O leão vesgo – Opúsculo sobre a criação do Imposto de Renda no Brasil

O leão vesgo – Opúsculo sobre a criação do Imposto de Renda no Brasil

Priscila Petereit, Historiadora

 

A verdade sobre os impostos: quem realmente paga pelas distorções do sistema tributário. E quem deveria pagar mais”. Foi com esse título que a revista Carta Capital, em sua edição de 12 de fevereiro de 2014, trouxe à tona um dos debates mais importantes para o sistema tributário brasileiro: a tentativa de conciliação entre o regime tributário e a promoção de uma justiça social. Na reportagem de Samantha Maia, procurou-se explicar algo que há muito tempo precisa ser corrigido. Ao se onerar mais o consumo em vez da renda e da propriedade, o sistema tributário brasileiro pune os mais pobres e alivia a carga do topo da pirâmide social. Ou seja, havendo o predomínio da cobrança do imposto de consumo, o qual não permite qualquer distinção entre pessoas ou renda, fica cada vez mais clara a opção feita pelo sistema tributário brasileiro: optou-se pela menor oneração de ricos e proprietários. Uma contraposição possível poderia ser a tributação sobre a renda, de modo a atingir proporcionalmente as riquezas.

E, efetivamente, essa ideia de proporcionalidade foi suscitada nos debates acerca da criação do imposto de renda em diversos países. Assim, chama a atenção o fato de que, apesar de o imposto de renda estar associado à promoção de um maior equilíbrio tributário, nem sempre tal correlação foi percebida. É nesse sentido que surge  controvérsia. Considerando que hoje no Brasil dois terços da arrecadação das três esferas (União, estados e municípios) tributam o consumo, questiona-se: a criação do imposto de renda no Brasil visava a concretização de uma justiça tributária? Realmente, parece que não. Desse modo, partindo da atual problemática do sistema tributário brasileiro, este artigo pretende trazer alguns apontamentos desnaturalizando os ideais igualitários do imposto de renda, bem como demonstrando as motivações para a sua criação na Primeira República brasileira.

 

Império Brasileiro

A Estrutura Tributária e o Imposto de Renda

A independência do Brasil não promoveu profundas alterações na estrutura fiscal do país. As grandes transformações no sistema tributário nacional tiveram como marco inicial o ano de 1832, tendo seu ápice com a promulgação do Ato Adicional de 1834, estabelecido pela Lei n° 16, de 12 de agosto de 1834. Por essa reforma constitucional, as Assembleias Provinciais receberiam poderes para instituir quaisquer tributos, desde que não prejudicassem as imposições gerais do Estado e que não se confundissem com os impostos de importação. Segundo a historiadora Wilma Peres Costa, essa lei acabou conferindo importantes atribuições às províncias, entre elas a atribuição fiscal.

Após a sua promulgação, foi atribuída às assembleias provinciais a função de determinar as despesas municipais e as provinciais, bem como os impostos que deveriam ser cobrados para fazer frente a tais despesas. Dessa forma, ficava sob sua responsabilidade a fiscalização das rendas públicas, além do controle das contas. Nessa medida, a arrecadação desses impostos deveria prover a localidade de obras que fossem necessárias, de instituição de uma força policial, de promoção de uma educação pública, entre outros aspectos.

A disputa pela manutenção dessas conquistas foi tamanha, que, mesmo após o advento da Lei de Interpretação do Ato Adicional (1840), as mudanças estabelecidas no âmbito fiscal e tributário foram mantidas. A Lei de Interpretação do Ato Adicional promoveu, fundamentalmente, a centralização do aparato judicial do país. Ao constatar, então, a manutenção da flexibilização quanto à criação de impostos, aliada a um aumento progressivo na arrecadação das províncias, é possível concluir que a autonomia tributária das províncias foi plenamente exercida, mesmo após o Regresso conservador.

