Intervenção federal ou intervenção general?

Intervenção federal ou intervenção general?

Cesar Caldeira, jurista

 

A intervenção federal no estado do Rio de Janeiro, decretada na sexta-feira, dia 16 de fevereiro de 2018, pelo presidente Michel Temer (PMDB-SP), objetiva pôr termo a grave comprometimento da ordem pública (CF, art. 34, III). Com a aparente anuência do governador Luiz Fernando Pezão (PMDB-RJ), esta medida excepcional, emergencial e temporária prevista na Constituição Federal aplica-se somente à área de segurança pública fluminense. O interventor nomeado, general Walter Souza Braga Netto, permanece como comandante Militar do Leste (CML), com suas atribuições de coordenar as atividades do Exército brasileiro nos estados de Minas Gerais, Espírito Santo e Rio de Janeiro. O interventor está subordinado apenas ao presidente da República, durante a vigência da intervenção, prevista até o dia 31 de dezembro de 2018 (Decreto nº 9.288). Esse dispositivo é aplicado pela primeira vez durante a vigência da Constituição de 1988 e, em consequência, dúvidas e polêmicas políticas e jurídicas irrompem; em parte, também devido às disputas das eleições gerais de outubro.
O efetivo ponto de partida desta pesquisa reside, porém, no reconhecimento do intenso uso e vigência de um conjunto de normas temporárias e excepcionais que se aplicam no estado do Rio de Janeiro. Na área econômica-fiscal estão em vigor o Plano de Recuperação Fiscal (Decreto nº 9.109, de 27 de julho de 2017)1 e o decreto de calamidade financeira na administração pública (Lei nº 7.483/2016). Na área de segurança pública foram aplicados três decretos de Garantia da Lei e da Ordem (GLOs) desde fevereiro de 2017, além da inusitada intervenção federal. E, acrescente-se, que o governador Pezão e o vice-governador Francisco Dornelles (PP-RJ) estão com seus mandatos eletivos cassados por abuso de poder político e econômico na campanha eleitoral de 2014, com os recursos esgotados perante o Tribunal Regional Eleitoral do Rio desde abril de 2017.2 Porém, continuam a governar enquanto apelam ao Superior Tribunal Eleitoral3 (MOURA; PUPO, 2018).
Considerando esse peculiar contexto normativo e político fluminense – abordado como problema perverso4 –, descreve-se, na primeira parte do artigo, o ciclo deliberativo no plano federal de aprovação da intervenção. Destaca-se protagonismo do presidente, enquanto ator institucional, com o uso do decreto de intervenção e das medidas provisórias, inclusive para abrir crédito extraordinário para financiar as ações no estado do Rio de Janeiro. O processo decisório evidencia o apoio do Congresso Nacional na formação da nova agenda de segurança pública. Dos bastidores do executivo federal à aprovação, com substancial apoio no Congresso Nacional, a decisão legal da intervenção federal se efetivou em menos de uma semana após o Carnaval de 2018. A análise visa esclarecer como esse processo decisório acelerado se legitimou no sistema constitucional, com a parceria de setores militares. Dessa maneira, aflora a questão simultaneamente complexa e ambígua da segurança interna na Federação, com a atuação ampliada de militares ante as ameaças das organizações criminosas e do descontrole institucional, como a corrupção policial nos estados, de repercussão nacional e internacional. Em termos comparativos atuais consiste num padrão de mudanças assemelhadas àquelas em andamento: no México desde 2017 (Lei de Segurança Interna) e na Argentina (com o decreto do presidente Maurício Macri de 27 de julho de 2018).
Nesta análise, o episódio da intervenção federal é interpretado como uma hipótese de ruptura pactuada para superar o colapso da concepção constitucional de 1988 em matéria de segurança pública (JUNGMANN, 2018, p. 26) sem reforma constitucional. O foco não está, portanto, na avaliação da implementação das ações de combate à violência urbana ou criminalidade de rua (street crime) com policiamento em cinco meses. A perspectiva usada verifica se, e como, a intervenção federal reagiu às organizações criminosas. Existe precedente nessas iniciativas: de 1992 até 2017, 41% das operações das Forças Armadas no Rio se destinaram ao combate ao crime organizado (AGÊNCIA ESTADO, 2018).
O objetivo do artigo é mais amplo. Pretende verificar se o Decreto nº 9.288 abriu uma janela de oportunidade5 para gerar um arranjo institucional, com efetivo e contínuo apoio político, que federaliza as articulações na área de segurança pública. Por isso, a análise de política (policy analysis) apresenta três questões sobre as repercussões políticas e institucionais nacionais dessa intervenção federal no Rio, realizada concomitantemente com uma prolongada Operação de Garantia da Lei e da Ordem (GLO). Primeira: a intervenção federal constitui um momento raro e especial para o lançamento de um arranjo institucional estável, que modifica as diretrizes da política de segurança pública no âmbito da federação – uma política de Estado? Segunda: o arco institucional que construído até julho de 2018 representa ruptura importante ou desvio significativo em relação a alternativas postas na agenda política anterior à intervenção federal? Terceira: quais serão as funções das Forças Armadas em sua atuação na segurança interna após essa missão de gestora de reorganização e de capacitação dos órgãos de segurança pública no Rio? Em outras palavras, a intervenção fluminense será única ou é provável que seja reproduzida em outros estados, com graves crises na área de segurança pública?
Na segunda parte, desvenda-se o significado de pôr termo a grave comprometimento da ordem pública, expressão ambígua, a partir dos objetivos, metas e justificativas oficiais, enfatizando seus efeitos no pacto federativo e nas relações civis/militares. A atenção recai sobre a concepção de ordem pública afirmada como objetivos da política de segurança. A pesquisa indica que, após a aprovação da decisão da intervenção federal, surge um processo de resolução de problemas mal estruturados (SIMON, 1997, p.128-129) que demandam dos decisores sua representação delimitada em questões específicas. Nessa etapa são selecionadas alternativas político-administrativas – cursos de ação a serem executados. Inúmeras polêmicas surgem, principalmente, no âmbito do estado federado sobre os limites e controles dessas ações. É ainda nessa fase que se divulga o Plano Estratégico da Intervenção Federal, entregue ao presidente da República no dia 20 de julho. O documento enuncia, afinal, o diagnóstico estratégico e elenca, por exemplo, as ameaças. Por que num modelo decisório burocrático militar, centralizado num Gabinete de Intervenção Federal sob ordens de um poderoso interventor, esse plano leva cinco meses para ser divulgado? Os militares estiveram em 17 GLOs desde 2010 no Rio, o que supõe um acúmulo de informações e experiência prática com a desordem no estado.
Nas entrevistas públicas iniciais, o interventor Braga Netto apresentou um gráfico (arquitetura de comando e controle e relações institucionais) que enfatizava a concentração de poder decisório durante a intervenção federal. No nível político, recursos econômicos e financeiros seriam assegurados pelo governo do estado do Rio para o pagamento de salários e despesas de custeio das forças de segurança. Esse aspecto político e financeiro é, de fato, crucial para não descontentar um setor corporativo de grande capacidade reivindicativa e de paralisações (motins). No final de 2017, o governo estadual criou o Fundo Estadual de Investimento e Ações de Segurança Pública (Fised), que recebeu o primeiro aporte de recursos (90 milhões de reais) em agosto de 2018 (SCHMIDT, 2018).6
Outro ator relevante é o presidente Temer, que editou duas Medidas Provisórias para garantir a aprovação de recursos – R$ 1,2 bilhão – para o Gabinete da Intervenção Federal (GIF). E para criar, além do cargo do interventor, mais 38 cargos em comissão de Direção e Assessoramento Superiores (DAS) e 28 funções comissionadas. Apesar da urgência dessas iniciativas para a estruturação institucional, os senadores somente aprovaram as medidas em 11 de julho de 2018, cerca de cinco meses após o decreto da intervenção federal.
Na moldagem do novo arranjo institucional, Raul Jungmann sobressai como importante empreendedor de política, aquele que busca a junção dos fluxos da política, dos problemas e das soluções. Ex-ministro da Defesa de Temer, desde maio de 2016, foi deputado pelo PPS-PE e atuou com destaque no governo Fernando Henrique Cardoso entre 1996-2002. Dez dias após a decretação da intervenção federal, Jungmann assumiu a Secretaria Extraordinária de Segurança Pública, gerada também por Medida Provisória. Com essa alteração, pela primeira vez desde 1999, um militar assumiu o Ministério da Defesa, o general da reserva do Exército Joaquim Silva e Luna,7 com o apoio do ministro-chefe do Gabinete de Segurança Institucional (GSI), general Sérgio Etchegoyen.
Em 10 de julho de 2018 foi aprovado o Ministério da Segurança Pública (Lei 13.690). Inicialmente parecia um desmembramento do Ministério da Justiça. Porém traz inovações que direcionam o novo arranjo institucional em elaboração. Caberá ao Ministério coordenar a integração com os outros entes federativos (Distrito Federal, estados e municípios) nessa área, além de planejar e administrar a política penitenciária nacional. Também está prevista a criação do Instituto Nacional de Estudos sobre Segurança Pública (Inesp), com natureza jurídica de fundação pública. A lei estabelece missões modernizadoras e profissionalizantes nas políticas públicas de segurança (Lei 13.690, art. 68-A, incisos IV–VII) que visam a integração das entidades federativas através de planos e programas. Isso tudo é indispensável para a prevenção e o combate a organizações criminosas.
Por fim, nesta introdução ao conjunto de modificações institucionais recentes, acentua-se a aprovação do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP): a Lei nº 13.675 de 11 de junho de 2018. Visa integrar os órgãos de segurança pública, como as Polícias Federal, Rodoviária Federal e estaduais, as secretarias de segurança e as guardas municipais, para que atuem de forma cooperativa, sistêmica e harmônica. O protagonismo da União encontra-se no centro do SUSP. O art. 3º indica: “Compete à União estabelecer a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS) e aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer suas respectivas políticas, observadas as diretrizes da política nacional, especialmente para análise e enfrentamento dos riscos à harmonia da convivência social, com destaque às situações de emergência e aos crimes interestaduais e transnacionais”. O princípio do interesse preponderante é nacional, pois se adequa ao enfrentamento da criminalidade que opera do território local ao global, e no espaço virtual, como tráfico ilícito na deepweb.
Ahipótese interpretativa apresentada nesta análise de política supõe que os graves problemas de segurança pública, em particular aqueles associados às atividades das organizações criminosas, inclusive de dentro de penitenciárias de segurança máxima, e aos mercados ilícitos, estão na mira do novo arranjo institucional; ou seja, esse conjunto de disposições legais, medidas e iniciativas políticas governamentais, como, por exemplo, o uso do mecanismo constitucional da intervenção federal na área de segurança pública, a criação do Ministério da Segurança Pública, a criação do SUSP, o Plano Estratégico da Intervenção, pacote de leis da Comissão de Juristas contra organizações criminosas (PL 10.372/18), encaminhado em 8 de maio ao Congresso Nacional. Tal arranjo, efetivado sem reforma constitucional, consolidaria a União como a entidade federativa dominante, com funções de integradora e de gestora na matéria. Seria, portanto, uma tendência de superação das crenças e ideias, muito arraigadas na cultura das polícias militares e civis estaduais e dos governadores, que os problemas da criminalidade seriam de responsabilidade preponderante dos estados da federação. E que somente em crises graves, em atos que evidenciam a solidariedade do governo federal, seria bem-vinda a iniciativa ou ingerência na criminalidade que acontece nos estados federados.
Eis a pergunta que oferece o mapa da pesquisa. Por que, quando, com quais instrumentos legais de urgência, e com quais efeitos estaria em andamento a construção de um arranjo institucional que afasta provisoriamente resistências corporativas e estabelece normativamente a (re)articulação do pacto federativo, alterando as relações tradicionais das instituições da área de segurança pública e das Forças Armadas?

