da experiência democrática brasileira, a partir do uso instrumental do tema da corrupção.5

O legado anticorrupção dos governos Lula e Dilma
O diagnóstico incontestável, empiricamente irrefutável, de que foram durante os governos nacionais da esquerda brasileira que se constituíram, de modo inédito, sistemático e estrutural, as principais capacidades do Estado brasileiro no combate à corrupção, é, em geral, desconhecido não apenas da opinião pública mas também dos meios acadêmicos da ciência política brasileira.6
A grande revolução no combate à corrupção promovida durante os governos Lula e Dilma foi a criação de uma estrutura sistêmica de inteligência republicana, porque de Estado e não de governo. A primeira iniciativa fundamental foi a criação, em 28 de maio de 2003, da Controladoria Geral da União, que teve como seu primeiro diretor Waldyr Pires e, depois, Jorge Hage. Formada por profissionais aprovados em concurso público, a CGU qualificou seus auditores e passou a construir paulatinamente uma série de iniciativas historicamente inéditas no governo federal. É, de fato, a primeira agência profissional e pública – à diferença das corregedorias internas quase sempre sem autonomia diante do Executivo – especializada no combate à corrupção na história do Estado brasileiro.
Nesse mesmo ano, já houve a primeira reunião de formação da Estratégia Nacional de Combate à Lavagem de Dinheiro (Encla), que reuniu ministro e dirigentes de 27 órgãos do Estado nacional, que atuavam, com suas respectivas atribuições, no combate à corrupção. É que, passados cinco anos após a aprovação da Lei 9.613 de 3 de março de 1998, a chamada “lei da lavagem do dinheiro”, eram ínfimos os números de inquéritos policiais, ações penais e condenações por esse crime. A Enccla, agora com duas letras c, pois a partir de 2006 incorporou também o combate mais universal à corrupção, passou a se reunir anualmente nestes onze anos, formando agendas, grupos operacionais e técnicos. Hoje, ela reúne 60 órgãos de combate à corrupção, entre eles, a CGU, a Polícia Federal, a Advocacia Geral da União, o Banco Central, a Receita Federal, o TCU e o STF, coordenada pela Secretaria do Ministério da Justiça. Por incorporar vários órgãos do Poder Judiciário e da Procuradoria Geral da República, sua inteligência ganhou também uma expressão jurídica que incidiu sobre o aperfeiçoamento do quadro legal de combate à corrupção.
Já em 2003, a CGU começou a estruturar um sistema de corregedorias no governo federal, em cada um dos ministérios, e a formação técnica sistemática para o exercício da função (foram capacitados mais de sete mil servidores). A CGU começou a fiscalizar as contas dos servidores federais, identificando dados patrimoniais incompatíveis e movimentações financeiras suspeitas. Até meados de 2012, mais de 4.500 servidores federais foram afastados dos seus cargos por corrupção, sendo que a maioria deles de cargos mais elevados e cargos em comissão. Isso nunca havia acontecido antes na história brasileira.
Uma outra iniciativa decisiva do governo na área foi regulamentar e incorporar ao direito brasileiro, as chamadas Political Exposed Persons (PEP), sobre as quais se exerce um controle patrimonial mais severo em função de suas atribuições em áreas consideradas chaves pra a prevenção da corrupção. Esta iniciativa envolveu o Banco Central, a Comissão de Valores Imobiliários e o Ministério da Previdência Social.
Já no início de suas atividades, a CGU começou a fazer o sorteio na Caixa Econômica Federal de municípios brasileiros a terem suas transferências de recursos federais auditadas. Esse trabalho, que não era feito antes, passa pela mobilização e deslocamento de uma equipe de auditagem que faz o trabalho diretamente nas prefeituras. Até 2010, 1.800 municípios brasileiros já tinham auditadas suas contas. Essa experiência levou a que a presidenta Dilma Roussef editasse o Decreto 7.507/2011, pondo fim ao saque dos recursos federais em dinheiro pelas prefeituras. O decreto estabelece que os pagamentos sejam feitos somente de modo eletrônico ou equivalente, de modo que os fornecedores e prestadores de serviços sejam devidamente identificados.
Ainda em 2003, o governo, que parece na imagem midiática como o mais corrupto da história, propôs à ONU que 9 de dezembro fosse a data como o Dia Internacional de Combate à Corrupção. A data, adotada pela ONU por sugestão da delegação brasileira, passou a ser um momento importante, já que, a cada ano, a CGU apresenta um balanço dos avanços conquistados e os principais desafios que se apresentam no combate à corrupção. Em geral, esses balanços sistemáticos e públicos jamais obtiveram uma atenção dos oligopólios de mídia, mesmo quando sua agenda estava centralizada no tema da corrupção.
Aliás, a proposição de uma data internacional aceita pela ONU está longe de ser uma iniciativa isolada. Desde 2003, os governos do Brasil passaram a ter uma presença forte nos fóruns internacionais de combate à corrupção. O governo do Brasil foi convidado a ter presença permanente no Comitê de Governança Pública da OCDE; participou do Plano Anticorrupção do G-20 (junto com os Estados Unidos); tem uma liderança pioneira junto com esse país na iniciativa do Governo Aberto (OGP), lançado em setembro de 2011 em New York pela então presidenta Dilma Roussef e pelo ex-presidente Barack Obama; presidiu desde 2009 o Comitê de Peritos do Mecanismo de Acompanhamento da Implementação da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção. Em 2012, sem que a grande mídia empresarial tenha dado qualquer destaque, o Brasil sediou a 15a conferência Internacional Anticorrupção, o evento mais importante do mundo na área, que mobilizou 1.900 especialistas de cerca de 140 países. Por iniciativa da Enccla, foi criado o Programa Grotius Brasil, no sentido de formar uma cultura e dinamizar a cooperação jurídica internacional no combate à corrupção.