Resumidamente, a competência provincial passou a incidir sobre os impostos que taxavam as atividades internas, em geral de difícil cobrança pelo governo central, dado o tamanho do território nacional. Por outro lado, o comércio exterior continuou sob o domínio do governo central, fato que se justificaria não só pela sua maior rentabilidade, mas também porque os impostos de importação e exportação eram mais fáceis de serem arrecadados pelo Governo Geral.

 

diante da primeira fixação de competências tributárias privativas às províncias, as primeiras perdas financeiras começaram a ser sentidas pelo governo central. Para recompor suas rendas, no ano de 1844 o governo instaurou a Tarifa Alves Branco. O principal objetivo dessa tarifa era promover um aumento das taxas de importação, imposto de competência do governo do Império. Não obstante terem efetivamente aumentado as rendas do governo central, o crescente déficit financeiro do Estado, o advento da Guerra do Paraguai (1864-1870) e a crescente disputa por mais competências tributárias pelas províncias fizeram com que novas formas de tributação fossem pensadas no país. E foi nesse contexto que o debate sobre a criação do imposto de renda emergiu.

Os três períodos em que se debateu a criação do imposto de renda no Império foram: 1) durante a Guerra do Paraguai (1864–1870); 2) a defesa de Visconde de Jequitinhonha e Visconde de Itaboraí em 1879; e 3) a proposta de Visconde de Paranaguá em 1883. A tentativa de criação do imposto sobre a renda durante a Guerra do Paraguai explica-se em razão dos altos gastos gerados pela guerra. No plano econômico, a guerra representou um divisor de águas no endividamento público.

Em um segundo momento, o Visconde de Jequitinhonha e o Visconde de Itaboraí propuseram um projeto ao Conselho de Estado que, para eles, longe de constituir uma reforma financeira, visava somente enfrentar o momento de conjuntura econômica desfavorável. Buscavam, assim, outras fontes de arrecadação, nas palavras do Visconde de Jequitinhonha:

 

[…] a arrecadação oferece algumas dificuldades, mormente a princípio; mas em algumas nações a boa-fé dos contribuintes diminui em grande parte esse inconveniente, se a boa-fé nasce da ilustração do povo sobre a necessidade do imposto e sobre o seu bom emprego, que deve ser como semente lançada em território fértil. Talvez que entre nós não apenas a boa-fé de alguns, mas também a basófia de outros, tornem fácil e produtiva a arrecadação. Sim, entre nós há muita gente que antes quer parecer rica que confessar que é pobre. A arrecadação será em todo o caso difícil no começo, mas depois há de melhorar, e ao final se tornará tão perfeita quanto possível. (RODRIGUES: 1973-1979, p. 277)

 

As respostas ao projeto foram inúmeras, o consenso, impossível. Alguns admitiram a excelência do imposto de renda, enquanto outros se mostraram completamente contrários à sua criação. Um outro grupo intermediário até admitia a sua implantação, porém com algumas restrições. De modo geral, estavam receosos quanto aos abusos do arbítrio no levantamento de um tributo considerado de difícil estabelecimento, menos produtivo do que se acreditava e, principalmente, vexatório para uma população não habituada a contribuições diretas.

Por sua vez, a maior discussão sobre o tributo ocorrera no ano de 1883, no seio da Câmara dos Deputados e, posteriormente, no Conselho de Estado, sendo um dos últimos grandes debates sobre finanças no Império. Nesse contexto, o Visconde de Paranaguá tentava, pela primeira vez desde o Ato Adicional de 1834, rever a divisão das competências tributárias entre o governo central e as províncias. Dessa forma, pretendia em seu projeto ceder dois impostos de competência da União (imposto de indústrias e profissões e o imposto de transmissão de propriedade) para as províncias, e como forma de compensar a União pela falta desses tributos criar-se-ia o imposto de renda sob sua competência.

