O impacto da Comissão da Verdade nas relações civis-militares no Brasil

O impacto da Comissão da Verdade nas relações civis-militares no Brasil

Thomas Bruneau, cientista político
Harrison Tregenza, cientista político

 

Os militares no Brasil são limitados em termos de esfera de ação e de acesso a recursos financeiros. Em algumas democracias mais jovens, as restrições impostas a eles são uma resposta às violações aos direitos humanos ocorridas durante regimes autoritários. No Brasil, apesar de o processo de “identificação e acusação” ter levado à criação da Comissão Nacional da Verdade e à divulgação do seu relatório em dezembro de 2014, neste documento argumentamos que a situação de escassez de recursos das Forças Armadas é mais bem explicada por motivações político-eleitorais.
De acordo com uma edição recente da revista Latin American Perspectives “Uma segunda onda de mobilizações pelo resgate da memória, da verdade e da justiça se espalhou na América Latina desde a virada do século.”1 O momento, portanto, pode ser propício para uma revisão do impacto do processo que levou à criação da Comissão Nacional da Verdade (CNV) e se seguiu à divulgação do seu relatório de mil páginas em dezembro de 2014. É amplamente reconhecido que comissões da verdade são criadas com vários objetivos. Segundo Eric Wiebelhaus-Brahm, tomando como base um relatório do Secretário-Geral das Nações Unidas, de 2004, dois desses objetivos dizem respeito a instituições políticas e militares de regimes que sucederam a governos autoritários. São os seguintes: “Fazer recomendações para a reparação e para reformas voltadas para a prevenção de abusos no futuro; e promover a consolidação democrática.”2
Nosso objetivo neste documento é avaliar o impacto do processo da CNV no apoio às Forças Armadas por parte do governo civil que assumiu o poder no Brasil em 1985, após 21 anos de governo militar; incluindo ao órgão sucessor do Serviço Nacional de Informações (SNI). Em algumas democracias mais recentes, como a Argentina e Portugal, a situação legal e financeira das Forças Armadas e das agências de inteligência nos regimes civis atuais pode ser mais bem explicada como uma reação, ou uma resposta, a abusos cometidos por militares, no caso da Argentina, e pela Polícia Internacional e de Defesa do Estado, no de Portugal.3 A principal questão levantada neste documento é se o processo que levou à criação da CNV, que trouxe à luz e divulgou os abusos contra os direitos humanos cometidos durante o regime militar de 1964-85, seria responsável pela situação legal e financeira das Forças Armadas e do sucessor do SNI, a Agência Brasileira de Inteligência (Abin).

asfixia financeira
É amplamente reconhecido que, no Brasil, as Forças Armadas e a Abin contam com recursos muito limitados. Abaixo comparamos o orçamento da Defesa brasileiro com os do BRICS, grupo do qual o Brasil faz parte, e com os dos membros permanentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas, no qual o país aspira ingressar.
No caso específico da Abin, os recursos alocados são mínimos. O orçamento da Agência em 2014 foi de R$ 528 milhões, o equivalente a cerca de US$ 206 milhões. Para fins de comparação, o orçamento do Colégio Pedro II (uma escola pública do Rio de Janeiro) foi de R$ 469 milhões; o da Universidade Federal do Rio Grande do Norte foi de R$ 1,187 bilhão; e do Ministério do Esporte R$ 3,256 bilhões.5 Além disso, de acordo com o inciso XII do Artigo 5º da Constituição de 1988, “é inviolável o sigilo da correspondência e das comunicações telegráficas, de dados e das comunicações telefônicas, salvo, no último caso, por ordem judicial, nas hipóteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigação criminal ou instrução processual penal”. E, conforme posteriormente determinado pela Lei 9.296, de 24 de julho de 1996, a Abin não pode fazer escutas telefônicas, tendo que depender, para isso, da Polícia Federal.
Tal dependência tem sido a fonte dos principais escândalos envolvendo a Abin na última década, associando a Agência, na mente do público, aos tristes tempos do SNI. Ademais, a Abin não é subordinada diretamente à Presidência da República, e sim ao Gabinete de Segurança Institucional. O recrutamento é realizado por concurso público, o que o torna inespecífico, e os afastamentos ocorrem da mesma forma que em outros órgãos brasileiros para os quais a confidencialidade não é relevante.
A transição do regime militar para o regime democrático atual foi intensamente negociada. Várias questões tiveram de ser resolvidas antes que a ela pudesse acontecer. Entre as principais estava a aprovação da Lei da Anistia, em 1979, a qual garantia que nenhuma repercussão legal aconteceria, uma vez que os militares passassem o poder aos civis. Ela “…garantia ‘anistia total e irrestrita’ a todos os indivíduos envolvidos em crimes politicamente motivados durante a ditadura, incluindo tortura, sequestros e homicídios.” 6 À época a Lei da Anistia foi uma exigência fundamental para a transição democrática no Brasil. Desde então, no entanto, tem havido vários questionamentos quanto à sua constitucionalidade.
O governo militar transferiu o poder para os civis em 1985, e em 1988 uma nova Constituição Brasileira foi promulgada. A nova Carta Magna afetou o entendimento de muitos advogados sobre a Lei da Anistia. Segundo Tang, alguns advogados acreditavam que os princípios da “nova Constituição deveriam ter uma primazia cronológica e hierárquica sobre a Lei da Anistia, de forma a limitar a sua abrangência e, em última instância, anular seus efeitos para quaisquer crimes envolvendo graves violações dos direitos humanos.” 7
A primeira análise das violações dos direitos humanos cometidas durante o regime militar aconteceu mesmo antes da transição democrática, promovida pela Arquidiocese de São Paulo. O projeto foi denominado “Brasil: Nunca Mais”. Como parte daquela iniciativa, no fim dos anos 1970 e início da década de 1980, advogados investigaram os alegados crimes cometidos pelo governo brasileiro naquele período. Significativamente, o projeto foi postergado para depois da transferência de poder para os civis, em março de 1985, de forma a não impactar negativamente o processo de transição. De acordo com uma publicação do United States Institute of Peace, o projeto não tinha um mandato legalmente definido, e suas recomendações foram vagas, mas concluiu que “a tortura foi uma parte essencial do sistema de justiça militar e que as autoridades judiciais estavam cientes de que a tortura era utilizada para extrair confissões”.8

