Governança extralegal e macrocriminalidade

Governança extralegal e macrocriminalidade

Cesar Caldeira, jurista

 

Oprograma eleitoral do candidato a presidente Jair Messias Bolsonaro (PSL-RJ) – “O Caminho da Prosperidade” – destacou o endurecimento na política criminal e lançou o lema “sufocar a corrupção”.1 Na “Agenda de 100 Dias de Governo”, o presidente eleito incluiu entre as metas prioritárias a ação 15: PL Anticrime que “pretende reduzir pontos de estrangulamento do sistema de justiça criminal”. E, por fim, a mensagem do presidente Jair Bolsonaro ao Congresso Nacional, lida pela deputada Soraia Santos (PR-RJ) no dia 4 de fevereiro afirma: “O Governo brasileiro declara guerra ao crime organizado. Guerra moral, guerra jurídica, guerra de combate. Não temos pena e nem medo de criminoso. A eles sejam dadas as garantias da lei e que tais leis sejam mais duras” (BRASIL, 2019).
Em fevereiro de 2019, o ministro da Justiça e Segurança Pública Sergio Moro apresentou ao Congresso um conjunto de propostas legislativas sobre o combate à corrupção, ao crime organizado e crimes violentos.
O foco desta análise é a montagem da agenda governamental da União em relação à política criminal na prevenção e repressão de organizações criminosas e no seu exercício do poder de “governança extralegal”.
O significado da abordagem sobre “governança extralegal” merece um esclarecimento inicial2 (LAMPE, 2016, p. 261-292). É usada para destacar a concentração e o uso do poder de maneira que se assemelha mais a uma gestão de caráter governamental do que a atuação numa atividade criminosa em algum mercado ilícito, como venda de artigos contrabandeados, drogas, prostituição ou jogos. É uma criminalidade que detém poder político e se mantém através do desvio das instituições. Seu traço distintivo é uma aliança entre elites delinquentes, empresariais, políticas e altos escalões da burocracia do Estado.
Revela-se quando se estabelece o controle continuado de territórios por grupos pesadamente armados, sendo possível assujeitar os moradores e instituições públicas e privadas que atuem na área, ou se manifestam na capacidade de se exercer a liderança criminal dentro e fora dos presídios, estabelecer organizações criminosas que podem movimentar armas, drogas, cargas roubadas em conluio com autoridades que têm o dever de contê-las e reprimi-las. Está presente ainda nos esquemas de corrupção que assegurem para a organização criminosa o controle de amplos seguimentos da administração pública, além das polícias, do Ministério Público, do Judiciário, Tribunais de Contas e das Forças Armadas. A “governança extralegal” desafia, assim, a noção de que o Estado mantém o monopólio do uso legítimo da força num dado território e que todos estão submetidos às suas leis. Um exemplo de estrutura criminosa que estabelece uma conexão entre o submundo criminal e as elites políticas, além de mantém grupo de políticos em sua organização, é a Máfia Siciliana (CALDEIRA, 2016). No estado do Rio de Janeiro as milícias despontam como uma ameaça nesse sentido: uma forma de poder abertamente criminal com representação parlamentar, assegurada, em parte, por seu controle territorial.
Porém, esta governança ilícita pode estar operando no setor empresarial ou financeiro. Um exemplo: se, e quando, agências reguladoras, conselhos de dirigentes, instituições financeiras administradoras de carteiras ou de investimentos atuam na gestão fraudulenta ou temerária de fundos de recursos de regime próprio de previdência social (RPPS) de municípios, estados, do Distrito Federal ou da União. No final de 2018, apenas os servidores estaduais e municipais já acumulam R$ 148,3 bilhões aplicados no mercado financeiro para pagar futuros benefícios (SETTI, RIBEIRO, 2018). Este enorme montante de capital e baixa fiscalização efetiva têm gerado fraudes que causam enorme dano social. Essas fraudes se tornaram alvo crescente de operações da Polícia Federal.3
A delimitação do problema central se justifica devido ao forte impacto negativo desse padrão de criminalidade organizada (macrocriminalidade) sobre a confiança nas instituições republicanas. Pesquisa do Datafolha indicava que partidos, Congresso e Presidência eram as instituições menos confiáveis do País quatro meses antes das eleições (OPINIÃO, 2018). Existem ações penais em curso ou condenações por corrupção envolvendo: três ex-presidentes da República (Michel Temer – MDB, Luiz Inácio Lula da Silva – PT e Fernando Collor – PROS); dois ex-chefes da Casa Civil (José Dirceu e Antonio Palocci, ambos do PT), três ex-presidentes da Câmara dos Deputados (João Paulo Cunha – PT, Eduardo Cunha – MDB e Henrique Eduardo Alves – MDB); um ex-presidente do Senado (Renan Calheiros – MDB); um ex-secretário de governo da Presidência da República (Carlos Marun – MDB). No plano dos estados da federação, o Rio de Janeiro se destaca. Foram presos 15 ocupantes de cargos de primeiro escalão do governo Sérgio Cabral/Fernando Pezão (2015-2018) no período novembro de 2016 a de novembro de 2018, quando se iniciou a Operação Boca de Lobo (RESENDE, 2018). Por outro lado, a criminalidade de rua e a desordem urbana (microcriminalidade), que são o alvo principal de policiamento, não estão no centro desta análise de política de segurança pública.
Esta análise oferece três hipóteses sobre a nova elite política e dirigente que resultou das eleições de 2018, com a intenção de analisar a formação da política criminal.
Primeira, houve circulação de elites políticas. Uma “nova elite” política está se configurando no início de um ciclo de poder curto, ou longo, na direção política e administrativa do Estado. Devido à importância para o estudo da política de segurança pública em relação a organizações criminosas, o estudo valoriza as arenas do Executivo e Legislativo na federação.
Pareto (1968) mencionou a importância das várias elites, concentrando-se principalmente na elite política, a qual dividiu em dois grandes grupos: os leões e as raposas. Os leões seriam aqueles que fariam o uso da força para governar e as raposas seriam os políticos sagazes, que se serviam da sua astúcia com o mesmo fim. Características “leoninas” estão presentes no movimento sociopolítico de militância nas redes sociais, e nas ruas, mas também na liderança do clã de Bolsonaro como indicadores de uma tendência à intolerância, ao enfrentamento e à belicosidade em setores da “coligação bolsonarista”.
Porém, a coligação é bem mais ampla que esse polo ativista. Inclui oficiais militares da reserva, a maioria do Exército, que ocupam a chefia de oito ministérios, além do vice-presidente general Hamilton Mourão. São ao menos 130 militares no início de março de 2019 no governo Bolsonaro ocupando cargos estratégicos na Administração Pública (MONTEIRO, 2019, p. A4). Outro protagonista da articulação é o próprio ministro Sergio Moro, que desfruta de amplo apoio nacional e internacional e que expressa expectativas e demandas de movimentos anticorrupção do eleitorado e de segmentos de corporações como a Polícia Federal, Ministério Público e Judiciário, entre outros. Outro protagonista da articulação é o ministro da Economia Paulo Guedes, que concentra poderes e apoios para conduzir, entre outras tarefas, uma polêmica reforma da Previdência. Por fim, porém não menos importante, estão os empresários religiosos evangélicos, como o pastor Silas Malafaia, que afirmam valores e projeto de poder da “bancada evangélica” (DIP, 2018).
É nesse ponto que se apresenta a segunda hipótese: essa articulação política é provisoriamente classificada – do ponto de vista da extensão da integração estrutural e a extensão do consenso de valores – como uma “elite desunida” (HIGLEY, 2011, p. 766-767). O tipo de elite desunida caracteriza-se por um desacordo relativamente ao valor das instituições políticas e pela não adesão a nenhum código de comportamento. Pode estar presente em uma coligação política como agentes antissistema, que em dadas condições de grave crise optem por soluções políticas autoritárias. Ou seja, onde existem elites desunidas podem existir deslocamentos repentinos e violentos dentro da coligação (autogolpe). Elites desunidas também podem sofrer com vários processos e transformarem-se em elites ideológicas, conduzidas por propagandistas e ideólogos engajados na articulação.
A terceira hipótese nesta análise vislumbra que a chamada legislação “anticrime” provavelmente será aprovada – com modificações de parlamentares. Pesquisa CNT/MDA indicou que 62% dos entrevistados apoiavam o conjunto dos projetos (POLÍTICA, 2019). Essa consulta inicial evidencia a existência de apoio social, constatado nas eleições, por sentenças judiciais mais longas, punições severas e encarceramento crescente. As questões a serem vistas, no decorrer do trabalho, voltam-se ao alcance e avaliação da eficácia dessas inovações no combate à “governança extralegal”.
Na primeira seção da análise, examina-se a pertinência da legislação proposta e suas diretrizes políticas para o enfrentamento da criminalidade dos poderosos. A segunda aborda as partes interessadas na formulação dessa agenda de política criminal e suas propostas. Nas conclusões, há um breve resumo da trajetória da análise e uma recomendação sobre a prioridade na escolha das reformas legislativas do governo federal.