Esse projeto de lei estava inserido em uma das reivindicações das províncias: autonomia tributária. Para Maria Valéria Junho Pena (PENA: 1992, p. 345) uma das razões desse projeto seria a necessidade da descentralização fiscal e administrativa, que algumas personalidades da época acreditavam ser uma exigência para o reordenamento das finanças do governo. O próprio Visconde de Paranaguá declarou ser:

 

[…] necessário promover, quanto possível, a descentralização administrativa e fortalecer a autonomia das Câmaras municipais, dando vida a este elemento liberal das nossas instituições por meio da melhor classificação da distribuição das rendas gerais, provinciais e municipais, sem o que qualquer reforma, de tal natureza, não surtirá efeito. (MATHIAS: 1880-1884, p.p 07 e 08)

 

O Visconde de Paranaguá desejava promover uma reforma administrativa a partir da discriminação e melhor divisão das rendas, a fim de associar mais eficazmente as províncias ao governo central, cujo adiamento, em sua visão, só poderia cada vez mais afrouxar os laços da União.

Foi dentro desse contexto que o Visconde de Paranaguá pretendia implementar o imposto de renda, tendo como base os seguintes argumentos: de ajudar no déficit orçamentário e de compensar a necessária descentralização da administração e finanças do Império, ou seja, de compensar à União a cessão dos impostos de indústrias e profissões e de transmissão de propriedade para as províncias.

O projeto fora rechaçado no Conselho de Estado e, consequentemente, a questão da discriminação das rendas não fora solucionada. Na verdade, os debates sobre a discriminação das rendas e a criação do imposto de renda não se referiam apenas a demandas financeiras, mas havia um aspecto que estava implícito a essas discussões: o caráter unitário do regime imperial. Proclamada a República, qual não seria o principal tema a dominar os debates do Congresso Constituinte de 1890–1891: a discriminação das rendas. Considerada por muitos à época como o tema central do debate constituinte, a temática foi tratada como “o nó vital do pacto constitucional.”

 

O Congresso Constituinte (1890-1891)

A discriminação das rendas fora sem dúvida o assunto mais debatido e controvertido durante todo o Congresso Constituinte republicano. Com o objetivo de definir a discriminação das rendas no país, os constituintes passaram a defender seus projetos e a almejar a adoção de um sistema que melhor atendesse a seus interesses políticos e econômicos dentro de seus respectivos estados.

De forma resumida, o Congresso Constituinte de 1890-1891 estava dividido entre dois grandes grupos que se encontravam em disputa: os chamados unionistas (defensores do projeto do Governo Provisório) e a bancada rio-grandense. O projeto do Governo Provisório havia adotado um sistema que determinava um número de rendas específicas de competência da União e outras tantas específicas aos estados, deixando as restantes de competência cumulativa tanto da União quanto dos estados. Por sua vez, a bancada rio-grandense desejava, de modo geral, a discriminação das rendas gerais da União, ficando todo o resto sobre responsabilidade dos estados.

O principal representante da bancada rio-grandense era Júlio de Castilhos. Para o deputado constituinte somente o sistema proposto por sua bancada poderia promover a realização do verdadeiro sistema federativo. Do contrário, continuaria a vigorar o velho sistema das finanças imperiais, sistema financeiro esse que, para Castilhos, havia “atrasado o país, abastardando o caráter nacional.” (BRASIL: 1890-1891, p. 576). Dessa forma, reforçou que não faria sentido algum dar aos estados a completa autonomia, sem lhes fornecer meios para exercê-la, ou seja, sem dotá-los de rendas próprias. Nas palavras de Júlio de Castilhos tal fato equivaleria à “liberdade na miséria”.