D evido à pressão de entidades nacionais e internacionais, uma lei foi aprovada, em 1995, criando a Comissão Especial sobre Mortos e Desaparecidos Políticos (CEMDP), supervisionada pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República (criada em 1997 para promover a proteção dos direitos humanos), pela Comissão da Anistia (criada em 2001 para promover a reparação financeira para as vítimas de perseguições políticas)9 e pelo Ministério da Justiça. A CEMDP é composta por “funcionários de vários órgãos públicos ou ministérios, por um lado, e de representantes da sociedade civil escolhidos de acordo com seu notório conhecimento sobre o tema e compromisso com os direitos humanos, por outro.” 10 Aprovada pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso, e supervisionada pelo ministro da Justiça, a CEMDP foi um importante passo no longo e moroso processo que, por sua vez, levou à criação da Comissão Nacional da Verdade, porque o governo estava, de fato, reconhecendo que os governos militares haviam cometido violações dos direitos humanos. Como resultado da CEDMP, famílias afetadas pelos abusos cometidos pelo governo militar puderam requisitar atestados de óbito e receberam indenizações. Os 11 anos de trabalho da CEDMP culminaram com a publicação, em 200711, do livro “Direito à Memória e à Verdade“, sendo a primeira declaração oficial do Estado brasileiro que acusava diretamente os militares por “tortura, estupro, desmembramento, decapitação, ocultação de cadáver e assassinato de opositores do regime que já estavam aprisionados, e, portanto, impedidos de reagir.”12
Em 2007, o Secretário de Direitos Humanos, Paulo Vannuchi, criou um programa intitulado “Memórias Reveladas”, que envolvia iniciativas educacionais, monumentos, mostras em museus e um relatório oficial sobre violações dos direitos humanos. O programa, junto com o livro “Direito à Memória e à Verdade”, focou primeiramente nas vítimas de tortura e mortos. De acordo com Schneider, “essas últimas ‘políticas de memória’ culminaram com o debate corrente sobre a Comissão da Verdade”13