A legislação proposta
Devido à importância que o texto original das propostas, que causarão polêmicas quanto à sua constitucionalidade e adequação técnica-jurídica, a cautela impõe que se faça a transcrição de parte das medidas.

1. Alteração do conceito de organização criminosa
A busca de uma noção de organização criminosa apropriada ao contexto brasileiro e orientada por padrões internacionais encontra-se presente na mudança sugerida no art. 1º, § 1º da Lei 12.850/2013.4 Este parágrafo passaria a conter três incisos. A novidade seria o reconhecimento penal de organizações criminosas que:
Art 1º……………… § 1º………..
III – Se valham da violência ou da força de intimidação do vínculo associativo para adquirir, de modo direto ou indireto, o controle sobre a atividade criminal ou sobre a atividade econômica, tais como: a) o Primeiro Comando da Capital; b) o Comando Vermelho; c) a Família do Norte; d) o Terceiro Comando Puro; e) o Amigo dos Amigos; e f) as milícias ou outras associações como localmente denominadas.

Essa indicação de importantes organizações (facções do tráfico de drogas, por exemplo) encontra inspiração na legislação italiana. A manutenção dos vínculos com as organizações dentro do sistema penitenciário passa a trazer consequências graves.

2. Agravamento do regime de execução penal para líderes e integrantes de organizações criminosas armadas:
2.a. Início o cumprimento da pena em estabelecimentos penais de segurança máxima.
§ 8º As lideranças de organizações criminosas armadas ou que tenham armas à disposição deverão iniciar o cumprimento da pena em estabelecimentos penais de segurança máxima.

2.b. Vedação a progressão de regime de cumprimento de pena, de livramento condicional e outros benefícios
§ 9º O condenado por integrar organização criminosa ou por crime praticado por meio de organização ou associação criminosa não poderá progredir de regime de cumprimento de pena ou obter livramento condicional ou outros benefícios prisionais se houver elementos probatórios que indiquem a manutenção do vínculo associativo.

3. Novas regras do regime de cárcere duro
Seguem as propostas que alteram a Lei 11.617/2008 que dispõe sobre a transferência e inclusão de presos em estabelecimentos penais federais de segurança máxima. Essas regras facilitam o ingresso de presos no “regime de cárcere duro”, propiciam seu isolamento – particularmente com relação às visitas – maior monitoramento e controle interno. A medida visa restringir a comunicação de mensagens das organizações criminosas com seus membros no exterior através de parentes e amigos.

