O nó da indústria sufoca a economia

O nó da indústria sufoca a economia

Pedro Luiz Passos, empresário

 

O Brasil deve rever radicalmente a concepção de políticas econômicas e as relações com o exterior para que a recuperação econômica e industrial, ainda abaixo dos níveis anteriores à grave crise do triênio 2014-2016 e mesmo à de 2008, se dê com intensidade e qualidade. As políticas até agora adotadas seguiram princípios equivocados. Elas inibem a concorrência e bloqueiam a inovação e as iniciativas empresariais, em vez de incentivá-las, com consequente queda de produtividade.
Na última década e meia, o crescimento econômico anêmico não foi acompanhado pela melhoria da competitividade da indústria, mesmo em níveis baixos, como era de se esperar. Trata-se da sequela do isolamento imposto ao país pelas políticas internas e por relações pouco dinâmicas com o exterior. A ausência do país dos grandes acordos comerciais negociados no mundo nas últimas duas décadas, somada às restrições aplicadas às importações, nos levou a um crescente distanciamento da economia global. Perdemos todos com a proteção a empresas ineficientes em detrimento das que sempre apostaram nas virtudes da livre concorrência. Essa distorção impediu ao conjunto de empresas instaladas no país o acesso a insumos, bens de capital e inovações de menor custo e maior produtividade, como ocorre em outras economias.
Sem dinamismo próprio e a despeito de incentivos, subsídios e mercados protegidos, a indústria manufatureira brasileira regrediu, murchando a sua participação no PIB a pouco mais que 10%, metade do pico histórico. Esta não é a economia que desejamos para o país, assim como também não é a configuração industrial que contribuirá de fato para o nosso desenvolvimento.
As raízes dos problemas que nos afligem nesse campo ganharam força nos últimos 15 anos. A crise mundial de 2008 não foi o único fato marcante deste período, embora tenha sido a que causou mais danos à atividade produtiva. A desaceleração trouxe consequências altamente negativas para a economia mundial como um todo, e, é claro, o país não passou incólume a ela. O cenário recessivo no mundo dissipou-se aos poucos, mas deixou um rastro de tensões, além de afetar dramaticamente o ritmo do crescimento global, frear a expansão do comércio e acirrar a concorrência por mercados. Nossa indústria não conseguiu impor-se a tais eventos tanto no plano externo como no doméstico.
A recessão também interrompeu a ascensão contínua dos preços das commodities, que ao longo da década de 2000 se tornaram uma relevante fonte de divisas para os países exportadores de produtos agrícolas e minerais. O boom de commodities se estendeu por alguns anos após 2008, dando ao Brasil condições de evitar as recorrentes crises de balanço de pagamentos. Também ajudou a consolidar uma grande, diversificada e competitiva produção de bens primários. Os efeitos nocivos da crise global, além disso, foram amortecidos graças ao legado do Plano Real, que levou à estabilização inflacionária e criou oportunidade para a execução eficaz de políticas nas áreas fiscal, monetária e de crédito.
As medidas complementares adotadas depois de 2002 favoreceram a manutenção do crescimento. O ajuste fiscal emergencial e as ações microeconômicas, aliados aos programas sociais, melhoraram o ambiente de negócios, ampliaram o crédito e reforçaram o poder aquisitivo da população. O consumo das famílias cresceu extraordinariamente, em paralelo à evolução do investimento. Além disso, como mencionado acima, a mineração e o agronegócio impulsionaram as exportações, colocando em movimento um círculo virtuoso que perdurou até três anos atrás.
Entre 2003 a 2014, o PIB teve variação positiva em todos os anos, exceto em 2009, quando acusou leve queda de 0,1%. Já para a indústria o quadro favorável nem sempre prevaleceu. Primeiro, a retração de 4,7% em 2009 foi muito mais severa do que na economia como um todo, especialmente na indústria de transformação, que desabou 9,3%. Em segundo lugar, a crise que assolou o país a partir de 2015 se manifestou antecipadamente no caso da indústria. A variação do PIB do segmento de transformação foi negativa em 2012 (-2,4%), cresceu modestamente em 2013 (3%), turbinada por subsídios e incentivos, e entrou em queda livre em 2014.
Entre 2003 a 2017, a agropecuária foi o setor de maior expansão média anual (2,9%), com o crescimento do setor de serviços (2,3%) acompanhando o desempenho do PIB total (2,2%). Já a indústria total, com variação positiva média de 1,2%, puxou para baixo a economia em geral. E a indústria de transformação ficou estagnada, evoluindo apenas 0,2% ao ano. É como se ela não tivesse saído do lugar em 15 anos. O quadro abaixo mostra o impacto em cada um dos subsetores da indústria.
Uma rápida menção ao cenário da indústria no mundo ajuda a explicar a crise do setor no Brasil. Recente levantamento da UNIDO, órgão da ONU para a indústria, mostra a meteórica ascensão da China como potência manufatureira, ultrapassando EUA, Japão e Alemanha no ranking global. A indústria chinesa já responde por quase 1/4 do valor da produção mundial.