Em 2009, o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) foi implementado pelo presidente Luís Inácio Lula da Silva. O PNDH propunha a criação de uma comissão de direitos humanos para investigar crimes relacionados à ditadura militar e uma revisão da Lei da Anistia. O Programa imediatamente enfrentou a oposição do então ministro da Defesa, Nelson Jobim, bem como dos três chefes das Forças Armadas, que ameaçaram renunciar aos seus cargos se o governo Lula fosse adiante com a proposta. Jobim alegou que a Comissão era tendenciosa, pois só focava nos crimes cometidos pelos militares, e não nos praticados pela resistência armada ao regime militar.14
Assim, o PNDH foi modificado e a proposta para a Comissão Nacional da Verdade foi editada para atender às considerações do ministro Jobim e dos comandantes militares. Se, por um lado, a nova versão da CNV acalmou os seus ânimos, por outro desagradou às organizações de defesa dos direitos humanos por, segundo elas, ter perdido a sua força. Ativistas de direitos humanos esperavam a imposição de medidas punitivas para aqueles que haviam cometido atos criminosos segundo a Comissão. De acordo com Tang, por conta da influência dos líderes militares e da sustentação da Lei da Anistia pelo Supremo Tribunal Federal (STF), essa expectativa não se concretizou. Ainda segundo Tang, a decisão do STF de abril de 2010 teve um grande impacto no progresso da luta dos ativistas de direitos humanos pela punição de líderes militares do passado.15
Em abril de 2010, o STF reconheceu a constitucionalidade da Lei da Anistia. A ação havia sido movida pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), que alegava que ela estava em conflito direto com a Constituição de 88. A Ordem requisitou uma revisão constitucional de normas pré-constitucionais, reivindicando que a Constituição tinha hierarquia cronológica e hierárquica sobre a Lei da Anistia. O STF rejeitou o pedido da OAB sobre várias bases. Em primeiro lugar, a Lei da Anistia não era voltada para o controle de ações futuras, mas antes representava uma decisão política tomada para por fim a disputas relacionadas à legalidade de condutas que haviam sido adotadas no passado por ambas as partes. Era um fait accompli muito antes de a Constituição ter sido escrita. Ademais, a Lei da Anistia havia sido expressamente reafirmada na Emenda Constitucional nº 26, de 1985, que marcava a transição do regime militar para o civil. Então, também, diferentemente de outras leis de anistia latino-americanas, a brasileira era um acordo político apoiado de forma geral pela sociedade brasileira, e não imposta por ex-ditadores tentando evitar perseguições.
Complicando ainda mais o debate jurídico, a Corte Interamericana de Direitos Humanos decidiu, em dezembro de 2010, que a Lei da Anistia era ilegal.16 Em seu parecer, revisou a compatibilidade da Lei com a Convenção Americana de Direitos Humanos, ratificada pelo Brasil. Fundamentada na legislação e jurisprudência internacionais, a Corte concluiu que “as disposições da Lei da Anistia que impedem as investigações e punição de graves violações dos direitos humanos são incompatíveis com a Convenção Americana e carecem de efeito legal, e como tal, não podem continuar a representar um obstáculo para a investigação dos fatos.”17
Depois das várias concessões e alterações, o PNHD foi aprovado pelo Congresso em outubro de 2011, sendo imediatamente assinado pela então presidente Dilma Rousseff.18 A Comissão foi composta por sete membros e 14 colaboradores revisando informações e evidências relacionadas a violações dos direitos humanos ocorridas entre 1946 e 1988.19 Em 10 de dezembro de 2014 a CNV divulgou um relatório de mil páginas sobre violações dos direitos humanos cometidas por forças de segurança durante o regime militar. Destaque-se que a Comissão identificou 434 indivíduos que tinham sido assassinados ou haviam desaparecido, 33 restos mortais, e os nomes de mais de 337 culpados.20
No entanto, a questão principal deste artigo é se o processo que levou à criação e às descobertas da Comissão da Verdade resultou, como em outras democracias, na situação atual em que as Forças Armadas e a Abin se encontram relativamente fracas e minimamente financiadas. Ou, usando os mesmos termos que Eric Wiebelhaus-Brahm acima, sobre as instituições que envolvem regimes que sucedem a governos autoritários: “Fazer recomendações para a reparação e para reformas voltadas para a prevenção de abusos no futuro; promover a consolidação democrática.”
Argumentamos que não. Na verdade, a explicação para a debilidade do setor de segurança nacional e de Defesa encontra-se primeiramente na natureza da política eleitoral no Brasil. Revisaremos a seguir quatro pontos principais, todos relacionados à política eleitoral, que nos levam a achar a análise de Wendy Hunter em “Eroding Military Influence in Brazil: Politicians Against Soldiers” mais convincente do que aqueles que consideram arranjos institucionais de poder em grande medida estáticos. Como ela afirma “políticos racionais atraídos pelos incentivos desencadeados pela competição eleitoral serão, de fato, tentados a diminuir o nível expandido de prerrogativas militares que resultaram do longo período de governo militar e que sobreviveram à transição”.21 Seu livro foi publicado em 1997, e, desde então, os políticos não só restringiram tais prerrogativas, mas foram além, apropriando-se das muitas oportunidades de ganhos pessoais oferecidas pelo controle do aparelho estatal no Brasil. Algum entendimento da atuação da Assembleia Constituinte é necessário para compreender esse processo de apropriação.
Política como sempre
Em 28 de maio de 2016, o recém-empossado ministro da Defesa, Raul Jungmann, concedeu longa entrevista ao jornal O Estado de S. Paulo. Ele mal tocou em questões ligadas aos militares ou à Defesa, praticamente só exaltando a neutralidade dos militares na caótica situação política. No entanto, destacou um importante aspecto da política brasileira: embora a Constituição brasileira tivesse fortalecido as instituições responsáveis pela prestação de contas, a política não havia mudado. Segundo ele, a política é refém de si mesma.22
Tais observações, feitas por um político experiente, por duas vezes foi ministro e deputado federal, nos permitem compreender melhor a situação das instituições de segurança e o impacto da CNV.

Acadêmicos que estudam o processo de elaboração da Constituição de 88 e o documento final são extremamente críticos. Um argumenta que a Carta não representou um “acordo de elites” garantindo a consolidação democrática, como foi o caso na Espanha, por exemplo.23 Já o professor de Direito Keith S. Rosenn afirma o seguinte: “O processo pelo qual a Constituição brasileira de 1988 foi adotada praticamente garantiu que o produto final fosse uma miscelânea de disposições inconsistentes e confusas”.24 Apesar dos 245 artigos e 70 disposições transitórias, os autores não conseguiram resolver questões primordiais, como, por exemplo, se o Brasil seria uma monarquia ou uma república, e, no caso da última, presidencial ou parlamentar. Essas decisões fundamentais foram deixadas para um referendo, ocorrido em 1993, cujo resultado foi uma república presidencialista. Os constituintes, que foram os 559 membros do Congresso Nacional, mantiveram intactos tanto os defeitos institucionais do sistema político quanto as extensas prerrogativas das Forças Armadas que governaram o país entre 1964 e 1985. Se, por um lado, esses defeitos mantêm-se até o presente, já que o sistema é, como afirmou Jungmann, refém de si mesmo, as prerrogativas das Forças Armadas foram reduzidas e os poderes dos próprios políticos, bem como as oportunidades de busca de ganhos em causa própria, aumentaram.
A Constituição de 1988 nada mudou com relação às instituições políticas que colocam os mesmos 559 parlamentares na posição de escrever a Constituição, e fez mínimas mudanças nos 28 anos que se seguiram. Como afirma Rosenn, “A Assembleia Constituinte também não fez nada para reformar o mau funcionamento do sistema político-partidário, que é um dos piores do mundo”.25 Eles não estabeleceram um número mínimo de votos para que um partido seja reconhecido, resultando na situação atual, com 35 partidos políticos de nível nacional, com 19 deles representados na Câmara dos Deputados. Não mudaram o sistema de lista aberta e de voto proporcional, no qual cada estado é um único distrito, em geral, com múltiplos membros, nem a grande falha de representação pela qual todos os estados e o Distrito Federal têm três senadores, nem a disposição que estipula que todos os estados, independentemente do tamanho da sua população, teriam um mínimo de oito e um máximo de 70 deputados.
Uma profunda revisão da Constituição estava prevista para acontecer em 1993, que exigiria só uma maioria absoluta dos deputados. Mas ela nunca foi realizada. Em vez disso, apenas revisões menores foram feitas. Ao analisarmos as várias iniciativas de revisão da Constituição entre 1988 e hoje, verificamos que elas resultaram em muito pouco.