3.1. Fatos ou incidentes relacionados à execução da pena ou infrações penais ocorridas no estabelecimento penal federal podem dar origem às transferências.
3.2. As novas regras estão no art. 3º:
Serão incluídos em estabelecimentos penais federais de segurança máxima aqueles para quem a medida se justifique no interesse da segurança pública ou do próprio preso, condenado ou provisório.
§ 1º A inclusão em estabelecimento penal federal de segurança máxima, no atendimento do interesse da segurança pública, será em regime fechado de segurança máxima, com as seguintes características:
I – Recolhimento em cela individual;
II – Visita do cônjuge, do companheiro, de parentes e de amigos somente em dias determinados, por meio virtual ou no parlatório, com o máximo de duas pessoas por vez, além de eventuais crianças, separados por vidro e comunicação por meio de interfone, com filmagem e gravações;
III – Banho de sol de até duas horas diárias; e
IV – Monitoramento de todos os meios de comunicação, inclusive correspondência escrita.
§ 2º Os atendimentos de advogados serão previamente agendados, mediante requerimento, escrito ou oral, à direção do estabelecimento penal federal.
§ 3º Os estabelecimentos penais federais de segurança máxima deverão dispor de monitoramento de áudio e vídeo no parlatório e nas áreas comuns, para fins de preservação da ordem interna e da segurança pública, vedado seu uso nas celas.
§ 4º As gravações das visitas não poderão ser utilizadas como meio de prova de infrações penais pretéritas ao ingresso do preso no estabelecimento.
§ 5º As gravações de atendimentos de advogados só poderão ser autorizadas por decisão judicial fundamentada.
§ 6º Os diretores dos estabelecimentos penais federais de segurança máxima ou o Diretor do Sistema Penitenciário Federal poderão suspender e restringir o direito de visitas previsto no inciso II do § 1º por meio de ato fundamentado.

3.3. Aumento do período de estadia no regime do cárcere duro
Art. 10. § 1º O período de permanência será de até três anos, renovável por iguais períodos, quando solicitado motivadamente pelo juízo de origem, observados os requisitos da transferência e se persistirem os motivos que a determinaram.

4. Alterações na Lei dos Crimes Hediondos – Lei 8.072/1900
4.1. Restrição à progressão de regime: morte da vítima
Art. 2º. § 5º A progressão de regime, para condenados pelos crimes previstos neste artigo, se dará somente após o cumprimento de 3/5 (três quintos) da pena quando o resultado envolver a morte da vítima.

4.2. Restrições às saídas dos presos: as saídas temporárias serão, via de regra, proibidas.
§ 7º Ficam vedadas aos condenados, definitiva ou provisoriamente, por crimes hediondos, de tortura ou de terrorismo:
I – Durante o cumprimento do regime fechado, saídas temporárias, por qualquer motivo, do estabelecimento prisional, exceto nas hipóteses de que trata o art. 120 da Lei nº 7.210, de 1984 – Lei de Execução Penal, ou para comparecer em audiências, sempre mediante escolta; e
II – Durante o cumprimento do regime semiaberto, saídas temporárias, por qualquer motivo, do estabelecimento prisional, exceto nas hipóteses de que trata o art. 120 da Lei nº 7.210, de 1984 – Lei de Execução Penal, para comparecer em audiências, sempre mediante escolta, ou para trabalho ou para cursos de instrução ou profissionalizantes.

5. Medidas para endurecer o cumprimento das penas de presos contumazes ou que participem de organizações criminosas. Deve-se negar liberdade provisória e o regime inicial da pena é fechado.
§ 5º No caso de condenado reincidente ou havendo elementos probatórios que indiquem conduta criminal habitual, reiterada ou profissional, o regime inicial da pena será o fechado, salvo se insignificantes as infrações penais pretéritas ou de reduzido potencial ofensivo.

6. Regime inicial fechado para crimes de peculato, corrupção ativa e passiva.

7. Execução após condenação em segunda instância como regra. Esta diretriz proposta é condizente com o entendimento atual do Supremo Tribunal Federal. Mas aguarda-se um próximo julgamento sobre o assunto, provavelmente em abril de 2019. Justifica-se como medida mais eficaz contra impunidade e corrupção. Avalia-se que essa diretriz teve impacto positivo no aumento de colaborações premiadas nos casos de corrupção.

8. Aprimoramento de mecanismos de investigação de organizações criminosas, como o do Banco de Perfis Genéticos, do Banco Nacional dos Perfis Balísticos e do Banco Nacional de Perfis Genéticos, além da criação do Banco Nacional Multibiométrico e de Impressões Digitais. E prevê a atuação de agentes policiais disfarçados em investigações envolvendo ações de lavagem de dinheiro, tráfico de drogas e de armas.

9. Criminalização do Caixa 2: Mudança no Código Eleitoral (Lei nº 4.737/1965).
Esse projeto de lei, encaminhado em separado, para diminuir a resistência de setores do Congresso, estabelece o crime, com pena de dois a cinco anos, podendo ser aumentada em até dois terços se houver participação de agentes públicos na prática criminosa. Seus efeitos não alcançam condutas do passado. Parte dos inquéritos abertos no STF com base na delação da Odebrecht, por exemplo, investiga caixa dois.
Art. 350-A. Arrecadar, receber, manter, movimentar ou utilizar qualquer recurso, valor, bens ou serviços estimáveis em dinheiro, paralelamente à contabilidade exigida pela legislação eleitoral. Pena – reclusão de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, se o fato não constitui crime mais grave.
§ 1º Incorre nas mesmas penas quem doar, contribuir ou fornecer recursos, valores, bens ou serviços nas circunstâncias estabelecidas no caput.
§ 2º Incorrem nas mesmas penas os candidatos e os integrantes dos órgãos dos partidos políticos e das coligações quando concorrerem, de qualquer modo, para a prática criminosa.
§ 3º A pena será aumentada em 1/3 (um terço) a 2/3 (dois terços), no caso de algum agente público concorrer, de qualquer modo, para a prática criminosa.