O estudo destaca que outros países emergentes continuam galgando posições, como a Coreia do Sul e, particularmente nos últimos anos, a Índia, que já ocupa a 5ª colocação entre os líderes industriais. Quanto ao Brasil, o quadro é desanimador. Ainda é a 9ª economia industrial do mundo, mas vem perdendo expressão. Em 2005 era a 7ª, com fatia de 2,9% do PIB industrial global. Em 2016, tinha apenas 1,8%. Essa é a expressão de nosso retrocesso.
Outro indicador que reflete a cadente projeção internacional da manufatura brasileira aparece em levantamento da OMC sobre os maiores exportadores industriais (gráfico a seguir). Note-se que, em 2016, China, Alemanha, EUA, Japão e Coreia do Sul ocupam os cinco primeiros lugares. Brasil está na 30ª posição, com apenas 0,6% de participação. Em 2005, era o 26º, com 0,85%.
Cabem, a esta altura, duas indagações:
1) Por que a economia brasileira apresentou desempenho modesto e a indústria praticamente não saiu do lugar na última década e meia, se o ambiente externo era favorável e as condições internas foram propícias ao crescimento?
2) Por que o setor industrial se distanciou dos padrões internacionais e as exportações de manufaturados foram reduzidas a uma expressão apenas marginal?
Penso que as respostas às duas perguntas têm a mesma matriz: as políticas econômicas adotadas no período. Elas não aproveitaram as oportunidades para incentivar a inovação, modernizar a economia e atrair capitais para os setores mais avançados e de maior produtividade da indústria.
Muito menos se mostraram capazes de enfrentar da melhor maneira o aumento da concorrência internacional. A resposta dos governos da época consistiu em redobrar o protecionismo e isolar ainda mais a economia do resto do mundo. Tais medidas podem até ter certo efeito no curto prazo, mas cedo ou tarde aprofundam o déficit de competitividade e agravam o problema de origem. Perdemos, assim, a melhor fase da globalização. Ela trouxe prosperidade para muitas economias emergentes similares à brasileira. Mas nossos governantes não viram o cavalo selado.
Tais políticas também não preservaram os avanços anteriores quanto à solidez fiscal e à construção de um ambiente econômico favorável. Ao contrário, na tributação, na área trabalhista e na regulação das mais diversas atividades, a complexidade se aprofundou, afastando os empreendedores, sobretudo dos segmentos mais inovadores. Os custos dispararam. Os gargalos na infraestrutura se acentuaram devido à incapacidade do governo deslanchar os investimentos por meio de concessões. Tudo isso agravou ainda mais a precária competitividade industrial, com consequências diretas sobre sua atuação nos mercados externos.
Mas está na área fiscal a distorção que fez precipitar no período 2014/16 a maior recessão de que se tem notícia no país. O desequilíbrio das contas públicas tem forte relação com as diretrizes adotadas no período: a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), de 2004, a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), de 2008, e o Plano Brasil Maior, de 2011.
Voltadas “para dentro”, todas apostavam na força do mercado interno para induzir o investimento industrial. O eixo central era a proteção da produção doméstica, combinando elevadas tarifas de importação com regras de conteúdo local e aplicação indiscriminada de medidas antidumping. Correspondia, na prática, a uma barreira adicional à concorrência externa. Veículos, informática e equipamentos para exploração de óleo e gás são alguns exemplos dos setores contemplados. Os dois primeiros programas foram condenados pela OMC em 2017 e terão de ser revistos. Quanto ao programa para petróleo e gás, o atual governo reduziu as exigências de conteúdo local.
A crise industrial foi tratada com a ampliação substancial dos incentivos já concedidos, como os subsídios implícitos no crédito do BNDES (cujo montante no período 2009-2014 chegou a R$ 320 bilhões), e a criação de outros novos, como a desoneração da folha de salários, tudo contribuindo para desestabilizar ainda mais as contas públicas.
Está claro que o país não tem (e nem terá) fôlego fiscal para reproduzir o viés protecionista e os subsídios das políticas industriais recentes. Iria mais longe: o Brasil não pode (e muito menos deve) retornar a elas, já que os resultados, como enfatizamos, foram francamente negativos e deixaram uma herança de graves desequilíbrios. Reerguer com qualidade e robustez a indústria e a economia brasileira exige uma mudança profunda das ações de política econômica. Vamos agrupar essas ações em três blocos, todos igualmente relevantes.
O primeiro trata de reformas para remover distorções que afetam a economia como um todo, independentemente de algum setor em particular. Isso requer um conjunto de iniciativas com alcance “horizontal”, várias das quais já acionadas pelo atual governo. Elas visam corrigir o desarranjo fiscal, reduzir custos e simplificar a regulação, permitindo a convergência dos ganhos de produtividade. O segundo bloco envolve abertura da economia e formulação de uma nova política de comércio exterior, sem os vícios do passado. O terceiro e último bloco traz sugestões de estratégias voltadas à atividade industrial e à inovação sob uma nova orientação.