DIMINUIÇÃO DAS PRERROGATIVAS DOS MILITARES
Muitos estudiosos brasileiros e estrangeiros detalham as extensas prerrogativas das Forças Armadas que resultaram da transição negociada do regime militar para o civil, e a dependência delas por parte do presidente Sarney durante seu mandato de cinco anos (1985-90) como o primeiro presidente civil em 21 anos. O trabalho mais extenso sobre esse tópico é o “Rethinking Military Politics: Brazil and the Southern Cone”, de Alfred Stepan, em que o autor argumenta, ao descrever 11 prerrogativas, que o Brasil pouco progrediu entre os governos militar e civil. Stepan classificou as prerrogativas militares como ALTAS no país; de fato, mais altas do que em outros países que analisou, que incluíram Argentina, Espanha e Uruguai.26
Hoje, 29 anos depois, se examinarmos essas 11 prerrogativas encontraremos uma situação muito diferente, em que a maioria delas é BAIXA. Vemos, em todos os casos, uma grande ênfase em instrumentos legais – a Constituição de 88 e leis subsequentes, com os brasileiros procurando superar o funcionamento arbitrário e, dito generosamente, formalmente legal do regime militar. E os mecanismos de controle civil, que afetam as prerrogativas, se estendem por toda a burocracia pública do Brasil. A seção seguinte examina as 11 prerrogativas militares.
Prerrogativa nº 1: Papel independente constitucionalmente sancionado dos militares no sistema político. Hoje a classificação é baixa. Muitas das mudanças nas prerrogativas militares resultam da criação, pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, em 1999, de um Ministério da Defesa liderado por um civil. Atualmente as Forças Armadas não têm mais classe ministerial, estando subordinadas ao Ministério da Defesa, criado pela Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999. O fato de a mudança ter sido processada por uma Lei Complementar é muito importante, pois esse tipo de lei deve ser aprovado tanto pelo Senado quanto pela Câmara dos Deputados por maioria absoluta, ou seja, 50% dos votos mais um, (o que significava 257 de 513 na Câmara e 42 de 81 no Senado), e, depois, assinada pelo presidente. Mais recentemente, os poderes do Ministério da Defesa foram expandidos e mais especificados na Lei Complementar 136, de 25 de agosto de 2010.
Prerrogativa nº 2: Relação dos militares com o chefe do Executivo. Também é baixa nos dias de hoje. Desde 1985 todos os presidentes do Brasil são civis e desde então são eleitos, como os governadores dos estados, pela população a cada quatro anos.
Prerrogativa nº 3: Coordenação do setor de Defesa. Os militares mantêm prerrogativas moderadas nessa área, devido ao pequeno número de civis no Ministério da Defesa. Desde que a coordenação no setor é definida pelos documentos centrais sobre a defesa nacional, são os civis que assumem a liderança. Tal responsabilidade é claramente definida pela Lei Complementar 136, de 25 de agosto de 2010, ressaltando-se que a Estratégia Nacional de Defesa (END) era de responsabilidade de dois civis: o ministro da Defesa, Nelson Jobim, e o ministro de Assuntos Estratégicos, Mangabeira Unger. De acordo com um experiente observador do Brasil, “a END é a mais significante expressão do controle civil sobre os militares no Brasil”.27
Prerrogativa nº 4: Participação dos militares da ativa nos ministérios: A classificação é baixa. Atualmente, dos seus 27 membros, nenhum é militar. O ministro da Defesa é um civil. Somente um entre os quatorze funcionários no segundo escalão, o chefe da Secretaria de Segurança Institucional, é militar.
Prerrogativa nº 5: Papel de legislatura. Atualmente o papel do Congresso brasileiro em todas as áreas de governo, incluindo as Forças Armadas, é alto, o que significa que as prerrogativas militares são baixas. Todas as principais leis, o que significa o compromisso com a alocação de fundos, devem passar por ambas as casas do Congresso. Então, também, o Congresso estabelece comitês especiais de investigação para revisar todas as questões.
Prerrogativa nº 6: Papel dos servidores civis de carreira ou civis indicados politicamente. Esta prerrogativa é moderada. A burocracia civil no Brasil é inequivocamente forte. No entanto, como não há carreira civil, nem o exigido concurso, no Ministério da Defesa – e diante da escassez de civis especializados no assunto – os militares preenchem um vácuo e assumem papéis maiores nesse Ministério. Se a falta de civis na área é intencional ou não, isso é outra questão.
Prerrogativa nº 7: Papel na Inteligência. Esta prerrogativa também é moderada. A Abin é liderada por um civil nomeado pelo presidente e confirmado pelo Senado. No entanto, a Agência se reporta ao ministro-chefe do Gabinete de Segurança Institucional, que é um general do Exército. Nesse caso, também, o sistema de inteligência militar brasileiro está intacto.
Prerrogativa nº 8: Papel na polícia. Prerrogativa moderada. O controle da Polícia Militar é de responsabilidade estadual, de um governador civil democraticamente eleito. A Polícia Federal responde ao Ministério da Justiça. As funções domésticas das Forças Armadas no Brasil são definidas na Constituição de 88, no artigo 142, e em leis subsequentes. As condições estão precisamente definidas na lei Complementar 97, de 9 de junho de 1999. Especificamente, um governador, responsável pela segurança no estado, pode solicitar ao presidente da República o apoio das Forças Armadas à polícia. Os militares de fato apoiam a polícia, e cada vez mais; entretanto, a decisão cabe a autoridades civis, fato que tem levantado crescentes questionamentos entre os militares.
Prerrogativa nº 9: Papel nas promoções militares. A classificação é moderada. Na Lei Complementar 136, de 25 de agosto de 2010, a autoridade, para indicar oficiais para promoções e missões, foi transferida dos comandantes militares para o Ministério da Defesa, que recomenda as promoções ao presidente para nomeação.
Prerrogativa nº 10: Papel nas estatais. Classificação baixa. O setor estatal diminuiu significativamente em tamanho e em importância.28 Além disso, nas empresas que ainda pertencem ao Estado, os cargos mais altos, que poderiam ser ocupados por oficiais seniores, são preenchidos por civis indicados por políticos, como forma de recompensa ou para fechar acordos políticos. Essa situação tem resultado em graves problemas de corrupção.
Prerrogativa nº 11: Papel no sistema jurídico. A classificação é baixa. Apesar de os militares ainda contarem com seu próprio sistema jurídico, sua competência não se estende para a área civil, exceto em casos que envolvam especificamente crimes contra a organização militar. Além disso, esse sistema separado está atualmente sendo reavaliado, devido a críticas da presidente do Supremo Tribunal Federal. Ademais, devido aos poderes do Ministério Público, as atribuições de todas as entidades governamentais, incluindo as Forças Armadas, estão sob escrutínio.
Em resumo, o Brasil é uma democracia consolidada. De acordo com o Bertelsmann Transformation Index de 2016, que inclui itens sobre as relações civis-militares, o Brasil é uma “Democracia em Consolidação”, que é a maior classificação do Index entre as cinco oferecidas.29 E, sendo uma democracia eleitoral, foi, e ainda é, compreensível a diminuição das prerrogativas dos militares acumuladas ao longo dos seus 21 anos de governo, com sua reapropriação pela classe política.30 Se os civis gerenciam adequadamente as prerrogativas apropriadas – isto é outra história.