I – Decisão presidencial, apoio do Congresso e justificativas da intervenção federal na área de segurança pública no Rio: a formação da agenda governamental federal
Interesses e mecanismos institucionais concorreram para a inédita decisão da decretação da intervenção federal através do Decreto nº 9.288. Primeiro, destaque-se a peculiaridade política-jurídica dessa intervenção federal.
Do ponto de vista constitucional, cabe ao presidente da República, com base no art. 84, caput, inciso X da Constituição, decretar de ofício, de maneira espontânea, a intervenção na hipótese do art. 34, III (defesa da ordem pública). É considerado um ato político administrativo de competência presidencial. A decisão entra vigor na data da publicação do decreto. É um procedimento constitucional que oferece grande protagonismo ao presidente, que apenas ouvirá em caráter consultivo o Conselho da República (CF art. 90, I) e o Conselho de Defesa Nacional (art. 91, §1º, II). No Conselho da Defesa Nacional, onde têm assento os comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, houve aprovação do decreto por unanimidade. E no Conselho da República dois deputados da oposição se abstiveram.
A minoria parlamentar imediatamente tentou mudar a arena decisória e judicializar a questão política. O deputado Ivan Valente (PSOL-SP) ingressou com um mandado de segurança, com pedido de liminar, para suspender a votação do Decreto nº 9.288 na Câmara dos Deputados. O relator da matéria, ministro Celso de Mello, do STF, não acolheu o pedido e fundamentou a decisão de não interferência judicial da forma seguinte:

O Presidente da República, nesse particular contexto, ao lançar mão da extraordinária prerrogativa que lhe defere a ordem constitucional, age mediante estrita avaliação discricionária da situação que se lhe apresenta e que se submete, por isso mesmo, ao seu exclusivo juízo político, revelando-se, por tal razão, insuscetível de apreciação, quanto à oportunidade, à necessidade, à utilidade ou à conveniência dessa extraordinária medida, pelo Poder Judiciário (MS 35537 MC / DF, p. 5)