Em seu pensamento predominava a ideia de que se deveriam proteger os estados contra o poder central. Não faltaram objeções aos planos de discriminação das rendas descrito por Castilhos, principalmente por aqueles que não desejavam desfalcar a União diante da preponderância dos estados. Quando Serzedelo Corrêa lhe questionou sobre as novas despesas atribuídas à União e sobre qual seria a receptividade dos estados em ajudar a União em situações calamitosas, Castilhos formulou uma nova hipótese. Para ele, se a União contraísse um compromisso urgente, ela deveria recorrer aos estados. Contudo, se estes não a ajudassem prontamente, a União deveria realizar uma operação de crédito e contrair um empréstimo, sendo que o serviço de juros e a amortização da dívida ficariam a cargo dos estados. Esta solução para Castilhos seria uma “solução radical”, isto é, uma “solução federativa” (BRASIL: 1890-1891, p. 579).

Em resumo, para Júlio de Castilhos a União representava o grande mal de todo o Império, devendo o poder centralizado ser cerceado durante a República. Dessa forma, não bastava apenas a autonomia política e a autonomia sobre os recursos financeiros nos estados. Era preciso que a União restasse alijada de meios de intervenção ou de restrição à política local.

Um sentido completamente oposto pode ser verificado no discurso de Rui Barbosa no Congresso Constituinte. Diante das inúmeras tentativas de promoção de um ultrafederalismo, Rui Barbosa procurou denunciar as “exagerações singulares e perniciosas” (BRASIL: 1890-1891, p. 617) que se encontravam presentes nessas falas. E, como um defensor da União, tomou para si o dever de cercear estas exagerações para o bem do regime federativo. Para Rui Barbosa o termo federação havia adquirido um outro significado, o qual deveria ser intensamente combatido naquela Constituinte. Nesse sentido, “federação” havia se “tornado moda, enthusiasmo, cegueira, palavra mágica, a cuja simples invocação tudo há de ceder, ainda que invoquem mal, fóra de propósito, em prejuízo da Federação mesma” (BRASIL: 1890-1891, p. 619).

Como se não bastassem todas as competências fiscais dadas aos estados, Rui Barbosa comentou que, mesmo assim, não havia terminado a “renhida batalha para favorecer ainda mais aos Estados e empobrecer ainda a União” (BRASIL:1890-1891, p. 623). Ao rebater as sugestões de Júlio de Castilhos, Rui demonstrou que o sistema sugerido pelo projeto da bancada rio-grandense (fornecer à União os impostos do artigo 6º e entregar todos os outros aos estados) geraria um enorme déficit no valor de 95 mil contos de réis, de acordo com a avaliação da receita e da despesa no ano de 1889. Rui Barbosa também ressaltou que a criação de um imposto subsidiário sobre a renda dos estados, proposto por Castilhos nos momentos de calamidade pública, não teria cabimento para suprir o déficit do orçamento ordinário.

Mais adiante, Rui Barbosa relembrou a todos que, antes de pensar em estabelecer novos impostos privativos aos estados, seria possível explorar um vasto campo tributário ainda não utilizado pela Monarquia no Brasil. Como exemplo, Rui Barbosa citou o imposto geral sobre a propriedade, o qual não se confundiria com o imposto territorial, já que recairia globalmente sobre o valor total dos haveres do contribuinte, conforme suas declarações. O imposto sobre a renda também foi mencionado por Rui, que o caracterizou como um “tributo justíssimo, reparador, indispensável e urgente” (BRASIL: 1890-1891, p. 641). Também trouxe como exemplo a possível tributação sobre o álcool e sobre o fumo. Dessa forma, apresentando inúmeras possibilidades de impostos, ainda não tributados no Brasil, Rui Barbosa encerrou o seu discurso sobre a discriminação das rendas.