Em 2005, por sugestão da Enccla, foi criado o cadastro de clientes do Sistema Nacional de Bens Apreendidos (SNBA), envolvendo uma ação conjunta do Conselho de Justiça Federal, do Ministério da Justiça e do Departamento de Polícia Federal. Esta iniciativa permitiu evitar o extravio, depreciação ou perecimento dos bens apreendidos em atividades contra a corrupção. Até novembro de 2011, ele continha 2.055.831.743 bens apreendidos no valor de R$ 2.384.961.090,47.
Também por sugestão da Enccla, foi criado o Rol Nacional de Culpados da Justiça Federal, sistema que permite a possibilidade de consulta dos magistrados para obter informações e antecedentes dos réus. Antes, não havia essa possibilidade. Por iniciativa da Enccla, desde 2004 começou a funcionar o Programa Nacional de Capacitação Contra a Lavagem de Dinheiro (PNLD), que, desde então, formou 11 mil agentes em 26 dos 27 estados da Federação. A Enccla construiu também, a partir de 2009, a Wiccla, uma enciclopédia de conhecimentos interativa, que acumula conhecimentos e dados sobre tipologias de lavagem de dinheiro e corrupção, fundamental para socializar e acumular as experiências.
Na mesma direção, foi criada em 2007 a REDE-LAB, com financiamento do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci), lançado pelo Ministério da Justiça, que integra 17 laboratórios tecnológicos (hardware e software) que lidam com grandes volumes de informações e adaptados para o combate à lavagem de dinheiro.
Regulamentado pelo Banco Central em 2005, mas em funcionamento desde 2007 e aprimorado até 2010, foi construído pela primeira vez no Brasil o cadastro de clientes do sistema financeiro. Ele tem atualização diária e é alimentado pelos bancos comerciais, os bancos múltiplos, os bancos de investimento e as caixas econômicas. Considerado uma revolução no âmbito da investigação financeira no Brasil, foi criado o Sistema de Investigação de Movimentação Bancária (Simba). O Simba trabalha com planilhas magnéticas padronizadas, superando a fase de relatórios de contas em papel, de difícil e longa elaboração pelos bancos, além de análises bastante dificultadas.
Desde 2003, a CGU veio acumulando capacidade e iniciativas para revolucionar a transferência dos governos brasileiros para a sociedade. O Observatório da Despesa Pública foi uma ferramenta criada para cruzar grandes volumes de informações, com o objetivo de detectar tipos representativos de fraudes. O Observatório, segundo o ex-ministro Jorge Hage, é a “malha fina” da despesa, sendo capaz de monitorar, de forma ágil, a ocorrência de situações atípicas na execução do gasto público.
A partir de 2004, foi lançado o Portal da Transparência do governo federal, que se tornou uma referência mundial, tendo recebido o prêmio da ONU como uma das cinco melhores práticas no campo das estratégias de prevenção e combate à corrupção. Desde 2010, as despesas são lançadas diariamente no Portal. Tudo o que se empenhou ou foi pago em um dia, estará exposto no Portal no dia seguinte. Isto é algo inédito no mundo.
Em 2011, o governo pôde comemorar uma de suas maiores vitórias na luta contra a corrupção com a aprovação pelo Congresso Nacional da Lei de Acesso à Informação, considerada uma das mais avançadas do mundo. Ela estabelece a obrigatoriedade de todos os órgãos públicos, em todos os níveis da Federação, disponibilizarem a todos os cidadãos as informações essenciais para que haja um controle público democrático de sua atividade. A CGU lançou em seguida o programa Brasil Transparente, para auxiliar estados e municípios a se adaptarem às novas regras de transparência pública.
Outro campo decisivo de iniciativas promovidas pela CGU durante os governos Lula e Dilma foi a criação estratégica de mecanismo para punir os corruptores; isto é, aqueles que corrompem os políticos e funcionários públicos. Em 2008, foi criado o Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas (CNEIS), disponível ao público pela internet, que permite verificar as empresas que participaram de processos de corrupção julgados. Até 2012, existiam cerca de cinco mil empresas nesse cadastro.
Na mesma direção foi criado o inédito Cadastro das Entidades Privadas Sem Fins Lucrativos Impedidas (Cepim), que registra, também com acesso pela internet, as ONGs que fraudaram a administração pública. Em 2011, o governo Dilma editou um decreto no sentido de regular com um novo rigor as relações governamentais com as ONGs.
E, mais importante, a partir de uma iniciativa, estudada desde 2004, e de um projeto de lei enviado ao Congresso Nacional em 2010, foi aprovada a Lei 12.683/2012, que cria um novo padrão de punição às empresas corruptoras. Pela nova lei, não é mais necessário, como antes, exigência de comprovação nem da intenção, nem mesmo que o ganho ilícito tenha sido já auferido. As multas aplicadas passaram a ser de 0,1% até 20% do faturamento bruto das empresas corruptoras. Penas administrativas envolvem a proibição de recebimento de incentivos, isenções ou subvenções por um prazo determinado. Seguindo orientações da OCDE, as empresas também são penalizadas por prática de suborno internacional.
Em 2009, o ex-presidente Lula havia enviado ao Congresso Nacional um projeto de lei que penaliza a corrupção como crime hediondo, quando praticada por altos funcionários. O projeto de lei até hoje ainda não foi votado.