Houve outro, quase simultâneo, questionamento judicial no STF (ADI 5.915)8 sobre o fato dessas consultas aos referidos Conselhos ocorrerem na manhã de segunda-feira, 19 de fevereiro, após a publicação do Decreto nº 9.288. Há polêmica doutrinária sobre a exigência de consulta prévia. Gilmar Mendes entende que esta não cabe se for caso de evidente urgência (MENDES, 2017, p. 859). Porém, o Autor cita Ricardo Lewandowski e Alexandre de Moraes – atualmente ministros do STF – que em obras doutrinárias lecionaram que o decreto estaria condicionado a essa prévia consulta. (ADI 5.915, p. 16). O Autor da ação (PSOL) argumentou ainda que o Conselho da República (CF art. 89, VII) não tinha sua composição atual, quatro dos seis membros da sociedade civil, o que retiraria por completo sua legitimidade. O relator da ADI 5.915 é o ministro Lewandowski.
Assim como no caso das medidas provisórias (CF, art. 62), a principal espécie legislativa usada para impor ao Congresso sua agenda legislativa em termos de conteúdo e prazos, o presidente teve assegurado com decreto interventivo um instrumento de urgência para ingerência na autonomia dos estados federados e para interrupção da tramitação de emendas constitucionais. É uma circunstância política relevante que a PEC da Reforma da Previdência (PEC 287/2016) estivesse agendada, segundo o ministro da Secretaria de Governo Carlos Marun (MDB-RS) para começar a discussão no plenário da Câmara no dia 20 de fevereiro, mesmo se não se confirmassem ainda os 308 votos indispensáveis para sua aprovação (CARAM, 2018).9
De fato, o Congresso Nacional aprovou o decreto da intervenção federal na terça-feira dia 20 de fevereiro em sessões extraordinárias nas duas casas. Na Câmara dos Deputados, a medida obteve 340 votos a favor, 72 contra e uma abstenção. A base parlamentar governista articulou-se rapidamente em apoio à intervenção, num fim de semana, quando havia um prazo de dez dias para a votação. Os partidos da oposição ao governo Temer, PT, PSOL e PCdoB apresentaram os votos contrários. O PDT – partido do candidato à presidente Ciro Gomes –, que criticou o decreto, apoiou a intervenção (15 votos de deputados presentes de uma bancada com 21 parlamentares). O candidato a presidente Jair Bolsonaro (PSL-RJ) criticou o decreto, no entanto votou a favor. Dos 46 deputados do Rio de Janeiro, 35 votaram a favor e 4 estiveram ausentes. O presidente da Câmara Rodrigo Maia não votou devido ao cargo que ocupa, porém se pronunciou a favor do decreto. Nove legendas que orientaram seus deputados a votar a favor do parecer da deputada relatora Laura Carneiro (MDB-RJ) tiveram ao menos um voto que não seguiu a orientação da liderança.
No Senado Federal, foram 55 votos a favor, 13 contra e uma abstenção. Todos os senadores dos sete partidos da base do governo Temer votaram a favor da intervenção. O único senador da REDE votou contra, com os partidos da oposição (PT e PCdoB).
Os resultados das votações mostram forte apoio congressual ao polêmico decreto de intervenção federal num ano de eleições gerais, no qual o presidente Temer parecia politicamente enfraquecido no Congresso e alvo de grande impopularidade social, conforme indicavam as pesquisas de opinião. Por que os congressistas votaram dessa maneira para legitimar mudanças nos órgãos de segurança e suas orientações num estado federado?
Na época da votação da chamada PEC do Teto dos Gastos, a situação política estava também muito polarizada e havia maior mobilização da minoria parlamentar e dos movimentos sociais. No entanto, a Câmara aprovou o novo regime fiscal, em dois turnos, respectivamente por 366 votos a 111 (1º turno) em 11/10/2016 e com 359 votos a 116 (2º turno) em 26/10/2016. No Senado Federal, o texto agora nomeado PEC 55/2016 obteve aprovação em 29 de novembro, em primeiro turno, com 61 votos favoráveis e 14 contrários. E por 53 a favor e 16 contrários, em segundo turno, em 13 de dezembro de 2016. Essa consistiu na mais importante reforma apoiada pela coalizão política formada durante a mobilização parlamentar pró-impeachment da presidente Dilma Rousseff. É preciso refletir sobre a rearticulação dessa maioria política parlamentar em face da agenda política de reformas na área de segurança pública.
Ainda que se atente para o trâmite menos dificultoso do Decreto nº 9.288, a contagem dos votos revela que a iniciativa do governo Temer obteve um montante de votos de deputados e senadores suficientes para, em tese, aprovar uma Emenda à Constituição. O procedimento legislativo de aprovação do decreto da intervenção segue o art. 47 da CF, que prevê maioria simples de votos, presente a maioria absoluta dos membros de cada Casa Legislativa (ou seja, 257 deputados e 41 senadores presentes). Na votação do decreto de intervenção federal no Rio, que teve início na segunda-feira às 19 horas na Câmara, com obstrução da oposição (PT, PSOL e PCdoB), a base governista obteve 340 votos de um total de 413 deputados presentes com direito a voto. Ainda na terça-feira, entre os 69 senadores votantes, 55 foram favoráveis. Estariam esses números elevados de votos associados ao desenlace institucional latente na intervenção federal na área de segurança pública, via novo arranjo de participação das Forças Armadas?

Segundo aspecto controvertido na discussão do Congresso: qual seria o conjunto de recursos financeiros que a União deveria, ou poderia, destinar ao apoio à execução das metas da intervenção federal? E qual o papel institucional do governo do Rio no recebimento e distribuição desses novos recursos? As respostas a essas indagações são essenciais para a efetivação financeira de qualquer (re)articulação do pacto federativo.
O decreto de intervenção impõe somente que o interventor federal poderá requisitar todos os recursos estaduais afetos à segurança pública (Decreto nº 9.288, art. 4º). A relatora, deputada Laura Carneiro, sugeriu que o presidente Temer editasse medida provisória, ou enviasse um projeto de lei orçamentária, que cobrisse os gastos da intervenção. No seu parecer, a relatora indica que o orçamento da área de segurança, em 2018, é de R$ 8 bilhões, sendo que desse valor, 96% se destinam ao pagamento de pessoal, 2,7%, para custeio e apenas 1,3%, para investimento. Na sustentação oral de seu parecer, a relatora argumentou:

Assim, para o ano de 2018, o valor destinado a custeio equivale a algo em torno de R$ 216 milhões, enquanto o valor para investimentos é de aproximadamente R$ 104 milhões. Se calcularmos que a intervenção federal terá a duração de 10 meses, chegamos ao ínfimo valor proporcional de R$ 180 milhões para custear toda a logística das operações a serem realizadas durante a intervenção federal e ao valor de R$ 87 milhões para garantir seus investimentos. Ora, é evidente que, sem o aporte significativo de recursos federais, a intervenção federal não conseguirá atingir minimamente os seus objetivos (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2018).