10. Projeto de lei complementar propõe a competência da Justiça Federal para julgar crimes comuns conexos com eleitorais, devido à complexidade das matérias e a existência de mais recursos na Justiça comum.

Processo decisório legislativo e as propostas
contra “governança extralegal”
O conjunto de propostas selecionadas acima estão na agenda institucional, e disputam com as propostas da reforma da Previdência, a prioridade da atenção política e congressual nos primeiros 60 dias do governo Bolsonaro.

1. A polêmica mudança sobre legítima defesa em confronto armado
A politização das propostas encaminhadas no chamado “pacote anticrime” não ocorre homogeneamente. Aquela que recebeu mais destaque – e que acarretou mais polarização na mídia e na política – não foi citada acima como pertinente para a estratégia de iniciativas contra a governança ilegal: a ampliação das hipóteses de legítima defesa envolvendo policiais em serviço ou militares atuando na segurança pública nas operações de Garantia da Lei e da Ordem (GLO) que altera o art. 25 do Código Penal.5
Parágrafo único. Observados os requisitos do caput, considera-se em legítima defesa:
I – O agente policial ou de segurança pública que, em conflito armado ou em risco iminente de conflito armado, previne injusta e iminente agressão a direito seu ou de outrem; e
II – O agente policial ou de segurança pública que previne agressão ou risco de agressão a vítima mantida refém durante a prática de crimes.

Essa promessa de campanha do candidato Jair Bolsonaro encontra grande apoio em setores policiais e militares. Somente no estado do Rio de Janeiro, no âmbito do Comando Militar do Leste (CML) foram realizadas quarenta (40) ações com a participação de militares, preponderantemente do Exército, no período entre 30 de maio de 1992 (ECO RIO) a 4 de junho de 2018 (lockout das empresas de transporte por caminhões).
Em várias localidades há efetiva, e provável, situação de enfrentamento com fuzis e outras armas pesadas. Em 2018, no período da intervenção federal na área de segurança pública, que aconteceu ao mesmo tempo de uma operação de GLO, foram registrados 8.613 tiroteios (disparos de armas de fogo) – mais que o total dos registros do ano anterior: 5.993. A média de tiros por dia passou de 16 em 2017, para 27 durante os 319 dias do período de intervenção em 2018 (INTERVENÇÃO, 2018).
Outra modificação apresentada para o Código de Processo Penal permite que delegados deixem de prender em flagrante policiais que cometem crimes, caso considere que o fato se enquadra em alguma das excludentes de ilicitude.
Art. 309-A. Se a autoridade policial verificar, quando da lavratura do auto de prisão em flagrante, que o agente manifestamente praticou o fato nas condições constantes dos incisos I a III do caput do art. 23 do Código Penal, poderá, fundamentadamente, deixar de efetuar a prisão, sem prejuízo da investigação cabível, registrando em termo de compromisso a obrigatoriedade de comparecimento a todos os atos processuais, sob pena de revelia e prisão.

Por fim, a proposta do Executivo permite ao juiz a redução pela metade ou mesmo não aplicar a pena a um agente de segurança pública se “o excesso decorrer de escusável medo, surpresa ou violenta emoção”.6
Essas modificações serão discutidas no Congresso Nacional em que a polarização política está presente. Porém, constata-se que as mortes em confronto com a polícia estão crescendo. Em 2017, foram 5.159 – em comparação a 2013, quando foram registrados 2.212 homicídios por intervenção policial (em serviço e fora de serviço) (FBSP, 2018, p. 26).

2. As partes interessadas e o processo de tomada de decisão
O processo de formação de política criminal é complexo e multifacetado. Envolve inúmeros atores individuais e grupos de interesse que colaboram, ou competem, para influenciar os tomadores de decisão legislativa. A trajetória política recente da “legislação anticrime” mostra a participação desses atores mais relevantes (insiders) e grupos de pressão periféricos (outsiders) (PAGE, 1999, p.208).

2.a. Atores relevantes (insiders)
Nesta seção apresentam-se atores relevantes e influentes no processo de tomada de decisão. Têm algumas características. Primeira, são indivíduos ou grupos que têm contato ou acesso direto a pelo menos um ministro do governo. Assim, são mantidos informados sobre as providências sob exame, podem oferecer colaborações informais sobre seu mérito e são formalmente consultados sobre o assunto. Segunda, um ator relevante (insider) nunca será o último a saber sobre uma medida de importância em sua área. Em regra, influem nas fases iniciais da preparação das políticas públicas. Terceira, as perspectivas e considerações dos atores relevantes, de fato, são capazes de moldar aspectos da política pública. Não é um ator relevante aquele rotineiramente “consultado” cujas sugestões são ignoradas. É, portanto, indispensável que o “insider” possa, pelo menos às vezes, influenciar a formação da política pública.
Quando o juiz federal Sergio Moro aceitou o convite para ser ministro da Justiça e da Segurança Pública do governo Bolsonaro destacou sua missão:
Fiz com certo pesar, pois terei que abandonar 22 anos de magistratura. No entanto, a perspectiva de implementar uma forte agenda anticorrupção e anticrime organizado, com respeito à Constituição, à lei e aos direitos, levaram-me a tomar esta decisão. Na prática, significa consolidar os avanços contra o crime e a corrupção dos últimos anos e afastar riscos de retrocessos por um bem maior (FERNANDES, T.; CARAZZAI, E.; RANGEL,2018).