Reformas e Políticas Gerais
A relação de temas é extensa e de crucial importância. O controle da corrupção, que está na ordem do dia e tem repercussões profundas no ambiente de negócios, é um deles. Outro desafio será encontrar uma solução para superar o problema da baixa qualidade de nossa educação. Experiências bem-sucedidas de desenvolvimento econômico estiveram associadas a sistemas educacionais de excelência. Esta é a base para o avanço tecnológico, a modernização e o incremento da produtividade.
Deve ser sublinhado que o desenvolvimento educacional é condição necessária também para um processo bem-sucedido de abertura comercial. Caso contrário, não conseguiremos competir globalmente em um ambiente corporativo no qual o conhecimento se constitui num dos principais insumos para uma gama cada vez mais ampla de setores.
Alguns dos principais gargalos da economia e dos altos custos da produção doméstica vêm sendo tratados pelo novo governo. Caberia citar, entre outras iniciativas:
1) A evolução do gasto público indexada ao índice de inflação, conforme a chamada PEC do Teto. A expectativa é que a medida resgate a solidez fiscal de longo prazo;
2) A reforma trabalhista que modernizou e simplificou a antiga legislação;
3) O fim dos elevados subsídios implícitos nos financiamentos de longo prazo do BNDES com a criação da TLP (taxa de longo prazo), regulada pelo mercado;
4) O estabelecimento de um marco regulatório capaz de atrair a iniciativa privada para concessões de infraestrutura;
5) A revisão das regras de conteúdo local dos setores de petróleo e gás, automotivo e de informática;
6) A concessão de maior autonomia à gestão das empresas estatais com o abandono da manipulação de preços como instrumento de controle da inflação.
Ainda segue em discussão o futuro da mais importante das reformas, a da Previdência. Mas as iniciativas já encaminhadas por si só melhorarão o ambiente de negócios. Benefícios também importantes virão de ajustes microeconômicos e da reforma do absurdamente complexo sistema tributário brasileiro.
As medidas já tomadas contribuem para o aumento da baixa poupança interna, o que afeta variáveis decisivas para o bom funcionamento da economia, como juros, câmbio e investimento, além de influir na capacidade de abertura da economia.
No âmbito legal, a chamada Lei de Migração, responsável por regular a entrada e a residência de estrangeiros, foi outro avanço. Ela criou condições para atrair talentos e mão de obra necessária ao desenvolvimento e à oxigenação da tecnologia. A imigração teve papel de destaque na história brasileira, mas, ao contrário do que fazem os países avançados, não demos a ela a devida importância. Segundo recente estudo do FMI, “os imigrantes constituem entre 15% e 20% da população em idade ativa em muitas economias avançadas”. Já no Brasil, em 2015, o número de imigrantes com emprego formal era de apenas 0,34% do total de 36 milhões de trabalhadores registrados.
Cabe sublinhar ainda o potencial transformador que se desenha com a redução da taxa de juros básica fixada pelo Banco Central. Está em 7% ao ano e pode refluir algo mais, se a inflação seguir comportada (e nada indica o contrário). Alcançar juros “civilizados” não episodicamente, mas de modo recorrente, depende, em última análise, do ajuste fiscal, que é função do avanço das reformas. Qual o significado para o país de um patamar de juros em sintonia com os padrões internacionais?
Em primeiro lugar, faria florescer rapidamente o mercado de capitais. O financiamento do investimento privado passaria a contar com alternativas ao BNDES e demais agências governamentais de fomento. Em segundo lugar, aguçaria o apetite pelo risco do mercado financeiro. Isso vale tanto para projetos em setores tradicionais, como em startups de alto conteúdo tecnológico e modelos de negócios inovadores.