A questão do pagamento das despesas do estado do Rio durante a intervenção federal estava, portanto, posta com dramaticidade política. O estado do Rio foi o que mais reduziu gastos com segurança pública desde 2015. Em três anos houve um corte de R$ 888 milhões, já atualizados pela inflação, uma queda de 9%, de acordo com dados da Secretaria do Tesouro Nacional (DIAS, CARNEIRO, 2018).
A expectativa irrealista era que a União devesse, ou pudesse, repassar de recursos face às limitações das normas e princípios da administração pública, em particular as regras de responsabilidade fiscal. Exemplo claro: a demanda feita por um decreto complementar que transferisse todas as despesas com pagamento de pessoal da segurança do Rio à União durante a intervenção (PAINEL, 2018). Do ponto de vista jurídico, é pacífico que a União não pode assumir despesas obrigatórias de caráter continuado de um ente da federação autônomo. Ao contrário da probabilidade de liberação fácil de verbas federais, as restrições orçamentárias e a fiscalização sobre os gastos seriam uma das questões principais do planejamento e execução da intervenção federal (PIRES, 2018).
O aspecto financeiro da intervenção federal esteve sempre no centro da discussão no processo decisório, desde a reunião do dia 15 de fevereiro no Palácio Alvorada, que articulou politicamente a edição do decreto presidencial. Compareceram o governador Pezão, os ministros Henrique Meirelles (Fazenda), Moreira Franco (Secretaria Geral), Dyogo Oliveira (Planejamento), Torquato Jardim (Justiça), Raul Jungmann (Defesa) e Sérgio Etchegoyen (Gabinete da Segurança Institucional da Presidência – GSI) e os presidentes da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), e do Senado, Eunício Oliveira (MDB-CE). Porém, somente foi foco de decisão após mais de um mês de vigência do decreto, e quatro dias após o assassinato da vereadora Marielle Franco (PSOL-RJ) e de seu motorista Anderson Gomes em 14 de março.
Em 18 de março revelou-se que um pedido de crédito extraordinário seria enviado ao Congresso para obter recursos para as operações da intervenção federal e Secretaria Extraordinária de Segurança Pública. Os valores demandados para intervenção seriam encaminhados posteriormente, após a consulta ao interventor e ao ministro Jungmann. Não havia ainda definição das fontes, dentro do Orçamento, que seriam remanejadas para essas finalidades.
No primeiro levantamento divulgado, o interventor constatou que seriam necessários R$ 3,1 bilhões apenas para quitar dívidas com fornecedores e colocar salários em dia. Esta avaliação era inaceitável para as autoridades da área financeira da União, pois incluíam despesas e dívidas do estado do Rio de Janeiro. O ministro Meirelles estimava obter cerca de R$ 1 bilhão. Essa grande discrepância entre as expectativas sobre o que e quanto incluir na conta da União, além das restrições das na Lei de Responsabilidade Fiscal, indica que os atores institucionais precisavam estreitar essa via de socorro financeiro alternativa para estados com graves problemas de defesa da ordem pública. Afinal, o Diário Oficial da União do dia 28 de março publicou a Medida Provisória 825/2018, que abriu crédito extraordinário de R$ 1, 2 bilhão à Presidência da República para despesas da intervenção federal.
Terceiro aspecto a destacar são as justificativas da Presidência para obter os recursos escassos. Seguem, três requisitos constitucionais: urgência e relevância (indispensáveis para o uso de MPs) e a imprevisibilidade orçamentária das despesas para o crédito extraordinário. Todos três estão na justificação da MP 825/18.
Primeiro: a urgência do crédito baseia-se na necessidade de aquisições de meios (tais como veículos blindados e não blindados, armamento, munição, equipamento individual, material de vigilância, de comando e controle), de contratação de serviços (obras de infraestrutura e adequação, de transporte, de manutenção, entre outros) e de pessoal por tempo determinado para estabelecer condições adequadas para o enfrentamento dos desafios existentes. Além disso, garantir ao interventor o acompanhamento, controle e a fiscalização das ações implementadas dentro e fora do estado do Rio de Janeiro visando a eficiência, eficácia e efetividade das operações.
Segundo: a relevância justifica-se pela situação de grave dificuldade vivida pela população do estado do Rio de Janeiro, decorrente da crise financeira e da fragilidade da segurança pública estadual, bem como pela determinação direta e expressa do Presidente da República quanto à necessidade de apoiar o estado, aprovado pelo Congresso Nacional quando da promulgação do Decreto Legislativo nº 10, de 20 de fevereiro de 2018.
Terceiro: a imprevisibilidade desse pedido decorre da impossibilidade de antever, para o presente exercício financeiro, o grave comprometimento da ordem pública; não havendo, dessa forma, a possibilidade fática e a pertinência de prever a despesa que deveria ser originalmente de competência do próprio estado, e agora será suportada com recursos da União conforme o crédito proposto.
A Constituição prevê a abertura de créditos extraordinários somente para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública (art. 167, § 3º). O uso abusivo de créditos extraordinários pode gerar um verdadeiro orçamento paralelo. E ocorre com frequência. Qual seria a qualificação da situação no Rio diante dessa norma constitucional? Essas dúvidas não impediram a aprovação do pedido de crédito extraordinário na Câmara dos Deputados em 10 de julho e no Senado, no dia seguinte.
Observe-se que, quando a MP é enviada ao Congresso, os recursos são liberados, antes da sua aprovação legislativa. Os gastos ainda são poucos, segundo divulga-se. Em 18 de julho não teria sido gasto nem 1% dos recursos. A ONG Contas Abertas informa que, dos R$ 1,2 bilhão alocados para a intervenção, só R$ 719.741,40 foram empenhados (SPONCHIADO; PRADO, 2018). Em nota, o Gabinete de Intervenção Federal menciona que existem 49 processos administrativos com total aproximado de R$ 500 milhões em tramitação referentes a munições, coletes balísticos, pistolas, fuzis, veículos diversos, equipamentos de proteção individual e equipamentos especializados para polícias técnicas. Faltam cerca de cinco meses para o término da intervenção federal, que tem caráter emergencial. O devido respeito aos procedimentos administrativos não pode frustrar os fins, o que mostra dificuldade no processo decisório regional da missão.

II – Objetivos proclamados e intenções latentes:
a construção do arranjo institucional no Rio
O decreto de intervenção federal não apresentou justificativas substantivas para pôr termo a grave comprometimento da ordem pública no estado do Rio de Janeiro. Em cadeia nacional de rádio e televisão, no dia 16 de fevereiro, o presidente Temer se pronunciou: “Você sabe que o crime organizado quase tomou conta do estado do Rio de Janeiro. É uma metástase que se espalha pelo país e ameaça a tranquilidade de nosso povo” (G1 GLOBO, fev. 2018). Há ênfase no combate às organizações criminosas quando se refere a estradas como vias de transportes de drogas ou roubo de cargas, presídios como escritórios do crime organizado e as praças como seus salões de festa. E o controle territorial dos grupos armados: bairros inteiros sitiados, escolas sob a mira de fuzis, avenidas transformadas em trincheiras. Entende-se que o domínio dessa criminalidade, em particular as guerras entre as facções e as milícias, é fato público e notório. Tudo isso sem mencionar as elites políticas e empresariais delinquentes investigadas a partir dos desdobramentos da Operação Lava Jato (por exemplo, a Operação Calicute, que inaugurou as investigações sobre o ex-governador Sérgio Cabral – PMDB). Ainda em novembro de 2017, três meses antes da intervenção federal, a força-tarefa tinha ajuizado 25 ações penais contra 134 pessoas, sendo que 15 acusações eram contra o ex-governador Sérgio Cabral. O MPF pedia mais de R$ 2,3 bilhões em reparação pelos danos provocados pela organização criminosa (CAMPOS, 2017).
Nessa formação da agenda, abre-se uma janela de oportunidade para tomar providências face aos problemas do crime organizado. O fluxo desses problemas já estava presente nas discussões social e da mídia fazia anos, sem ter obtido reconhecimento como questão central para o processo político até o governo Temer. Torna-se, então, prioritário devido aos massacres em penitenciárias no Norte (Amazonas e Roraima) e Nordeste (Rio Grande do Norte) no início de 2017, guerras de facções e milícias no Rio e os desdobramentos da Operação Lava Jato, entre outros acontecimentos dramáticos.
Em 6 de janeiro de 2017, o então ministro da Justiça, Alexandre de Moraes, divulgou um Plano Nacional de Segurança Pública com ênfase no combate ao tráfico internacional de drogas e de armas. Seriam três eixos previstos no Plano: atuação conjunta com países vizinhos (fronteiras, inteligência e informação e operações); fiscalização, proteção e operações nas fronteiras; e atuação conjunta com as polícias estaduais (AMARAL, RAMALHO, 2018). A expressão integração institucional permanecerá norteando o fluxo das soluções (alternativas) que convergem ao fluxo político para a atuação crescente da União na área de segurança pública.
Em 10 de agosto de 2017, o general Sergio Etchegoyen (GSI) disse “concordar com o comandante-chefe do Exército, general Eduardo Villas Bôas, que o crime organizado é hoje a maior ameaça à sociedade brasileira”. Cobrou do Congresso Nacional mudanças na legislação para que os órgãos de segurança pública e de inteligência tenham meios mais eficazes de atuação.10 Esses pronunciamentos no âmbito governo Temer, em que houve a recepção de vários militares em posições políticas importantes (FRANCO, ODILLA, 2018), sugere entre as alternativas discutidas um arranjo institucional inovador no plano da Federação, que reorientaria, inclusive, as relações em órgãos civis e militares. Exemplo dessas alterações está a aprovação da Lei nº 13.491 de 13 de outubro de 2017, que altera o Código Penal Militar, para alcançar apenas militares nas missões de GLOs que pratiquem crimes dolosos contra a vida de civis. Nesse caso, eles serão julgados na Justiça Militar Federal, e não no Tribunal do Júri (art. 9º, II, +2º, III). Policiais militares continuam a ser julgados pela Justiça comum nos crimes dolosos contra a vida.