A menos de uma semana do primeiro turno das eleições, o juiz Moro havia tirado o sigilo da delação do ex-ministro Antonio Palocci que cita o presidente Lula (G1 GLOBO, 2018). Este ato foi visto como prejudicial para a campanha de Fernando Haddad (PT). Ainda assim, foi uma surpresa o seu ingresso no novo governo. Tornou-se um ministro poderoso; um dos protagonistas da “elite desunida”.
A ideia geral é resgatar parte das propostas das 10 Medidas contra a Corrupção do Ministério Público, também utilizar; e já falei com o representante do Brasil da Transparência Internacional, o sr. Bruno Brandão, resgatar, utilizar em parte, essas propostas que foram formuladas pela sociedade civil organizada, Transparência Internacional e Fundação Getúlio Vargas, principalmente, são as novas medidas contra a corrupção. A ideia é que essas reformas sejam propostas simples e possam ser aprovadas em um breve tempo (BRANDT, AFFONSO, 2018).

Os projetos legislativos têm a colaboração de vários indivíduos que participaram das reuniões com o ministro Moro, e que ainda não foram citados publicamente. A divulgação em fevereiro de 2019 incluiu inúmeras apresentações com esclarecimentos e pedidos de apoio e sugestões para governadores e secretários de segurança estaduais, aos deputados federais da Frente Parlamentar de Segurança Pública, aos senadores, membros do Judiciário no CNJ e outros grupos. A partir das conversas com os parlamentares optou por colocar a criminalização do caixa 2 em um projeto a parte, que foi também encaminhado no dia 19 de fevereiro ao Congresso Nacional.
O ministro Moro escolheu os governadores como uma das partes interessadas nos projetos devido a sua articulação com as unidades federativas regionais e sua suposta capacidade de influenciar os deputados federais e senadores que são formalmente os tomadores das decisões sobre as matérias. A “coligação bolsonarista” tem forte base na federação.
Durante o período eleitoral, 12 dos 27 governadores vitoriosos se apresentaram como aliados do candidato Jair Bolsonaro. Os três maiores colégios eleitorais apresentaram candidatos que o apoiaram: Rio de Janeiro com o ex-juiz Wilson Witzel (PSC), São Paulo com o empresário Doria (PSDB), Minas Gerais com o empresário Romeu Zena (NOVO) e Rio Grande do Sul com Eduardo Leite (PSDB).7 Na reta final do primeiro turno houve inclusive uma campanha de “voto útil” para vencer o candidato lulista de imediato, que deslocou votos de candidatos críticos do PT, para Bolsonaro.
O PSL triunfou com candidatos a governador em três estados: o bombeiro militar Comandante Moisés em Santa Catarina, o empresário Antonio Denarium (Roraima) e o policial reformado Coronel Marcos Rocha (Rondônia). São considerados parte da aliança bolsonarista os governadores eleitos: no Paraná, Ratinho Junior (PSD); em Goiás, Ronaldo Caiado (DEM); em Mato Grosso, Reinaldo Azambuja (PSDB); em Mato Grosso do Sul, Mauro Mendes (DEM); e no Amazonas, Wilson Lima (PSC) (PITOMBO, 2018).
A oposição a Bolsonaro se concentrou no Nordeste, onde foram eleitos quatro governadores petistas: Rui Costa (BA), Camilo Santana (CE), Wellington Dias (PI) e Fátima Bezerra (RN). E onde também se localizam outros governadores considerados “não alinhados” como Paulo Câmara (PSB), em Pernambuco; João Azevedo (PSB), na Paraíba; Flávio Dino (PC do B), no Maranhão; e Belivaldo Chagas (PSD), em Sergipe. Dos dez estados com mais elevado número de homicídios, seis estão no Nordeste, onde a atuação de facções criminosas violentas, ligadas ao tráfico internacional e nacional de drogas disputam territórios e controle sobre o sistema prisional, conforme foi ilustrado nos ataques de janeiro de 2019 no Ceará. Aqui está um desafio político à articulação federativa para o combate à criminalidade organizada. Os governadores foram consultados por Sergio Moro no momento inicial do processo político de encaminhamento dos projetos anticrime ao Congresso Nacional. Na reunião do dia 4 de fevereiro estiveram presentes doze governadores, inclusive dois petistas (Rui Costa – BA e Camilo Santana – CE) e secretários de segurança pública. O ministro buscava apoio e sugestões; os governadores queriam recursos, principalmente.
A Casa Legislativa onde se inicia a tramitação dos projetos de lei ordinária e lei complementar é Câmara dos Deputados. Por isso, entre os participantes da “coligação bolsonarista” que merecem um perfil preliminar está o PSL, legenda que se transformou no segundo maior partido da Câmara dos Deputados ao se tornar o principal instrumento da disputa eleitoral de 2018. Na eleição de 2014, o partido elegeu um deputado; com a migração dos bolsonaristas chegou a 8 deputados antes das eleições. Após a disputa tem, no início de fevereiro, 52 deputados que compõe uma bancada mais jovem (entre 30 e 40 anos) e com mais militares (15 vezes mais!) que as demais. São 25% de militares. Apesar do grande número de militares, o PSL ainda tem mais empresários que a média dos outros partidos e um número menor de parlamentares que não se declaram “políticos de ofício” (MENEGAT, 2019). Quanto à desigualdade de raça e gênero, o partido está na média dos restantes. Porém, 90% dos deputados nunca ocuparam um cargo eletivo. O PSL conta com o maior número de “influenciadores” (12 ao todo) no Facebook, e a líder em interações – a deputada Joice Hasselmann (SP) que obteve 13,7 milhões de compartilhamentos entre 1º de novembro de 2018 e 10 de janeiro de 2019 (BARROS, COUTO, GUIMARÃES, 2019, p. 9).
No caso do Senado a situação é diferente. O PSL elegeu quatro senadores, sendo dois – Flávio Bolsonaro (RJ) com 4,2 milhões de votos (31,6% dos votos válidos) e o Major Olímpio (SP) com 8,8 milhões de votos (25,81%) – recordistas nacionais. Foram eleitas ainda as senadoras juíza Selma Arruda (MT) e Soraya Thronicke (MS).8
A ênfase na representação institucional dada até agora precisa ser relativizada na articulação da liderança política em ascensão, visto que houve uma grande atuação das redes sociais na campanha eleitoral que talvez se prolongue até a arena parlamentar. Isso ocorreu durante a disputa para a Presidência do Senado, quando a pressão das redes sociais organizadas demandava a não eleição do senador Renan Calheiros. E, o discurso de diplomação do presidente no TSE apontou para esse aspecto de conexão direta:
As eleições de outubro revelaram uma realidade distinta das práticas do passado. O poder popular não precisa mais de intermediação, as novas tecnologias permitiram uma relação direta entre o eleitor e seus representantes (SIQUEIRA, 2018).