 

Na votação do projeto votaram favoravelmente ao sistema do representante do Rio Grande do Sul 103 constituintes, contra 123 que o rejeitaram. Contudo, apesar do projeto da bancada rio-grandense não ter sido aceito, as pressões no plenário, sob uma forte tendência federalista, acabaram por ampliar os espaços reservados aos estados, sendo retiradas algumas prerrogativas que antes, no projeto do Governo Provisório, caberiam à União, no caso o imposto predial e o imposto de indústrias e profissões. A conclusão dessa disputa foi que o projeto constitucional do Governo Provisório somente havia sido alterado para favorecer os estados. Ou seja, toda aquela discussão em pauta ainda no final do Império acabou sendo amplificada e, sob uma ótica ultrafederalista, acabou por levar a uma maior predominância dos estados no momento da divisão das rendas no país. Houve debates, sim, mas orientados pelas “loucuras federalistas”. Para concluir a configuração da estrutura fiscal, foi nesse cenário de debates sobre a delimitação das competências tributárias que a Constituição Federal de 1891 estabeleceu, em seus artigos 7°, 9° e 10:

 

Art. 7°. É da competência exclusiva da União decretar:

1°. Impostos sobre a importação de procedência estrangeira;

2°. Direitos de entrada, sahida e estadas de navios, sendo livre o commercio de cabotagem as mercadorias nacionaes, bem como as estrangeiras que já tenham pago o imposto de importação;

3°. Taxas de sello, salvo a restrição do art. 9, par. 1°, n. 1;

4°. Taxas de correios e telégrafos federaes;

Art. 9°. É da competência exclusiva dos estados decretar impostos:

1°. Sobre a exportação de mercadorias de sua própria produção;

2°. Sobre imóveis ruraes e urbanos;

3°. Sobre transmissão de propriedade;

4°. Sobre indústrias e profissões

Parágrafo 1. Também compete exclusivamente aos estados decretar:

1°. Taxa de sello quanto aos actos emanados dos seus respectivos governos e negócios de sua economia;

2°. Contribuições concernentes aos seus telegraphos e correios;

Parágrafo 2. É isenta de impostos, no estado por onde se exportar, a produção de outros estados.

Art. 10. É prohibido aos estados tributar bens e rendas federaes, ou serviços a cargo da União, e reciprocamente.

 

Dessa forma, os estados mais ricos dispuseram dos impostos obtidos a partir do que produziam, contribuindo muito pouco para a renda federal. O §1° do artigo 9° deixava bem claro a que interesses a Constituição Federal de 1891 obedeceu: aos estados que tinham valiosos produtos na sua pauta de exportação. Os representantes desses estados conseguiram estabelecer articulações políticas suficientes para conduzir a elaboração da Carta Magna conforme suas conveniências. Vejamos a seguir as consequências da composição das rendas instituídas na Constituição Federal.

 

A criação do Imposto de Renda

Os Debates Políticos na Primeira República

Os primeiros dez anos da República representaram uma fase de transição para a ordem jurídico-política recém-instaurada. Sua fase cronológica pode ser demarcada do estabelecimento do Governo Provisório até o final do governo de Prudente de Morais. Se o governo seguinte (Presidência Campos Sales) conseguiria estabilizar o regime, os primeiros anos republicanos tiveram como traço marcante a instabilidade política. Obviamente, esse processo de acomodação diante das mudanças instauradas não se fez sem crise.

Rosa Maria Godoy Silveira (SILVEIRA: 1978, p. 101) aponta que, com relação à estrutura econômico-financeira, as crises decorreram do rompimento da regulamentação excessiva imposta às finanças do país pela política imperial. No texto constitucional de 1891 ficava patente a restrição ao centralismo, principalmente em seu aspecto econômico. Conforme observou-se no tópico anterior, os estados conseguiram a todo custo promover um distanciamento administrativo e financeiro em relação à União.

Para garantir cada vez mais a sua autonomia, os estados lutaram pela possibilidade de contrair empréstimos externos de forma direta e sem qualquer intervenção da União, bem como pela instituição de uma Justiça no âmbito estadual. Na distribuição do poder de tributar, à União reservaram-se impostos referentes à importação, trânsito de navios e taxa de selo; já aos estados, os impostos de exportação de mercadorias de sua produção, imóveis rurais e urbanos, transmissão de propriedade, indústrias e profissões, assim como as taxas de selos dos governos locais.