Abertura e Política de Comércio Exterior
A modernização do país requer, necessariamente, maior engajamento global. Quem se abriu e se adaptou à concorrência externa saiu-se melhor que os demais, com aumento da inovação, da produtividade e do crescimento. Para os países de renda mais baixa, ajudou a reduzir a pobreza extrema e o enorme fosso que os separam das economias avançadas, como ilustram, entre outros, os exemplos significativos de China e Índia.
A integração do Brasil ao mundo deve mirar esses mesmos objetivos. Temos recorrentemente abdicado dos benefícios da maior conexão com o exterior, em função da opção pelo isolamento que nos afasta das cadeias globais de valor. A parcela do valor importado nas exportações manufatureiras, um indicador clássico de inserção em cadeias produtivas globais, é de pífios 14,3% no Brasil, segundo pesquisa da OMC e da OCDE (de 2011), enquanto na China e na Coreia do Sul alcança 40,1% e 47%, respectivamente.
O momento pode não parecer o ideal para mudar o rumo da política de comércio exterior, já que não dispomos das mesmas condições extremamente favoráveis das décadas passadas. Mas o desafio para alcançar um status no comércio mundial ao menos equivalente à importância da economia no jogo global continua o mesmo.
A meu ver, falta ao atual governo determinação para enveredar por esse caminho. Mas, mesmo sem diretriz consistente, podemos avançar em questões pontuais, concluindo, por exemplo, os acordos comerciais com a União Europeia e o México. É estratégico também nos aproximarmos mais dos EUA, Japão, Coreia do Sul e Canadá. Na América Latina, cabe estreitar os laços com países do Pacífico (Chile, Colômbia, Peru) e repaginar o Mercosul. Outra frente que merece atenção é o desdobramento de mega-acordos comerciais. O TPP (Trans-Pacific Partnership), por exemplo, representa uma grande oportunidade, apesar da desistência dos EUA. Integrar-se à economia mundial, enfim, pressupõe presença ativa em fóruns multilaterais como a OCDE, que já conta com pedido formal de ingresso feito pelo governo.
Há muito a fazer no plano interno, no qual uma carregada agenda nos espera. A atual regulação econômica, concebida para atender a uma economia fechada, ficou arcaica. A recente denúncia dos programas de incentivo pela OMC é a oportunidade para revermos esse modelo antiquado. Outro problema é a multiplicidade de agências e instrumentos de comércio exterior. A Apex, agência de promoção comercial, por exemplo, está vinculada ao Itamarati, enquanto a Camex, que regula o comércio exterior, é ligada ao Ministério da Indústria, Comércio e Serviços. O BNDES, principal financiador das exportações, está no organograma do Ministério do Planejamento. Fazenda, Agricultura e Saúde são outras Pastas com atribuições na área.
Isso impede a simplificação e contribui para a ineficácia desses instrumentos. Assim como fizeram outros países, o Brasil poderia estudar a criação de uma única autoridade de comércio exterior, subordinada diretamente à Presidência da República. Mais: não há por que manter uma das estruturas tarifárias mais obsoletas do mundo. Sua pronunciada complexidade e o nível médio de imposto de importação muito alto, especialmente sobre insumos, elevam os custos de produção. Hoje atende melhor nossas prioridades uma meta unilateral para que no médio prazo as tarifas de importação se alinhem aos níveis internacionais.
Segundo o estudo How Lowering Trade Barriers Can Revive Global Productivity and Growth, do FMI, mesmo em países com alíquotas muito baixas “se forem eliminadas as tarifas restantes, a produtividade agregada poderia subir cerca de 1%, em média, nas economias avançadas – de 0,2% no Japão a 5% na Coreia do Sul”. O estudo vai além: “Redução de 1% das tarifas sobre os insumos incrementa a produtividade total dos fatores em cerca de 2%“.
O quanto antes adotarmos as ações necessárias nesses campos, mais cedo teremos uma economia moderna, dinâmica e eficiente.