Numa análise que prioriza as mudanças na agenda governamental em política de segurança pública, convém alertar que o clamor das ruas e das redes sociais pode fortalecer a sensação de urgência e emergência na deliberação legislativa.
Outra parte interessada é a Frente Parlamentar da Segurança Pública (FPSP) – chamada no debate político de “bancada da bala”. Organizada pelo policial militar Capitão Augusto (PR-SP) obteve 247 assinaturas de deputados em 4 de fevereiro de 2019. A bancada do PSL-RJ tem quatro deputados oriundos da Polícia Militar: dois sargentos, um cabo e uma major. Um delegado da Polícia Civil e outro da Polícia Federal. E um subtenente do Exército. A legenda do PSL apoiou sua formação com seis assinaturas. E dez outros deputados fluminenses contribuíram também para seu registro. Deputados do PSOL, PT e PC do B não assinaram o requerimento. No Senado, dos dois senadores eleitos no estado do Rio de Janeiro, Flávio Bolsonaro (PSL) é considerado uma liderança desse grupo.
Por último, uma observação provisória sobre a base de apoio da “coligação bolsonarista” no Congresso Nacional. Primeiro, existe uma promessa eleitoral de Jair Bolsonaro de negociar com as chamadas “bancadas temáticas” e não reproduzir o modelo de obtenção de apoio em troca de cargos e recursos. É indispensável aguardar as votações mais importantes para testar a viabilidade dessa inovação. Até fevereiro, o número de políticos que participam da administração de ministérios também é pequeno (27%) comparada aos governos Temer (93%) e segundo governo Lula (86%) (BITTENCOURT, 2019, p. A2). Porém, o presidente reeleito da Câmara Rodrigo Maia (DEM-RJ) já atua efetivamente como articulador da reforma previdenciária junto aos governadores. Dessas negociações podem resultar acordos de “toma lá dá cá” entre o governo federal e governadores em busca de recursos, que enfraquecem a restrição aos pedidos clientelistas de parlamentares. Há alguma expectativa também de negociação de cargos e verbas com líderes partidários para aprovar matérias de interesse do governo no Congresso. Segundo, é uma regra de experiência parlamentar que o governo precisa de pelo menos a sustentação de 130 deputados e negociar apoio de outros deputados neutros para obter aprovação de projetos de lei ordinária (CF art. 47),9 que é o caso da legislação anticrime preponderantemente.
O DIAP divulgou um estudo (DIAP, 2019, p. 14-15), em fevereiro de 2019, que faz uma avaliação inicial do apoio ao executivo. A futura base é classificada em três grupos: a) apoio consistente, b) apoio condicionado, e c) oposição. No primeiro grupo, estarão os partidos mais à direita do espectro político e de visão conservadora (PSL, PP, PR, DEM, PSD, PTB, PRB, Podemos, PSC, PHS, PRP e DC); no segundo, os partidos mais ao centro do espectro político (MDB, PSDB, SD, PPS, Novo, Pros, Avante, Patriota, PMN e PTC); e, no terceiro, os partidos mais à esquerda do espectro político (PT, PSB, PDT, PCdoB, PSol, Rede, PV e PPL). De acordo esse levantamento preliminar do DIAP, considerando os critérios acima, o presidente teria apoio consistente na Câmara de 256 deputados, apoio condicionado, de 117, e 140 de oposição. Caso esse alinhamento partidário se confirme nas votações a serem feitas, o governo Bolsonaro teria votos suficientes para aprovar leis ordinárias e medidas provisórias. Entretanto precisaria buscar votos entre os chamados “partidos do centro”, para os classificados como apoio condicionado, para aprovar leis complementares e emendas à Constituição. A proposta de reforma da Previdência a ser ainda clarificada está nesse segundo caso. Daí a urgência na construção da articulação política parlamentar e a definição nas prioridades da pauta de votação.
A parte interessada mais evidente na aprovação dos projetos anticrime seria o próprio presidente Jair Bolsonaro, em conjunto com seus três filhos (Flávio, Eduardo e Carlos). Houve uma vitória eleitoral significativa em outubro de 2018 (em toda a federação), que deu certa legitimidade à pauta nacional de combate à corrupção e ao crime organizado.
Jair Bolsonaro teve 57,7 milhões de votos (55% dos válidos), que chegam perto do recorde de Lula na reeleição em 2006 – 58,2 milhões de votos. A votação do presidente eleito corresponde a 39,23% do total do eleitorado habilitado a votar em 2018. Ele venceu em 17 estados; Haddad, em 9. Nas capitais, o placar foi 23 a 3. Em outras palavras, na divisão por regiões, venceu em todos os estados do Sul, Sudeste e Centro-Oeste, e em todas as capitais dessas três regiões, além das do Norte. Haddad ganhou no Nordeste, onde teve a maior parte dos votos em 3 das 9 capitais e em 8 dos 9 estados. Ciro Gomes triunfou apenas no Ceará e sua capital. Pela primeira vez em 30 anos, o PSDB não participou do segundo turno.