Essa configuração tributária fixada na Constituição Federal, embora expressão da disputa federalista da época, já apontava para uma futura crise financeira da União. Nesse sentido, se lembrarmos que a República já havia herdado as dívidas do Império, fruto de sucessivos empréstimos externos, aliado às poucas competências tributárias que couberam à União, nitidamente conclui-se que esse quadro só poderia reforçar o clima de tensão e conflito econômico entre os estados e a União.

Nos primeiros dez anos de debates políticos na Câmara dos Deputados já era possível identificar essa tensão. A União, sem condições financeiras para suportar os gastos públicos, tentava a todo custo encontrar brechas na Constituição Federal para legitimar a cobrança de novos impostos ou mesmo de impostos estaduais de forma simultânea. As propostas foram inúmeras, o consenso, impossível. O aumento do imposto de consumo sobre o fumo, bebidas alcoólicas e sobre o fósforo, a criação de “pequenos impostos”, a criação do imposto sobre subsídios e vencimentos, bem como a própria criação do imposto de renda foram propostas debatidas no seio da Câmara dos Deputados como meio de salvar as rendas da União.

A criação de novas receitas foi o foco dos debates do ano de 1897. Foi um ano marcante não somente pelo estado de sítio, mas como pela tentativa de criação de duas novas receitas em favor da União: (i) imposto sobre vencimentos e subsídios; e (ii) imposto sobre a renda. As discussões orçamentárias, que costumavam se alongar entre os meses de setembro a dezembro, naquele ano concentraram-se no mês de novembro. Com a crise financeira e política instaurada, Augusto Montenegro, relator do projeto da lei orçamentária de 1897, lançou mão de novos impostos para a composição das rendas da União. Tentava-se, então, a instauração do imposto sobre vencimentos e subsídios, bem como do imposto de renda. O Projeto de Lei Orçamentária nº 140, de 1897 instituía, nos itens nº 31 e nº 42, respectivamente:

 

Impostos sobre vencimentos e subsídios a saber: 4% sobre os vencimentos de 1:200$ até 5:000$ annuaes; 7% sobre o que exceder de 5:000$ até 10:000$; 10% sobre o que exceder de 10:000$, mantida a taxa de 2% sobre os vencimentos até 1:200$.

Imposto geral sobre a renda, na forma do art. 10.

 

As críticas à criação de ambos os impostos não tardaram a surgir. Para o deputado Alfredo Pinto, que se intitulou “representante do povo”, o aumento da carga tributária sobre determinados segmentos sociais não deveria ser aprovado, senão depois de um estudo sobre a situação do povo naquele momento. O deputado Amphilophio de Carvalho, ao pedir um aparte para uma explicação pessoal, proferiu as seguintes palavras:

 

A nação não deve ficar sem recursos de vida, e é por isso, somente por isso, que, ouvindo os conselhos do seu patriotismo, decide se a votar por taes impostos, que são manifestamente inconstitucionaes, uns por serem de profissões e industrias, outros por que incidem sobre immoveis, mas uns e outros da competencia dos estados, nos termos do art. 9° da Constituição.

Para salvar a Patria não hesita na violação de sua Constituição.

Pede a Deus, entretanto, que a revisão constituicional, que já suggeriu à Camara venha pôr cobro a este mal, poupando aos amigos da federação e da lei sacrificios como este que ora fez o orador. (BRASIL: 1987, p. 359) [Grifos nossos]

 

Apesar da defesa, o projeto de criação do imposto de renda no Orçamento de 1987 foi derrotado na última votação. Felisbelo Freire, deputado integrante da Comissão Orçamentária e um dos defensores da instauração do imposto de renda no Brasil, inconformado com o resultado, proferiu um dos últimos discursos sobre o imposto de renda naquele ano. Referiu-se ao imposto de renda como uma das maiores conquistas tributárias do regime democrático, cujo regime republicano brasileiro estava a desprezar. Acerca da derrota do imposto de renda, Felisbello Freire chegou à seguinte conclusão: Entretanto o Governo e a Commissão de Orçamento, propondo à Câmara o imposto estável e que mantém com a maior segurança o futuro financeiro do paiz, teve o dissabor de ver rejeitado esse imposto, sem discussão (BRASIL: 1987, pp. 81 e 82).