EXTINÇÃO DO SNI
Conforme prometido em sua campanha eleitoral, o presidente Fernando Collor de Mello extinguiu o Serviço Nacional de Informações (SNI) em 1990. O SNI tinha uma reputação tão ruim, causada não só pelo seu proeminente papel nos abusos cometidos contra os direitos humanos durante o regime militar – e que continuaram depois da transição para o regime civil em 1985 –, que não houve mobilização contra a sua extinção. Talvez um importante indício da pouca relevância da Inteligência esteja no fato de que somente em 1995 o presidente Fernando Henrique Cardoso finalizou a criação da Abin – e, mesmo assim, conforme já apontado, com atuação significativamente restrita e um orçamento limitado.31 Mais significativo é o fato de nunca ter sido levado à votação o anunciado projeto de emenda constitucional que, incluindo uma referência à Inteligência na Constituição, resolveria muitas das questões que acabaram por debilitar a nova agência de inteligência.

O BRASIL NÃO TEM INIMIGOS
Uma percepção bastante comum é que o Brasil não tem inimigos. O país é considerado “geopoliticamente satisfeito”, sem maiores disputas fronteiriças com seus vizinhos. Os países “geopoliticamente insatisfeitos” na América do Sul – que incluem a Argentina (Falklands/Malvinas), Bolívia (saída para o mar) e a Venezuela (reivindicações territoriais relacionadas ao Rio Essequibo) – não têm “frustrações” em relação ao Brasil. O país ocupa uma posição singular no mundo: faz fronteira com várias nações, mas não tem maiores questões geopolíticas com nenhuma.
Além disso, a rivalidade entre o Brasil e a Argentina está praticamente dissipada. Ela atingiu o ápice no final dos anos 1970 e no início da década de 1980, quando os regimes militares de ambos os países viam os programas nucleares um do outro com grande desconfiança. A competição também se estendeu para os recursos hídricos, com a proposta do Brasil para explorar energia hidrelétrica no Rio Paraná provocando protestos pelo governo argentino. Nos últimos anos dos governos militares e especialmente com os presidentes civis, todavia, Brasil e Argentina começaram a uma cooperação exemplar na área comercial e até mesmo na nuclear e de mísseis. Hoje, juntos no Mercosul (comércio) e no Unasul (política e defesa), os dois países desfrutam de relações harmônicas.
Essa posição singularmente privilegiada pode ser claramente percebida em uma entrevista com o então ministro da Defesa José Viegas Filho, em março de 2002. Em resposta à pergunta “O Brasil é imune ao terrorismo?”, ele afirmou “Ninguém pode dizer que está imune ao terrorismo. Mas se você tiver que fazer uma lista de países vulneráveis a esse problema, o Brasil certamente estaria nas classificações mais baixas. O Brasil não tem inimigos. Não há um país no mundo que nos odeie ou tenha preconceito contra nós”.32
Uma confirmação mais atual dessa visão pode ser encontrada na END de 2008, que afirma, em sua introdução: “O Brasil é um país pacífico, por tradição e convicção. Vive em paz com seus vizinhos”.33 E, no mesmo documento, em “Diretrizes”: “Atualmente, o Brasil não tem nenhum inimigo”.34 Se o Brasil não tem inimigos, para que aumentar o orçamento destinado à segurança nacional e a Defesa, quando há tantas demandas não atendidas na área socioeconômica?