O estado do Rio de Janeiro é o berço político do ex-capitão paraquedista Jair Bolsonaro.10 No primeiro turno da eleição presidencial de 2018, no estado inteiro, Bolsonaro (PSL) obteve 59,79% dos votos válidos (5.107.735 votos). Em segundo lugar, ficou Ciro Gomes (PDT) com 15,22% dos votos válidos (1.300.292). Em terceiro, Fernando Haddad (PT), com 14,69% dos votos (1.255.425).11 No município do Rio, a mesma ordem de preferência do eleitor prevaleceu: Bolsonaro obteve 58,29% dos votos válidos, contra Ciro Gomes com 19,49%. O candidato lulista teve 12,02%. Existe uma sinalização do eleitorado de se querer uma alternativa à polarização da “coligação bolsonarista” versus lulista. Mas constata-se também um realinhamento político-partidário que se revela na vitória eleitoral do prefeito Marcelo Crivella (PRB) em 2016 e uma persistente “guerra cultural” (ALONSO, 2019, p. 52-70), que se expressa inclusive no Carnaval de blocos de rua e escolas de samba.
O presidente Bolsonaro continua a usar as redes sociais constantemente. Porém, o foco de suas mensagens não está na promoção das prioridades da agenda institucional. Levantamento do jornal Estado de São Paulo, indica que entre 1º de janeiro e 6 de março de 2019, Bolsonaro enviou 515 tuítes. Desses, apenas duas eram sobre o “pacote anticrime”; cinco mensagens de incentivo à reforma da Previdência. As postagens revelam que se “tratou 10 vezes mais sobre ideologia do que da reforma da Previdência” (MONTEIRO et al, 2019). O setor de comunicação está atualmente dividido em três grupos: “o do porta-voz, general Otávio do Rêgo Barros; o de amigos de Carlos Bolsonaro (de onde partiria a maioria dos ataques na internet); e o da Secretaria de Comunicação, vinculada ao ministro da Secretaria de Governo, general Carlos Alberto dos Santos Cruz (MONTEIRO et al, 2019).
A divulgação de imagens obscenas por Bolsonaro na terça-feira de Carnaval gerou reações negativas, nacionais e internacionais, e constrangimento entre grupos da “coalizão bolsonarista”. Esse episódio exemplifica o impacto perverso de uma “elite política desunida” – em desacordo relativamente ao valor das instituições políticas e pela não adesão a nenhum código de comportamento – para a governabilidade e avanço na agenda institucional. Outra frase inapropriada foi divulgada no dia 7 de março para militares do Corpo de Fuzileiros Navais no Rio de Janeiro: “Democracia só existe se as Forças Armadas quiserem” (NOGUEIRA, 2019). É possível que notas oficiais venham a relativizar a expressão, reinterpretá-la ou apontar alguma distorção por parte da imprensa. O aspecto crucial do pronunciamento está na tendência a incentivar a polarização política como instrumento de governo – que na hipótese deste trabalho estão presentes nas incoerências ou contradições internas da nova elite política.
Os militares são integrantes importantes da “coligação bolsonarista”, estão em posições-chaves no governo federal e “partes interessadas” nas reformas propostas. A eleição vitoriosa do presidente Jair Bolsonaro foi realizada com a participação do general Hamilton Mourão (65 anos), na reserva do Exército desde fevereiro de 2018, com contato bastante recente com as tropas. Em junho de 2018 assumiu a presidência do Clube Militar, antes de ser convidado para ser vice-presidente em agosto. É filiado ao PRTB. Tem se destacado por suas entrevistas à imprensa e declarações que, às vezes, enfrenta os segmentos ideológicos ultraconservadores nos costumes e antiglobalistas na política externa. É uma liderança pública em ascensão que tem forte presença na mídia.
As nomeações para compor a elite dirigente são importantes. Aqui daremos importância apenas à nomeação de militares. O primeiro escalão do governo federal se distingue pela atuação de militares em cargos estratégicos. Até o dia 18 de janeiro de 2019 eram 18 generais e 11 coronéis da reserva, mas a participação vem crescendo (VALENTE, 2019). O Correio Braziliense constatou em levantamento atualizado até o dia 13 de janeiro que:
Somados, os recursos dos novos ministérios e secretarias chefiados por militares chegam a R$ 170 bilhões. O valor é maior do que as pastas da Saúde (R$ 129,8 bilhões), Educação (R$ 121,9 bilhões) e Justiça (R$ 47,6 bilhões). Os integrantes das Forças Armadas ocupam as chefias do Gabinete de Segurança Institucional (general Augusto Heleno); Defesa (general Fernando Azevedo e Silva); Infraestrutura (capitão Tarcísio Gomes Freitas); Ciência e Tecnologia (tenente-coronel Marcos Pontes); Minas e Energia (almirante Bento Albuquerque) (FERRARI, CAVALCANTI, 2019).