Ao final da década de 1910 os debates em torno da criação do imposto de renda tornaram-se mais constantes na Câmara dos Deputados. Em 1914 Leopoldo Bulhões, membro da Comissão de Finanças do Senado, procurou demonstrar as vantagens da implantação desse imposto no país. Dois anos depois, convidado pelo deputado Antônio Carlos, compareceu à Comissão de Finanças da Câmara dos Deputados, onde defendeu a constitucionalidade do imposto de renda. No mesmo ano, o ministro da Fazenda, Pandiá Calógeras, defendeu a criação do imposto de renda, juntamente com a manutenção do imposto de consumo.

 

Com a Primeira Guerra Mundial, a questão do imposto de renda havia entrado de vez na pauta de preocupações dos governantes. A diminuição da renda aduaneira, devido não só à dificuldade para exportar, mas, principalmente, para importar, aumentou muito mais a necessidade de se pensar em novas fontes de receita. Nos anos de 1914 a 1918, anos de guerra, o Brasil desenvolveu extraordinariamente a capacidade de produção para atender aos mercados externos. Iniciava-se, assim, uma nova fase na história econômica do país. As mudanças trazidas com a Primeira Guerra Mundial se articulavam com as mudanças no âmbito nacional: industrialização, greves operárias, novas propostas e novos horizontes políticos. Ao fim do governo Epitácio Pessoa (1919-1922), um novo problema sucessório se colocava, culminando na Reação Republicana de 1922.

Arthur Bernardes foi eleito em março de 1922 por 446 mil votos contra os 317 mil recebidos por Nilo Peçanha. Derrotada a Reação Republicana, multiplicaram-se as intervenções nos estados dissidentes para que se pudesse ser novamente assegurado o equilíbrio da política nacional. Arthur Bernardes interveio na Bahia, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e na própria composição do Congresso Nacional.

De modo geral, todas as reformas implementadas no governo de Arthur Bernardes tinham como fim minar o modelo ultrafederalista alicerçado na Constituição Federal de 1891. A crítica à autonomia dos estados era a grande marca presente nas mensagens de Arthur Bernardes. Os males diante de uma União enfraquecida, a impontualidade dos estados no cumprimento dos compromissos externos, a concessão aos estrangeiros dos direitos de um cidadão brasileiro e a limitação das competências dos tribunais foram alguns dos aspectos da política republicana criticados pelo presidente.

Nos últimos anos da República, principalmente a partir da eleição de Arthur Bernardes, ficava cada vez mais claro que o foco do poder aos poucos se transferia dos estados para a União. A transformação da estrutura política e a contínua diferenciação dos grupos partidários estaduais também estavam associadas à crescente urbanização e industrialização, fatores que passaram a influenciar na feição dos poderes locais. Contudo, dentro desse contexto de centralização política, não se pode esquecer que a União se encontrava em meio a uma crise financeira, com orçamentos deficitários e com pouquíssimas competências tributárias.

O debate estendeu-se, e os deputados Mario Brant e Antônio Carlos, defensores do imposto de renda, fizeram as seguintes considerações:

 

O Sr. Antônio Carlos – Temos de levar avante o plano do imposto sobre os rendimentos, embora de modo paulatino, como vae sendo feito (…).

O Sr. Mario Brant – Será a salvação das nossas finanças.