Há um amplo consenso entre as elites e a população em geral sobre a vocação pacífica do país, conforme afirmado por Luís Bitencourt e Alcides Costa Vaz no sumário executivo do seu relatório para o Comando do Sul dos EUA sobre a cultura estratégica do Brasil: “A paz é, assim, a norma estratégica e cultural; ela envolve engajamento ativo pelo Estado via alianças, diplomacia, desenvolvimentos econômicos e parcerias comerciais. A Estratégia Nacional de Defesa brasileira ressalta e constrói percepções de segurança sobre a paz e a solução pacífica de conflitos. É notável que a primeira palavra na Estratégia Nacional de Defesa seja ‘paz’. Esse importante documento declara que ‘a paz é o principal objetivo desta estratégia’. De modo geral, os brasileiros acreditam que são um povo pacífico, e que a paz é um valor cultural.”35 A visão da paz como uma vocação é apoiada pela percepção geral do público e validada em várias pesquisas de opinião pública.36
Os três pontos acima apresentados sobre política eleitoral e seu impacto no área de segurança, incluindo as Forças Armadas e os serviços de inteligência – diminuição de prerrogativas, extinção do SNI e a percepção de que o Brasil não tem inimigos –, são provavelmente suficientes para explicar a situação legal e financeira do setor de segurança. Além disso, ao revisarmos a literatura sobre os militares e as agências de segurança e o processo que levou à criação da Comissão Nacional da Verdade, bem como as consultas junto a observadores especializados no Brasil, não encontramos nenhuma ligação entre as violações dos direitos humanos e a restrita situação legal e financeira no setor de segurança.
Se ainda forem necessárias mais provas, podemos citar a alocação de recursos para pessoal militar e o seu alto prestígio no Brasil atualmente.
Se por um lado o orçamento da Defesa é baixo, os gastos com pessoal têm um percentual relativamente alto. E seria de se esperar que o apoio das Forças Armadas à democracia (nos termos de Wiebelhaus-Brahm acima) seria popularmente percebido como baixo, diante das informações divulgadas durante o processo que culminou com a CNV. Este claramente não é o caso. Na análise extremamente rigorosa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), em seu Sistema de Indicadores de Percepção Social, de 29 de janeiro de 2012, em resposta à pergunta “Na sua opinião, as Forças Armadas do Brasil respeitam a democracia?” um total de 77,9% entrevistados responderam ou “totalmente” ou “razoavelmente”, e somente 21% respondeu que “muito pouco” ou “não”38
Em agudo contraste, quando indagados sobre a Lei da Anistia de 1979, 43% afirmaram que nunca haviam ouvido falar dela, 32% responderam que haviam ouvido falar dela, mas não sabiam o que significava, e somente 24% disseram que tinham ouvido falar dela e sabiam o que ela significava.39 Se a Lei da Anistia, e sua extinção, foi uma questão importante para os envolvidos no processo da CNV, o mesmo não se podia dizer sobre o público em geral.

A CNV OFUSCADA PELOS ESCÂNDALOS DE CORRUPÇÃO
Segundo Mariana Schreiber, os resultados da CNV publicados em dezembro de 2014 deveriam ter tido várias implicações importantes.40 Mas isso não ocorreu, e teremos que voltar à contraditória Constituição de 88 para entender o porquê. A questão da forma de governo parlamentarista ou presidencialista nunca foi resolvida, nem pela Assembleia Constituinte nem depois. Por um lado, a Constituição conferiu ao Congresso o poder relativo à aprovação dos orçamentos anuais e de derrubar vetos presidenciais com maioria absoluta, em vez de exigir dois terços dos votos. Por outro, conferiu à Presidência o direito exclusivo de elaborar e executar orçamentos anuais; de nomear ministros de Estado e da Suprema Corte (estes, sujeitos à aprovação pelo Senado); e de emitir medidas-provisórias com força de lei, dispondo o Congresso de pouco tempo para avaliá-las. Os presidentes têm sido pródigos em lançar mão de tais poderes.
Mesmo com esses dispositivos, todos os mandatários brasileiros têm se visto às voltas com a necessidade de governar mediante uma coalizão, já que nenhum deles, desde Fernando Collor – o primeiro eleito democraticamente –, pertenceu a um partido que dispusesse de maioria em qualquer das duas Casas do Congresso. O Brasil possui o mais fragmentado sistema partidário do mundo. Essa forma de governo, conhecida como presidencialismo de coalizão, pode, como de fato aconteceu, favorecer o aumento da corrupção.
O primeiro e mais famoso escândalo de corrupção do presidente Lula (2002-2010) foi o “Mensalão” (marcado pelo pagamento regular de vultosas recompensas mensais a congressistas em troca de apoio político). Alfred Montero diz o seguinte sobre esse tópico: “A necessidade de compra de votos surgiu com as opções limitadas que a administração Lula tinha para compor o mesmo tipo de coalizão legislativa que o presidente Fernando Henrique desfrutava.”41 Muitos dos principais membros do Partido dos Trabalhadores estavam envolvidos nesse esquema. O escândalo levou à condenação de 25 pessoas, incluindo José Dirceu, o chefe de Gabinete de Lula, recentemente sentenciado a 23 anos de prisão na Operação Lava Jato.
Há tantos escândalos de corrupção atualmente, tanto em fase de investigação quanto de julgamento, que somente especialistas conseguem entender as modalidades de esquemas como o “Mensalão”, “Lava Jato”, “Zelotes”, “Aequalis” e “Timóteo”, para mencionar apenas os maiores e os mais recentes. Em um acordo firmado em 21 de dezembro de 2016, de quase US$ 4,5 bilhões com o Departamento de Justiça norte-americano, afirmou-se que a investigação envolvendo suborno pago pela Odebrecht e sua subsidiária Braskem era o maior caso de corrupção já registrado nos Estados Unidos.42 Tantos escândalos ofuscaram os resultados da CNV para o público e para a imprensa. Além disso, a presidente da República, que recebeu o relatório da CNV e havia sido torturada durante o regime militar, foi deposta por processo de impeachment em abril de 2016; o ex-presidente Lula tem sido acusado de envolvimento em esquemas de corrupção; e o principal partido politico por trás da CNV, o PT, obteve resultados pífios nas últimas eleições municipais. Quase todos os crimes envolvem políticos, já que giram em torno de financiamento eleitoral por parte da Petrobras, empresa controlada pelo governo brasileiro.