II.1 – Processo decisório do interventor
no plano estadual
Esta análise de política sugere que a escolha do general Braga Netto, que passa a atuar como governador na área de segurança pública do estado do Rio de Janeiro, apresenta novos problemas mal estruturados. Primeiro, devido à complexidade dos desafios, carência de informações adequadas e de diagnóstico sobre a criminalidade, além da necessidade de fixar prioridades e metas numa iniciativa governamental federal sem planejamento prévio. Segundo, a excepcionalidade de coexistirem uma GLO e uma missão do interventor de gerir e reestruturar as forças estaduais de segurança pública. E, terceiro, devido às limitações impostas pelo tempo de vigência da intervenção federal (cerca de dez meses) em ano de eleições estaduais e federais, decisivas inclusive para a continuidade das políticas de longo prazo em 2019.

II.2 – Intervenção federal: dependente da trajetória
de GLOs anteriores?
O emprego quase abusivo de GLOs – 46 decretos presidenciais entre 2010 e junho de 2018, segundo o Ministério da Defesa – custou, pelo menos, R$ 1.671.267.190,17. Estes gastos são muito elevados para operações predominantemente de reforço de policiamento com uso massivo e ostensivo de militares armados. O Decreto nº 3.897 de 24 de agosto de 2001, § 3º prevê o uso das Forças Armadas (FA) como polícia ostensiva com a restrição de que tenham sido esgotados os instrumentos constitucionais de garantia da ordem pública. O emprego das FA é excepcional e temporário, sendo legalmente adequado nos limites de uma situação de restauração do controle policial militar, se, quando ou enquanto, as forças dos estados permanecem incapazes de assegurar um mínimo de ordem pública. Ultrapassar esse limite legal consiste na policialização das FA, emprego institucional que deve ser politicamente repudiado e, inclusive, juridicamente questionado.
A intervenção federal no Rio é, por hipótese, dependente da trajetória das 17 GLOs empregadas desde o último ano do segundo governo do presidente Lula (2010) até o final de junho de 2018 no governo Temer. Em outras palavras, uma breve retrospectiva histórica pode identificar soluções passadas que precisam ser levadas em conta no processo decisório sobre o arranjo institucional selecionado.
O levantamento indica que seis GLOs visaram diretamente assegurar um controle mínimo em territórios de fato controlados por grupos armados, como a Operação Arcanjo; as três operações dirigidas para garantir o processo eleitoral no complexo da Maré; a operação de ocupação da Maré durante 14 meses (Operação São Francisco); e a Operação Rio de Janeiro, em andamento desde 28 de julho de 2017, que é indicadora do colapso institucional na área de segurança pública. Seis decretos de GLO estão associados aos grandes eventos como Rio + 20, Cúpula do Mercosul, Copa das Confederações, Jornada Mundial da Juventude/visita do Papa, Copa do Mundo de futebol e Jogos Olímpicos. Dois decretos de GLO visam a manutenção da ordem ante a expectativa de protestos sociais: leilão do campo de Libra e protestos de policiais militares. E aplicação da Operação São Cristóvão ao Rio – onde está em andamento uma GLO e intervenção federal –, por ocasião do locaute que desabasteceu a população e reduziu fortemente a mobilidade social, merece tratamento diferenciado posterior. Eis a rápida caracterização das GLOs com base nas informações do Ministério da Defesa.
1) Operação Arcanjo: atuou entre 28 de novembro de 2010 a 9 de julho de 2012, com despesas de R$ 135.458.800,00 e emprego de 1.500 militares nos Complexos do Alemão e da Penha, na cidade do Rio de Janeiro. Objetivo era pacificação em áreas dominadas por traficantes pesadamente armados.
2) GLO da Oitava Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio + 20): realizada entre 6 a 29 de junho de 2012, com custo de R$ 157.110.000,00 e objetivo de garantir a segurança do evento.
3) GLO da Cúpula Extraordinária do MERCOSUL: realizada no Rio em 29 de julho de 2012, com presença de 106 militares e custo de R$ 110.000,00.
4) GLO do período pré-eleitoral no Rio de Janeiro: iniciada em 30 de setembro de 2012, com contingente militar de 3.500 militares e gasto de R$ 3.000.000,00 para assegurar a regularidade do processo eleitoral nas comunidades da Maré e no Bairro de Campo Grande.
5) Operação Eleições 2012: realizada em todo o Brasil entre 7 e 28 de outubro de 2012. Custo nacional: R$ 30.549.938,00 e emprego de 30.512 militares. No Rio, a atuação das forças armadas foi na Zona Oeste e no Complexo da Maré, para assegurar a realização de campanhas políticas dos candidatos a prefeito e a vereador na capital fluminense.
6) Operação Eleições – segundo turno: realizada em 3 de dezembro de 2012. Objetivo: assegurar a regularidade do processo eleitoral nas comunidades da Maré e no Bairro de Campo Grande, com despesas de R$ 150.000,00 para um efetivo de 164 militares.
7) GLO da Copa das Confederações: realizada de 10 de junho a 7 de julho de 2013. O jogo final foi realizado no Maracanã. A atuação de 20.900 membros das Forças Armadas ocorreu nas cidades-sede e custou, no total, R$ 418.217.305,71.
8) GLO da Jornada Mundial da Juventude/Visita do Papa Francisco: a partir de 8 de julho de 2013 no Rio. Efetivo empregado na segurança: 12.259. Custo de R$ 27.499.322,00.
9) GLO para preservar a ordem pública e a incolumidade das pessoas durante o leilão do campo das Libras: realizado na cidade do Rio de Janeiro em 30 de outubro de 2013, com 1.000 militares presentes e gasto de R$ 13.789,00.
10) Operação São Francisco: a partir de 5 de abril de 2014 até 30 de junho de 2015, com custo estimado oficialmente de R$ 27.090.000,00 e 2.900 militares em média por contingente. Em 14 meses de ocupação do Complexo da Maré, área com cerca de 140 mil moradores, as tropas federais realizaram a prisão de 553 adultos e a apreensão de 254 menores de idade. Além disso, foram feitas 550 apreensões de drogas e 58 de armas, além de 3.884 munições recolhidas. Na classificação oferecida pelos militares, era guerra irregular, sem fronteiras, com inimigo difuso (MINISTÉRIO DA DEFESA, 2015).
11) GLO da Copa do Mundo/FIFA de 2014: teve andamento a partir de 24 de maio de 2014 nas cidades-sede dos jogos, como o Rio, mobilizando 30.434 militares e com o custo estimado de R$ 84.940.185,56.
12) Eleições 2014: operação realizada em todo o Brasil entre 3 e 5 de outubro para dar segurança a votação e apuração eleitoral. Efetivo usado: 42.523 militares. Despesas de R$ 19.545.000,00.
13) Jogos Olímpicos e Paralímpicos: a partir de 1º de julho de 2016 no Rio. Empregou 43.461 militares e gastou R$ 5.400.000,00.
14) GLO das Eleições Municipais 2016: nos dias 1º e 2 de outubro, em todo país, com uso de 44.237 militares e custo de R$ 30.900.000,00.
15) Operação Carioca/2017: a partir de 17 de fevereiro. Objetivo: preservar a ordem pública e incolumidade das pessoas e do patrimônio, na Região Metropolitana do Rio de Janeiro, especificamente na Via Transolímpica, Av. Brasil (entorno da Vila Militar), Cais do Porto, Proximidades do Aeroporto Santos Dumont, Aterro do Flamengo, Copacabana, Ipanema, Leblon, Lagoa, Praia de São Francisco e Praia de Icaraí, em Niterói e Praças do Colubandê e Estephânia de Carvalho, em São Gonçalo. Durou nove dias, empregou 4.268 militares e gastou R$ 28.077.756,00.
16) Operação Rio de Janeiro: começou em 28 de julho de 2017. Objetivo: preservação da ordem pública e incolumidade. Emprega 2.500 em média por fase. O Departamento de Defesa não indicou as despesas. Está em andamento; foi prorrogada até 31 de dezembro de 2018.
17) Operação São Cristóvão: realizada após o locaute das empresas transportadoras de carga, que durou 11 dias. Esta GLO durou de 25 de maio a 4 de junho de 2018. Visava a desobstrução das vias públicas federais, necessárias a livre circulação de veículos, preservação da ordem pública, proteção de infraestruturas críticas restabelecimento e continuidade do abastecimento de combustíveis e gêneros essenciais. Usou um efetivo de 30.030 e custou R$ 70.000.000,00.