O simulacro e o futuro da República
A narrativa do PT “neopatrimonialista”, que teria instaurado um inédito e gigantesco sistema de corrupção no Estado brasileiro, ainda continua a legitimar a estigmatização e a lawfare contra a esquerda brasileira. Ela constitui um paradoxo, uma verdade aparente que encontra a sua contradição lógica no fato de que foi exatamente sob os governos da esquerda que o Estado brasileiro construiu pela primeira uma capacidade sistêmica e estrutural inédita no combate à corrupção.
Mais do que um paradoxo, estamos, na verdade, diante de um simulacro: a Operação Lava Jato, sua concepção e seu ativismo político, propiciaram a legitimação de um golpe parlamentar e, certamente, inaugurou um dos períodos mais predatórios de aberta corrupção de toda a história republicana brasileira. Uma “república”, com a esquerda criminalizada, sem uma dinâmica popular de construção de direitos, uma república sem o seu “fatal lado esquerdo”, como versava o poeta maior, será sempre um simulacro de república.
Este paradoxo e este simulacro estão cada vez mais expostos à consciência acadêmica e pública dos brasileiros. Mas a narrativa ainda dominante com sua força inercial, com seus padrões de reiteração midiática e de cristalização simbólica, ainda continua a operar na cena pública.
A retomada plena da credibilidade da esquerda brasileira depende certamente de sua autocrítica ao modo como ela se adaptou e incorporou, em certo grau, às dimensões antirrepublicanas do financiamento empresarial das eleições e do presidencialismo de coalizão. Mas dependerá cada vez mais da sua capacidade em conjugar a luta contra as desigualdades sociais à luta pela superação da corrupção sistêmica na democracia brasileira. Se a esquerda já conseguiu liderar a construção de um Brasil sem fome, será preciso que ela demonstre também que é capaz de liderar a construção de uma democracia brasileira sem corrupção sistêmica.