Iniciativas Industriais e de Inovação
Em casos específicos, iniciativas para o desenvolvimento da indústria devem ser adotadas como complemento à execução de boas políticas horizontais, sobretudo as associadas ao avanço tecnológico. Os objetivos devem mirar o futuro, sem se ater aos setores tradicionais ou maduros. Devemos selecionar atividades com maior dinamismo tecnológico, tendo em conta sempre as possibilidades de projeção global. Também é hora de nos convencermos de que não há recursos para amparar a sobrevivência de setores e empresas. Sustentar o dia a dia de atividades sem nenhuma ou pouca competitividade não é mais possível. Isso é equivocado economicamente.
Um estudo da OCDE sustenta que inovação e modernização tecnológica devem ser os objetivos principais da política industrial. Duas razões principais fundamentam essa proposição. De um lado, há um consenso de que os riscos associados à política industrial seletiva ou setorial devem ser minimizados para evitar a influência indevida de interesses estabelecidos. De outra parte, há forte perspectiva de que se avizinha uma nova revolução industrial baseada em ciência e tecnologia (Indústria 4.0 ou Manufatura Avançada). Além disso, as pressões ambientais demandarão o desenvolvimento de tecnologias limpas.
Novas tecnologias e o investimento em pesquisa e desenvolvimento nas economias asiáticas, em especial na China, estão levando ao surgimento de empresas que rivalizam em importância com as nascidas no Vale do Silício. A revolução tecnológica representa o que foi a globalização para o desenvolvimento dos países que souberam se posicionar naquele momento. Esta é uma oportunidade que não podemos perder.
Mesmo diante das enormes dificuldades fiscais que o Brasil enfrenta, não devemos nos furtar a perseguir uma estratégia para enfrentar a nova realidade. A OCDE recomenda um conjunto de iniciativas como parte de tal estratégia:
1) Foco na melhoria das condições estruturais para que as empresas inovadoras operem em condições favoráveis – concorrência, abertura comercial e qualificação da mão de obra são essenciais;
2) Apoio aos vínculos e cooperação entre empresas, universidades, indivíduos, intermediários;
3) Suporte governamental concentrado mais nos estágios iniciais das pesquisas tecnológicas – assim, não se impede a concorrência, as regras da OMC não são infringidas e se evita a escolha de “vencedores”;
4) Apoio ao empreendedorismo de base tecnológica, em que novas empresas são essenciais para o desenvolvimento de inovações – facilitar o acesso ao financiamento às startups é uma ação recomendada;
5) Como os fluxos de tecnologia são mundiais, vínculos internacionais mais estreitos se tornam essenciais – a recomendação é no sentido de ampliar as conexões externas e elevar a participação em cadeias globais.
Com algum esforço orçamentário e considerando que dispomos de instituições, instrumentos e mecanismos de incentivo e de financiamento à inovação, nos é perfeitamente possível conceber uma estratégia eficaz para a manufatura avançada.
Além de mirar a Indústria 4.0, os objetivos de uma estratégia de inovação devem seguir dois outros critérios para a seleção de prioridades: os grandes desafios ambientais ou sociais do país e as competências já identificadas na economia. Como ilustração, segundo esses parâmetros, as seguintes atividades poderiam merecer atenção: educação, saúde, segurança, infraestrutura e mobilidade, pelo primeiro critério; e agronegócio, recursos minerais e recursos florestais, pelo segundo.
A OCDE considera que, em adição às iniciativas pelo lado da oferta, as compras governamentais podem exercer um papel destacado no estímulo às inovações. Na medida em que operam do lado da demanda, criando mercados para novas tecnologias, as compras governamentais tornam-se particularmente efetivas em estimular inovações orientadas a determinadas missões. Enfim, não falta clareza daquilo que precisa ser feito. É necessário, agora, colocar novas ideias em prática, sem as quais o nó da indústria continuará sufocando a economia.

O autor é cofundador e membro do conselho de administração da Natura
pedropassos@animainvestimentos.com.br

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