II.3 – Objetivos inicialmente afirmados
Sob pressão evidente de grupos interessados, o interventor general Braga Netto concedeu uma rápida e superficial entrevista coletiva no dia 27 de fevereiro, na qual frisou que: “Nossa missão é recuperar a capacidade operativa dos órgãos de segurança pública e baixar os índices de criminalidade”. O primeiro objetivo seria uma ação estruturante, e o segundo, ação emergencial. Acrescentou que o “Rio é um laboratório para o Brasil” (COELHO; MARTINS, 2018). Estava presente o general Richard Nunes, novo secretário de Segurança Pública, cargo que não era ocupado por um militar desde 1999. Ficou esclarecido que durante a intervenção federal não haveria ocupação de áreas, como foi no passado com o Complexo da Maré e do Alemão. Doravante, o interventor firmou um estilo de discrição e reticência quanto a objetivos operacionais. Como resultado, as ações determinadas pelo interventor se tornaram as pistas de quais seriam suas metas.
A primeira localidade-alvo das operações, a Vila Kennedy, prenuncia o desgaste que cresceria ao longo dos meses. No dia 4 de março os 1.400 militares se dirigiram à favela, retiraram 16 obstáculos, revistaram 720 pessoas, 330 veículos de passeio e 275 motos. No relato oficial da operação constam duas prisões por mandados judiciais realizadas pela Polícia Civil e 12 cartuchos de munição de 12 mm apreendidos. Numa sociedade acostumada ao espetáculo midiático, o impacto foi negativo. E gerou a expectativa que as operações continuariam a ocorrer até uma vitória supostamente expressiva. Em 15 de julho, a Vila Kennedy era a segunda área com maior número de tiroteios (120 disparos desde 16 de fevereiro), de acordo com a organização Fogo Cruzado, em levantamentos sobre o assunto (BATISTA, 2018). E o tráfico continuou com a reconstrução sistemática de obstáculos nas vias daquela comunidade.
Existe aqui uma simples observação: a rápida formulação de uma agenda governamental federal, contendo um forte elemento de surpresa e inovação por meio de legislação com caráter emergencial, não afasta as turbulências e complexidades no processo decisório estadual. O assassinato da vereadora Marielle Franco (PSOL)11 e seu motorista Anderson Gomes, em pleno Centro do Rio na noite de 14 de março, constitui um evento que focaliza a atenção (focusing event) local, regional, nacional e internacional no fluxo dos problemas, representando a questão do porquê da intervenção. Deu fim à ilusão de controle político-administrativo sobre os acontecimentos sociais e políticos.
Há suspeita de atuação de organizações criminosas (milícias) na execução. A reação social de solidariedade e repúdio ao atentado hediondo foi ampla e imediata, com notável repercussão na mídia e redes sociais. E mais: forte apelo emocional nas campanhas identitárias dos grupos feministas, de LGBT e de pretos. Agravou, em consequência, a polarização política de viés identitário, incluindo grupos evangélicos culturalmente conservadores. Constituiu, assim, um marco na redução da tolerância política e do multiculturalismo.
É indispensável frisar que o deputado federal mais votado no Rio em 2014 foi Jair Bolsonaro (454 mil votos), que nas eleições para presidente em 2018 lançou chapa com o polêmico general da reserva Hamilton Mourão. A vertente política antagônica do deputado estadual do PSOL Marcelo Freixo obteve 1.163.662 votos no segundo turno da disputa pela Prefeitura do Rio em 2016. Porém, a abstenção no segundo turno superou os votos de Freixo, fato político que sugere a alienação do eleitor diante do confronto político identitário entre o empresário evangélico, o bispo Marcelo Crivella, e o principal patrocinador da vereadora Marielle. Essa polarização fluminense incentiva a interpretação ambígua da intervenção federal. As organizações não governamentais Justiça Global, Anistia Internacional, Connectas, Human Rights Watch, CESEC e Instituto Igarapé se manifestaram contra a intervenção federal, denunciando seu suposto viés racista e excludente, por antecipar operações violentas em favelas. Já o Viva Rio pronunciou-se a favor (CHARLEAUX, 2018).
Até o final de julho, as investigações sobre a execução da vereadora Marielle avançaram em relação aos executores da ação, sem definição quanto aos efetivos mandantes e a motivação criminosa. O ministro Raul Jungmann, que chegou a se manifestar sobre o afunilamento das investigações, desde maio mantém silêncio sobre o caso Marielle.

II.4 – A hipótese da ruptura pactuada com apoio militar
O uso excessivo das GLOs, sem resultados duradouros de estabilização institucional ou retomada permanente do controle territorial de facções criminosas – que estão organizadas nacionalmente e mantém atividades internacionais (como o PCC e o CV) – ou milícias, evidencia que os arranjos institucionais dos estados federados, como polícias e penitenciárias, estão em colapso. Mencione-se também que as Forças Armadas são a instituição em que os brasileiros mais confiam (56%), de acordo com o Índice de Confiança na Justiça, elaborado pela Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas, no primeiro semestre de 2017. Em contraste, a confiança na polícia caiu 10 pontos percentuais, no período de 2014 a 2017, tendo obtido apenas 26% (RELATÓRIO ICJ BRASIL, 2017).12
As polícias militares constituem, como corporações, um fator importante de desordem institucional no Brasil, com suas paralisações ilegais (motins). Segundo o Ministério da Defesa, entre junho de 1992 e junho de 2018, ocorreram 25 greves das PMs, o que corresponde a 19% dos decretos de GLOs. Apenas de 2014 até junho de 2018, ocorreram seis paralisações das PMs que suscitaram GLOs. Portanto, a prestação de serviços de segurança pública estadual, além de precário e falho, é instável.
No estado do Rio as ocorrências de 2016-17 evidenciam a gravidade do descontrole do executivo sobre a disciplina dos órgãos de segurança. Desde novembro de 2016, o conjunto de medidas de austeridade13 do governador Luiz Fernando Pezão (PMDB-RJ), apresentadas à Assembleia Legislativa para tentar equilibrar as finanças públicas (CALDEIRA, 2017), motivou protestos, inclusive com a invasão do local. No dia 13 o prédio foi cercado por grades. Dois dias depois, o governador solicitou o apoio da Força Nacional de Segurança Pública (FNSP) na preservação da ordem pública ao então ministro da Justiça e Cidadania Alexandre de Moraes. Foram destinados 500 homens em reforço para conter os manifestantes ao redor da Alerj e do Palácio Guanabara, sede do Executivo estadual.
Em fevereiro de 2017, a greve ilegal14 dos policiais militares no Espírito Santo usou como álibi que não podiam trabalhar por conta do protesto dos próprios familiares na frente dos quartéis. Suas demandas corporativas de melhoria salarial não estavam relacionadas a atrasos ou parcelamento de salários. A pedido do governador capixaba, o presidente Temer autorizou uma operação de Garantia da Lei e da Ordem (GLO) no dia 6 de fevereiro. Essa operação contou com 3.169 homens das Forças Armadas. O custo para a União foi de R$ 37,5 milhões, segundo o ministro da Defesa Raul Jungmann. Foram 21 dias sem policiamento militar nas ruas. Após o término da paralisação, o governador Paulo Hartung (PMDB) reestruturou o quadro na Polícia Militar no estado.
No Rio de Janeiro, mobilização de familiares de policiais militares começou em frente de um terço dos batalhões da Polícia Militar no dia 10 de fevereiro. As reivindicações eram principalmente de pagamentos em atraso: o 13º salário de 2016 e do RAS Olímpico, que é a gratificação que deveria ter sido paga por trabalho durante as Olimpíadas de 2016.15 O pedido do governador Luiz Fernando Pezão (PMDB-RJ) ao presidente Michel Temer (PMDB) do envio das tropas federais deu origem à Operação Carioca, de nove dias de duração.16 No dia 14 de fevereiro as manifestações dos familiares dos policiais militares cessaram. Não houve paralisação das atividades da PM. O governador prometeu que pagaria naquele dia toda a folha salarial da área de segurança pública.
Outro ponto de tensão política na ocasião era a votação da privatização da Cedae – Companhia Estadual de Águas e Esgotos –, que depois de adiamentos e muitos protestos fora marcada para o dia 20 de fevereiro (CALDEIRA, 2017, p. 146-47). Na segurança do prédio da Alerj atuaram os PMs e militares da Força Nacional (FNSP). O governador pretendia que o reforço no patrulhamento ostensivo, com nove mil homens das Forças Armadas, durasse 21 dias, alcançando o período de uma semana depois do Carnaval. O procurador-geral de Justiça Militar Jaime Cassio Miranda manifestou-se contrariamente em ofício ao presidente da República no dia 17 de fevereiro: “O cenário no Estado solicitante destoa flagrantemente do pressuposto básico para o emprego das FFAA, consistente no colapso ou na falência dos órgãos de segurança pública” (MARIZ, 2017). Não bastaria o receio de aumento de violência devido ao aumento de pessoas durante o Carnaval como argumentava o governador Pezão. Mas o reconhecimento formal do esgotamento dos instrumentos ordinários de manutenção da ordem pública. Sem contemplar essa exigência se corre o risco da banalização do emprego das GLOs e a tendência à policialização das Forças Armadas. Esse neologismo indica que pode ocorrer uso inadequado ou abusivo do emprego das Forças Armadas em situações determinadas. Isso ocorre em casos em que o chefe do Executivo estadual ou o chefe do Estado (presidente da República) perdem capacidade institucional de governar legitimamente, porém subsistem com expedientes políticos temporários que os preservam formalmente nos cargos.