O Sr. Antônio Carlos – Desde que não há outro meio para se conseguir o equilíbrio dos orçamentos o que é, para o Brasil, neste momento, o dever máximo, não há como fugir do imposto de renda, em todo o seu desdobramento. (BRASIL: 1921, p. 59) [Grifos nossos]

 

No ano seguinte, seria do próprio Antônio Carlos a iniciativa que, finalmente, criaria o imposto de renda tal como o conhecemos hoje: trata-se de emenda ao projeto de orçamento para o exercício de 1923, do qual ele era o relator. O projeto fora aprovado de forma unânime tanto na Comissão de Finanças quanto no Senado. Assim, por meio do artigo 31 da Lei Orçamentária (Lei n. 4.625, de 31 de dezembro de 1922) ficava “instituído o imposto geral sobre a renda, que será devido, anualmente, por toda a pessoa física ou jurídica residente no território do país e incidirá, em cada caso, sobre o conjunto líquido dos rendimentos de qualquer origem.”

 

Conclusão

Em resumo, este artigo buscou trazer um outro olhar sobre a criação do imposto de renda no Brasil. Pretendeu-se evitar aquela explicação rasteira e muito pouco elucidativa de que o imposto de renda teria sido criado no Brasil para imprimir uma maior justiça social no âmbito tributário. Mesmo não ignorando esse elemento, que obviamente de algum modo está implícito no imposto de renda, se considerarmos o elemento da progressividade ou da isenção fiscal, nosso objetivo foi mostrar outros fatores explicativos para criação do imposto de renda no ano de 1922.

Assim, não obstante uma possível justificativa em torno de uma maior “justiça social”, a análise dos discursos parlamentares, dos relatórios dos ministros da Fazenda e das mensagens presidenciais revelam que a grande preocupação que motivou a criação do imposto de renda foi a possível “falência” da União.

Assim, o que nos parece claro, a partir do estudo, é que os governantes, ao aprovarem e implementarem o imposto de renda, não tinham, entre os motivos para fazê-lo, o de prover o Estado de meios para viabilizar uma maior justiça social no país. Ressalta-se, ainda, que tal justificativa não foi nem mencionada na Câmara dos Deputados, muito menos desenvolvida pelos responsáveis no momento da aprovação da lei orçamentária que criou o imposto de renda.

Nesse sentido, uma análise histórica, a partir daqueles que pensaram a própria instituição do tributo, nos permitiu visualizar que em todos os momentos em que o imposto de renda esteve em discussão havia uma forte tensão entre o governo central e as províncias e/ou estados, o que envolvia tanto finanças quanto política. Ainda durante o Império, o imposto de renda foi pensado como uma forma de compensar o governo central pela perda de dois impostos para as províncias. Já na República, em um contexto ultrafederalista, a criação do imposto de renda esteve quase sempre associada ao aumento das rendas da União. Assim, não é sem explicação que Arthur Bernardes tenha se valido da criação desse imposto para aumentar as receitas da União, e por meio dele sustentar um processo de centralização administrativa da União.

O processo de centralização do regime em contraposição ao ultrafederalismo republicano, o acirramento das disputas entre as oligarquias estaduais, a crise do modelo implantado por Campos Sales, foram fatores que fizeram da década de 1920 uma década singular na história republicana. Diante desse cenário, e com base nas fontes primárias analisadas, concluiu-se que a criação do imposto de renda no Brasil em 1922 teve como justificativa maior salvar a União da bancarrota, reestabelecer o equilíbrio orçamentário, bem como gerar receita para as novas atribuições de um Estado que se centralizava e cada vez mais alargava os seus quadros. Dessa forma, procurou-se, então, compreender a criação do imposto de renda no Brasil levando em consideração os cenários políticos que cercaram seus debates, as dificuldades econômicas verificadas em cada época, e principalmente como esses fatores influenciaram as discussões parlamentares no âmbito de sua criação.

 

A autora é doutora em direito e sociologia pela UFF

prippg@hotmail.com

 

BIBLIOGRAFIA

 

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