CONCLUSÃO
A anistia geral de 1979, um elemento central do entendimento da transição democrática do governo militar para o regime civil, sustentou-se apesar de uma difusa oposição dentro do Brasil e da Comissão Interamericana de Direitos Humanos. Devido à dinâmica do sistema politico-eleitoral, no entanto, as extensas prerrogativas militares das fases iniciais da transição democrática foram praticamente eliminadas, e os principais componentes do setor de segurança do Brasil – as Forças Armadas e o serviço de Inteligência (Abin) – recebem mínimo apoio, tanto público quanto financeiro. Enquanto argumentamos que a política eleitoral no Brasil propicia uma explicação mais convincente para esta situação do que a descoberta dos crimes cometidos sob o regime militar, especialistas afirmam que comissões da verdade e de reconciliação são estabelecidas por várias razões. Algumas delas, que incluem, segundo Wiebelhaus-Brahm, a divulgação de abusos cometidos no passado, fornecem às vítimas um meio de contar suas histórias, possuindo uma dimensão pedagógica ao esclarecer a população sobre um período turbulento na história da nação. Não é desarrazoado afirmar que este foi também o caso do Brasil.

Thomas Bruneau é diretor da Global Academic Professionals
Harrison Tregenza é assessor da Procuradoria Geral do Arizona (EUA)
NOTAS DE RODAPÉ

1. “The Resurgence of Collective Memory, Truth, and Justice Mobilizations Part 3: Culture, Politics and Social Mobilization” Latin American Perspectives Edição 211, Volume 43, Number 6, Novembro de 2016. Disponível em lap@latinamericanperspectives.ccsend.com. Acessado em 7 de dezembro de 2016.

2. Eric Wielbelhaus-Brahm, “What Does Brazil Have to Gain From a Truth Commission After Two Decades of Democracy?” Artigo não publicado para a Conferência Internacional sobre o Direito à Verdade, Universidade de São Paulo, 19-20 de outubro de 2009. Disponível em http://ssrn.com/abstract=1647361. Acessado em 1 de dezembro de 2016. Para uma revisão mais recente e completa desta edição ver Glenda Mezarobba, “Brazil: The Tortuous Path to Truth and Justice,” in Elin Skaar, Jemina García-Godos & Cath Collins, eds, Transitional Justice in Latin America: The Uneven Road From Impunity Towards Accountability (N.Y.: Routledge, 2016), 103 – 25.

3. Para o caso das Forças Armadas na Argentina ver Thomas Bruneau e Florina Cristiana Matei, “Asserting Civilian Control: Argentina,” em Thomas Bruneau e Florina Cristiana Matei, eds. The Routledge Handbook of Civil-Military Relations (London: Routledge, 2013, 151-157. Sobre o PIDE ver César Henrique Morgado Rodrigues, Serviços de Informações Portugueses: Estruturas, Missões e Recursos, Dissertação de Doutorado, Universidade Nova de Lisboa, fevereiro de 2015.

4. Jane’s Defense Budgets. Acessado em 13 de março de 2014.

5. See http://www.planejamento.gov.br/ministerio.asp?.index=8&ler=s1154. Acessado em 22 de janeiro de 2015. Os dados orçamentários da ABIN encontram-se na pág. 15, do Colégio Pedro II na pág. 23, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte na pág. 28 e do Ministério do Esporte na pág. 73.

6. Paulo Coelho Filho. 2012. “Truth Commission in Brazil: Individualizing Amnesty, Revealing the Truth.” The Yale Review of International Studies. 2 Disponível em: http://yris.yira.org/essays/440. Acessado em 14 de dezembro de 2016.

7. Yi Shin Tang. 2015. “International Justice through Domestic Courts: Challenges in Brazil’s Judicial Review of the Amnesty Law.” The International Journal of Transitional Justice 9 (2): 259–77., 4–5.

8. “Commission of Inquiry: Brazil.” 2016a. United States Institute of Peace. Disponível em http://www.usip.org/publications/commission-of-inquiry-brazil. Acessado em 30 de novembro de 2016 .

9. Glenda Mezarobba. 2016a. “Between Reparations, Half Truths and Impunity: The Difficult Break with the Legacy of the Dictatorship in Brazil.” Disponível em https://www.e-science.unicamp.br/gpd/admin/publicacoes/documentos/publicacao_5409_Between%20Reparations,%20Half.pdf. Acessado em 14 de dezembro de 2016.

10. Global South Study Center (GSSC), University of Cologne, and Marcia Esparza. 2015. Legacies of State Violence and Transitional Justice in Latin America: A Janus-Faced Paradigm? Lexington Books., 43.

11. “Direito à Memória e à Verdade”. 2016. Disponível em https://www.marxists.org/portugues/tematica/livros/diversos/memoria.pdf. Acessado em 19 de dezembro de 2016.