II.5 – O ministro da Defesa Jungmann como
empreendedor de política
A Operação Rio de Janeiro, iniciada em 28 de julho de 2017, foi anunciada como diferente das anteriores. Raul Jungmann em seu pronunciamento apontou: “Essa operação visa, e por isso ela principia com inteligência, exatamente, chegar ao crime organizado, às suas cadeias de comando, aos seus meios, para poder então reduzir a sua capacidade operacional, golpear” (JORNAL NACIONAL, 2017). Naquela ocasião parecia haver convergência de propósitos com o secretário estadual de Segurança Pública, Roberto Sá:

As nossas ações serão pautadas pela inteligência e, nesse sentido, a atuação das polícias estaduais também serão primordiais, levando, para esse grupo seleto que vai atuar na coordenação dessas missões, informações sensíveis e relevantes para o cumprimento da nossa missão, efetuando busca e captura de criminosos que trazem tanto mal à nossa sociedade (JORNAL NACIONAL, 2017).

Desde então, a chamada sala de guerra passa a ser o Comando Militar Leste, onde as forças federais e estaduais buscariam cooperação e integração.
No domingo 17 de setembro de 2017, no terceiro dia do Rock in Rio, um grupo de cerca de 100 traficantes pesadamente armados invadiram a favela da Rocinha, numa ação violenta ordenada de dentro da prisão de Porto Velho, pelo traficante Nem. Não houve reação policial nesse dia, provavelmente para não ter impacto no evento internacional roqueiro. Há controvérsia se a inteligência policial tinha conhecimento prévio e detalhado da briga interna dentro da facção criminosa Amigo dos Amigos (ADA). Importa destacar que desde o início de 2017 pedidos de transferência de presos no Rio eram indicadores de repactuação entre as principais facções criminosas fluminenses (ADA, TCP e CV) e o cartel internacional de drogas e armas Primeiro Comando da Capital (PCC), que cobiça instalar-se no Rio de Janeiro. Essa é uma área prioritária.
As Forças Armadas realizaram um cerco durante uma semana, a pedido do governador Pezão. Ao explicar a saída das tropas, o ministro Jungmann disse que o objetivo da ação dos militares na favela era “acabar com a guerra que levava terror aos moradores” (TORRES, 2018). Cabia à polícia prender os traficantes. Os tiroteios na Rocinha não cessaram em 2017 ou 2018. Até o dia 13 de julho de 2018, ocorreram 111 trocas de tiros na Rocinha. Essa data recebeu destaque porque o aplicativo Fogo Cruzado informou que a Região Metropolitana do Rio bateu a marca de 5 mil tiroteios/disparos. Os locais com os maiores registros de tiros foram: Praça Seca (211), Vila Kennedy (151) e Complexo do Alemão (118) (GRELLET, 2018).
A GLO de julho de 2017 que indicava a urgência na partilha de inteligência e esforços operativos conjuntos, teve um episódio de crise política em 31 de outubro de 2017, com declarações do ministro da Justiça Torquato Jardim. Em entrevista ao Blog do Josias, disse que o governador Pezão e o secretário de Segurança Roberto Sá não controlam a Polícia Militar.

Nós já tivemos conversas — ora eu sozinho, ora com o Raul Jungmann [ministro da Defesa] e o Sérgio Etchegoyen [chefe do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência] –, conversas duríssimas com o secretário de Segurança do estado e com o governador. Não tem comando (SOUZA, 2017).

Nesse depoimento, fica a sugestão de retirar a área de segurança pública estadual das autoridades regionais. Pode ser uma das causas próximas da escolha da intervenção federal de 16 de fevereiro de 2018.
A entrevista de Torquato Jardim aponta para duas tendências da criminalidade organizada fluminense. Primeiro, a mudança da milícia, identificada 10 anos atrás, em uma narcomilícia. Esse fato se confirmou desde então. Mas há um detalhe curioso na análise. O ministro afirma que os principais chefões do tráfico estão trancafiados em presídios federais. E o crime organizado deixou de ser vertical. Passou a ser uma operação horizontal, muito mais difícil de controlar. No entanto, o exemplo da guerra da Rocinha, comandada de dentro de uma prisão federal, exige que se questione continuamente o controle de lideranças, como as do PCC, que mantém o comando e o controle sobre seus comparsas. Segundo, Torquato Jardim indica que está em andamento uma horizontalização do crime que empodera os capitães e tenentes da polícia. Aí é onde os comandantes de batalhão passam a ter influência. Não tem um chefão para controlar. Cada um vai ficar dono do seu pedaço. Hoje, os comandantes de batalhão são sócios do crime organizado no Rio. E mais: que o comando da PM do Rio decorre de acerto com deputado estadual e o crime organizado.
As autoridades fluminenses repudiaram as declarações do ministro da Justiça, mas Torquato Jardim continuou no cargo e participou do processo decisório da intervenção federal na área de segurança pública.
Apesar das tensões e dos desentendimentos no Comando Militar Leste, paradoxalmente ainda se fomentou um Plano de Segurança para o Rio de Janeiro discutido durante cerca de 30 dias, até 6 de fevereiro de 2018, quando, de fato, foi abandonado.
O pronunciamento mais esclarecedor sobre o desenlace próximo aconteceu em evento promovido pela PM, com apoio da ONG Viva Rio, na sede da Firjan, no dia 31 de janeiro de 2018. Raul Jungmann disse:

Este sistema vigente está falido, e o que estamos vivendo hoje é o feito, não apenas da falência, do desenho deste sistema, mas o feito de muitas outras razões. O crime se nacionalizou. Mais que isso, se transnacionalizou. Então, não é no espaço da unidade da Federação que vamos resolver o problema da grande criminalidade (FOLHA DE S. PAULO, 2018).