O autor é professor da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG)
juarezrg15@gmail.com

NOTAS DE RODAPÉ

1. Ver Cardoso, Fernando Henrique. Pensadores que inventaram o Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 2013. O único ensaio escrito especialmente para o livro, que recolhe escritos pretéritos, prefácios e palestras, é aquele em que se faz instrumentalmente a leitura estrita de Faoro como um liberal que denuncia o Estado e não, como deve ser lido, como o Estado que não se forma a partir do fundamento da soberania popular. FHC não se refere ao fato de que seu governo é que foi chamado de neopatrimonial nos anos 90 na crônica política escrita por Faoro.

2. Nesse livro, em que se faz a crítica da adaptação do PT a práticas de corrupção, atualiza-se o tratamento da problemática da integração dos partidos socialista a ordens liberais ou conservadoras que já havia se instaurado na dissertação de mestrado “Claro enigma: o PT e a tradição socialista” (1990) e prosseguido através de vasta pesquisa teórica na tese editada “Democracia e marxismo: crítica à razão liberal” (São Paulo: Editora Xamã, 1998).

3. Este ensaio teve, à época, uma resposta intolerante em editorial da revista paulista “Primeira Leitura”, editada por Reinaldo Azevedo, que questionou as credenciais do autor do ensaio para ser professor de Ciência Política da UFMG.

4. Este programa de combate à corrupção, inédito em eleições presidenciais, pode ser lido na internet na busca “Programas de governo- PT/Fundação Perseu Abramo-FPA”, entre os fascículos lançados em 2002 com o título “Combate à corrupção. Compromissos com a ética”.

5. Neste ensaio, intitulado “Já é possível programatizar – como política de Estado – o fim da corrupção sistêmica no Brasil?”, apresentado à Conferência da XI Enccla, após se diagnosticar uma situação crítica de legitimidade das instituições democráticas, que tornavam incertos os rumos das eleições presidenciais de 2014, afirmava-se que “se nos anos vinte do século passado, a Primeira República entrou em crise agônica por carecer de uma mínima base democrática (afinal, votavam sempre menos de 3% da população), agora é a democracia brasileira que pode viver uma grave crise institucional por carecer de um fundamento republicano básico. Não é mais possível, então, adiar a imperiosa republicanização da democracia brasileira”. Como diretrizes gerais para pôr fim à corrupção sistêmica, propunha-se repactuar o Estado com a consciência democrática brasileira através de compromissos e metas públicas no combate à corrupção, pôr fim ao financiamento empresarial das campanhas, generalizar para as empresas estatais e governos estaduais e municipais um padrão mínimo de procedimentos de prevenção à corrupção, aprimorar dentro do devido processo legal as capacidades punitivas à corrupção e enfrentar de modo decidido a chamada economia política da corrupção; isto é, a corrupção promovida pelos grandes grupos corporativos privados junto ao Estado brasileiro.

6. Um balanço importante, que cobre os governos Lula, está no livro de Jorge Hage, “O governo Lula e o combate à corrupção” (São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2010).

Deixe uma resposta

O seu endereço de e-mail não será publicado. Campos obrigatórios são marcados com *