12. Glenda Mezarobba. 2016b. “Between Reparations, Half Truths and Impunity: The Difficult Break with the Legacy of the Dictatorship in Brazil.” Disponível em : http://nupsi.org/wp-content/uploads/2013/08/Glenda_Mezarobba_-_Between_Reparations_Half-Truths_and_Impunity.pdf. Acessado em 19 de dezembro de 2016.

13. Nina Schneider. 2011. “Breaking the ‘Silence’ of the Military Regime: New Politics of Memory in Brazil.” Bulletin of Latin American Research 30 (2). Blackwell Publishing Ltd: , 206.

14. Para uma análise mais profunda das Forças Armadas e da Comissão da Verdade ver Eliézer Rizzo de Oliveira, Além da Anistia, Aquém da Verdade (Curitiba: Editora Prismas, 2015).

15. Yi Shin Tang. 2015. “International Justice through Domestic Courts: Challenges in Brazil’s Judicial Review of the Amnesty Law.” The International Journal of Transitional Justice 9 (2): 259–77., 4–5

16. Paulo Coelho Filho. 2012. “Truth Commission in Brazil: Individualizing Amnesty, Revealing the Truth.” The Yale Review of International Studies., 2 Disponível em http://yris.yira.org/essays/440. Acessado em 14 de dezembro 2016.

17. Paulo Coelho Filho. 2012. “Truth Commission in Brazil: Individualizing Amnesty, Revealing the Truth.” The Yale Review of International Studies., 4 Disponível em http://yris.yira.org/essays/440. Acessado em 14 de dezembro de 2016. Ressalte-se que a Corte Interamericana não desistiu da matéria.

18. Paulo Coelho Filho. 2012. “Truth Commission in Brazil: Individualizing Amnesty, Revealing the Truth.” The Yale Review of International Studies., 2 Disponível em http://yris.yira.org/essays/440. Acessado em 14 de dezembro de 2016.

19. “Peace and Conflict Monitor, Addressing Past Violence: The New Brazilian Truth Commission.” 2016. Disponível em: http://www.monitor.upeace.org/innerpg.cfm?id_article=887. Acessado em 14 de dezembro de 2016.

20. Paulo Coelho Filho. 2012. “Truth Commission in Brazil: Individualizing Amnesty, Revealing the Truth.” The Yale Review of International Studies., 2 Disponível em http://yris.yira.org/essays/440. Acessado em 14 de dezembro de 2016.

21. Wendy Hunter, Eroding Military Influence in Brazil: Politicians Against Soldiers (Chapel Hill: The University of North Carolina Press, 1997), 141.

22. Estado de S. Paulo 28 de maio de 2016.

23. Thomas Bruneau, “Brazil’s political transition,” in John Higley and R. Gunther, Elites and Democratic Consolidation in Latin America and Southern Europe (New York: Cambridge University Press, 1992), 257-281.

24. Keith S. Rosenn, “Conflict Resolution and Constitutionalism: The Making of the Brazilian Constitution of 1988,” in Laurel E. Miller, editor, with Louis Aucoin Framing the State in Times of Transition: Case Studies in Constitution Making (Washington, D.C.: United States Institute of Peace, 2010), 458.

25. Rosenn, “Conflict Resolution …”, 458.

26. Stepan, 1988:122.

27. Linwood Ham, Brazil’s National Defense Strategy-A Deepening of Civilian Control, Carlisle Barracks: U.S. Army War College Senior Service College Fellowship Project. 2009:26.
28. Albert Fishlow, Starting Over: Brazil Since 1985 (Washington, DC: Brookings, 2011), 50-61.

29. https://www.bti-project.org/en/index/status-index/ Acessado em 15 de dezembro de 2016.

30. De acordo com Wiebelhaus-Brahm a consolidação democrática não resulta das dinâmicas eleitorais, mas sim de uma mudança de posição dos militares. Wiebelhaus-Brahm, “What does…” 17. Não achamos esse argumento convincente.

31. Sobre a Abin ver, por exemplo, Thomas Bruneau, “Intelligence Reform in Brazil: A Long, Drawn-Out Process,” International Journal of Intelligence and CounterIntelligence Vol. 28, No 3, 2015, 502-519.

32. Correio Brasiliense 2003. Disponível em http://www.correiobraziliense.com.br/>. Acessado em 9 de julho de 2013.

33. Ministério da Defesa, Estratégia Nacional de Defesa, Brasília: Governo Federal, 2008), 8.

34. Ibid, 16. Ênfase adicionada.

35. Luis Bitencourt and Alcides Costa Vaz Brazilian Strategic Culture, Miami: Florida International University Applied Research Center, 2009, 4.

36. Ver, por exemplo, Brazilians Upbeat About Their Country, Despite Its Problems, in: Pew Research, Global Attitudes Project, online: <http://www.pewglobal.org/2010/09/22/brazilians-upbeat-about-their-country-despite-its-problems/>. Acessado em 9 de julho de 2013.

37. Jane’s Defense Budgets. Acessado em 13 de março de 2014.

38. IPEA, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, “Sistema de Indicadores de Percepção Social, Defesa Nacional” 29 janeiro de 2012. pág. 13. Disponível em http://www.ipea.gov.br Acessado em 15 de dezembro de 2016.

39. IPEA, pág. 14.

40. Mariana Schreiber, “Comissão da Verdade: O que acontece após o relatório final?” BBC 9 de dezembro 9, 2014.

41. Alfred P. Montero, Brazil: Reversal of Fortune (Cambridge, Mass: Polity Press, 2014), 43.

42. https://www.bloomberg.com/news/articles/2016-12-21/odebrecht-braskem-agree-to-carwash-penalty-of-3-5-billion. Acessado em 3 de janeiro de 2017.
BIBLIOGRAFIA

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