Essa seria a ideia central de Jungmann para impulsionar a intervenção federal e construir o novo arranjo institucional: o reconhecimento dessas organizações criminosas (como facções criminosas e “narcomilícias”), dos presídios como locais de articulação das lideranças e da urgência da participação da União na prevenção e repressão criminal, com a colaboração das Forças Armadas para reestruturar as polícias e as penitenciárias regionais.

II.6 – Pontos de destaque no Plano Estratégico do Gabinete de Intervenção Federal
Entre as peculiaridades da criminalidade organizada no Rio, o documento, na página 18, destaca as milícias e sua capacidade de assujeitamento da população. “Na atualidade, cerca de 11 (onze) municípios da Região Metropolitana do Rio de Janeiro estão sob a influência das milícias, num total de 348 km², o equivalente a um quarto do tamanho da capital, onde vivem aproximadamente 2 (dois) milhões de pessoas, e os tipos de crimes praticados pouco diferem das atividades perpetradas pelas demais organizações criminosas. O leitor do jornal O Globo reconhece essa matéria publicada numa série intitulada Franquia do Crime (2018). O documento constata o grave problema e não o analisa.
Quando o Plano chega aos Objetivos Estratégicos, apresenta a seguinte lista: Objetivo (1) diminuição dos índices de criminalidade; (2) recuperar a capacidade operativa dos órgãos de segurança pública; (3) articular as instituições dos entes federados; (4) fortalecer o caráter institucional dos órgãos de segurança pública e do sistema prisional; (5) melhorar a qualidade e a gestão do sistema prisional.
Dois pontos merecem atenção. Primeiro: o alvo, a intervenção federal, consiste em reestruturar e capacitar as polícias e os agentes penitenciários. É uma atuação predominantemente política administrativa. Segundo: a atuação das Forças Armadas continua sob a orientação da GLO de julho de 2018. Portanto, são duas missões: reorganizar as forças regionais e, se necessário, atuar pontualmente em operações com poder de polícia.

Conclusões
Esta análise de política indicou que, através de mecanismos constitucionais de urgência, como o decreto interventivo e medidas provisórias, realizou-se uma tarefa importante: aprovar a intervenção federal na área de segurança pública no estado do Rio, com grande apoio Congressual. Essa iniciativa foi se tornando, no processo político, a solução satisfatória para, sem emendar a Constituição Federal, aprovar uma legislação que fazia parte de uma agenda legislativa pré-existente e paralisada (SOUZA, 2015) como o SUSP, a criação de uma Secretaria de Segurança Pública da União, com fundos próprios e capacidade para buscar informações dos estados em troca de repasses, e um novo arranjo institucional que viabilize a prevenção e repressão à criminalidade organizada nacional e transnacional e controle de mercados ilícitos.
Por fim, esse arranjo institucional prosperou devido à ruptura pactuada com setores das Forças Armadas e do Ministério da Defesa, que estruturaram uma coalizão conservadora, no período pós-impeachment da presidente Dilma Rousseff. Essa foi a janela de oportunidade para que os empreendedores de política, com destaque para Raul Jungmann, fizessem a junção dos fluxos políticos, de problemas e soluções previamente discutidas por políticos e especialistas.
Os primeiros cinco meses de atuação do Gabinete de Intervenção Federal não foram o foco deste artigo. Mas, no futuro, deve-se retornar, em particular, a um episódio – a paralisação das empresas de transporte de cargas, que aprofundou a crise econômica, produziu desabastecimento à população, interrompeu aulas em universidades por 11 dias e aprofundou a polarização política num ano de eleições gerais. No caso do Rio de Janeiro, sob intervenção federal e com uma GLO em andamento, esperava-se que a desobstrução das rodovias pelas Forças Armadas fosse imediata, em face da ilegalidade do movimento. A inação do interventor mostra limites àqueles que imaginam que a militarização do processo decisório produz soluções rápidas, eficientes e eficazes.
A continuidade da intervenção federal nos termos do Decreto nº 9.288 depende dos resultados eleitorais de outubro de 2018. Em entrevista, os dez candidatos a governador (HERINGER, 2018, p. 10-11) afirmam que não são a favor da prorrogação da intervenção federal. Porém, um novo arranjo institucional, com protagonismo da União na área de segurança pública dos estados, já se estabeleceu para enfrentar as grandes organizações criminosas cujos estados federados se mostraram incapazes de desmantelar. Essa é a análise de política que precisará ser refeita em 2019.

O autor é professor da Escola de Ciências Jurídicas da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO).
cesarcaldeira@globo.com

NOTAS DE RODAPÉ

1. O Plano de Recuperação Fiscal (PRF) negociado com a União, por prazo inicial de três anos, é monitorado pelo Conselho de Supervisão, composto de representantes do Ministério da Fazenda e do Tribunal de Contas da União (TCU).

2. ACÓRDÃO – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL Nº 7299- 06.2014.6.19.0000. TRE-RJ Ano 2017, Número 097, Rio de Janeiro, quinta-feira, 6 de abril de 2017, Página 23-27.

3. O procurador-geral eleitoral, Humberto Jacques, defendeu a cassação da chapa e pediu para que novas eleições diretas fossem realizadas no Rio.

4. Um problema social complexo para o qual não existe um método simples e evidente para obter uma solução adequada.

5. A expressão vem de John Kingdon (2003) cujo modelo de Múltiplos Fluxos é usado para a análise da formação da agenda e seleção de alternativas de políticas públicas.

6. Do total, cerca de R$ 70 milhões são destinados à Secretaria de Segurança e visam a garantir mais policiais nas ruas, adquirir equipamentos e arcar com despesas contratuais e de manutenção.

7. O general Silva e Luna foi efetivado no dia 13 de junho, após atuar interinamente desde fevereiro de 2018.

8. Esta Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) foi ajuizada no dia 13 de março de 2018. Na semana seguinte, quatro organizações não governamentais pediram ao STF ingresso como amicus curiae na ADI 5.915.

9. Desinformação política divulgada no dia 15 de fevereiro, quando as reuniões no Rio e em Brasília já estavam orquestradas para decretar a intervenção federal.

10. Etchegoyen aponta o crime organizado como maior ameaça e defende investimento em inteligência.

11. Ex-assessora parlamentar do deputado estadual Marcelo Freixo durante 10 anos.

12. A confiança nas Forças Armadas caiu de 68%, em 2014, para 56%, em 2017, apresentando uma queda de 12 pontos percentuais.

13. Entre as medidas previstas estavam a suspensão de reajustes salariais já concedidos, o corte de gratificações pagas a comissionados, aumento do desconto previdenciário de 11% para 14%; o reajuste da tarifa do Bilhete Único de R$ 6,50 para R$ 7,50; o desconto de 30% do salário de aposentados; e a redução de 20 para 12 secretarias.

14. Aos policiais militares se aplicam disposições do art. 142, § 3º, da Constituição da República, por força do disposto no § 1º do art. 42. Ou seja, ao militar são proibidas a sindicalização e a greve (art. 142, § 3º, IV). O Tribunal de Justiça do ES decidiu que o movimento grevista velado era ilegal no dia 7 de fevereiro.

15. Decreto nº 43.538 de 3 de abril de 2012. Entre outros objetivos, o decreto visava aumentar o policiamento em eventos específicos como a Copa das Confederações, a Jornada Mundial da Juventude, Copa do Mundo e Olimpíadas.

16. Decreto de 13 de fevereiro de 2017.
BIBLIOGRAFIA

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