Ainda é cedo para verificar se esta presença de militares influenciará indiretamente a aprovação de medidas como a ampliação das hipóteses de legítima defesa de militares atuando na segurança pública nas operações de Garantia da Lei e da Ordem (GLO).
Por último, houve manifestação positiva de grupos organizados como o Movimento Brasil Livre (MBL), através de sua liderança parlamentar o deputado federal Kim Kataguiri (DEM-SP), que já integram a “coligação bolsonarista”.

2.b. Grupos de pressão menos influentes ou periféricos (outsiders)
Esta categoria de análise não implica qualquer falta de mérito ou incapacidade intrínseca de indivíduos ou grupos organizados. Significa que relativamente aos “atores relevantes” situam-se à margem da elite política e dirigente estabelecida num dado momento, por exemplo, após uma eleição por serem oposição, não terem participação no processo decisório formal de uma política ou serem “antissistema”. Esses atores mobilizam a opinião pública em arenas, como sindicatos e universidades, e promovem manifestações públicas em protesto ou para apresentarem suas demandas. Podem estar presentes em institutos ou associações de reforma penal (think-tanks) e divulgarem suas perspectivas amplamente em redes sociais. E também fazem pressão política como lobistas, assinam petições, fazem campanhas na mídia. É importante salientar que essa classificação não é dicotômica. Trata-se de um contínuo de posições entre os “insiders” e “outsiders” relativas à influência efetiva no processo decisório.
Um exemplo pode esclarecer o significado empírico dessa categoria de análise. Ilona Szabó é cientista política e diretora do Instituto Iguarapé, que elabora e propõe políticas de segurança pública. É frequentemente entrevistada por canais de televisão e publicou, em 2018, o livro “Segurança pública para virar o jogo”, com prefácio do ministro do STF Luís Roberto Barroso. Ilona e Moro participaram de um debate no Fórum Econômico Mundial, em Davos, em janeiro. No dia 27 de fevereiro, fez uma apresentação de sua metodologia a Moro e ao secretário de Segurança Pública, general Guilherme Teóphilo. Cinco dias antes, ela foi convidada pelo ministro para integrar, como suplente, o Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (CNPCP). Até aqui temos a descrição de uma “insider”, uma atora relevante que é consultada por um ministro poderoso e convidada a participar de um Conselho de sua área e interesse.
Após a publicação da nomeação para o CNPCP, começou a circular a hashtag #ilonanão, que apareceu em 70 mil mensagens no Twitter entre quarta-feira e quinta-feira e alcançou o primeiro lugar nos trending topics mundiais (ALEGRETTI, CÂMARA, 2019). Era uma reação da “militância bolsonarista” nas redes que não aceitavam a cientista política devido a suas posições moderadas em relação a posse de armas. Em uma dessas mensagens, Bene Barbosa, da ONG Viva Brasil, que milita pela liberação de armas, classificou Ilona como “inimiga do governo” (ALEGRETTI, CÂMARA, 2019). Outro que protestou contra a nomeação foi o senador Flávio Bolsonaro. O presidente Bolsonaro telefonou para o ministro Moro e, em 24 horas após a nomeação, o ato de nomeação foi revogado. No dia seguinte, Ilona anunciou que sairia do Conselho Nacional de Segurança Pública (CNSP), que faz parte do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), que entre outras atribuições supervisiona o Plano Nacional de Segurança Pública (MAIZA, CARVALHO, 2019, p. 6). O vice-presidente general Mourão lamentou: “Eu acho que perde o Brasil. Perde o Brasil todas as vezes que você não pode sentar numa mesa com gente que diverge de você” (CAMPOREZ, 2019). Essa divisão nas perspectivas políticas dentro da elite política – em particular entre o presidente e o vice-presidente – é uma das marcas dos primeiros meses de 2019. Em resumo: Ilona retém seu prestígio como especialista e ativista na área de segurança pública, porém não é uma “insider” da “coligação bolsonarista”.12
No início de março de 2019, as manifestações oficiais de importantes grupos organizados, como o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), não estão disponíveis. Um grupo de trabalho já foi constituído, porém só na terceira semana de março serão amplamente divulgados e discutidos os estudos sobre os projetos de lei “anticrime”.

Conclusões
O governo federal estabeleceu como prioridade em sua agenda institucional um conjunto de projetos legislativos encaminhados ao Congresso Nacional sobre o combate à corrupção, ao crime organizado e crimes violentos. Até o fechamento desta edição essas propostas não haviam sido discutidas nas comissões, em primeiro lugar, da Câmara dos Deputados. As polêmicas públicas ainda estão restritas, em grande parte, à ampliação das hipóteses de legítima defesa de policiais e de militares que atuam como agentes de segurança em operações de GLO. E também à criminalização do caixa 2.
Na análise dos primeiros meses, tratamos a nova elite política e dirigente como a “coligação bolsonarista” – uma ampla articulação de grupos díspares. Entre esses atores estão: o clã Bolsonaro e seus aguerridos “militantes das redes sociais”; o vice-presidente general Mourão e os militares que foram nomeados para o alto escalão do governo e administração pública; a articulação política eleitoral da legenda do PSL; o grupo associado ao ministro da Justiça e Segurança Pública Sergio Moro; o grupo recrutado pelo ministro Paulo Guedes para gerir a reforma da Previdência; e a “bancada evangélica”, principalmente. Os atores pertinentes ao estudo foram aqueles que são “partes interessadas” relevantes para o processo decisório dos projetos legislativos anticrime.
Esses atores políticos, sociais e corporativos são abordados, por hipótese, como uma nova “elite desunida”. Por isso, a ênfase no estudo sobre as dificuldades em estabilizar articulações legislativas indispensáveis, principalmente para aprovar leis complementares e emendas constitucionais num Congresso marcado pela polarização política e fragmentação partidária. E o interesse em mapear as “partes interessadas” em aprovar – com modificações – os projetos da “pauta anticrime” do ministro Moro.
Ao contrário do que está sendo atualmente politicamente encaminhado – prioridade para a reforma da Previdência, que aprofunda divisões sociais e reações corporativas – o conjunto de projetos de modernização e endurecimento penal parece ter mais probabilidade de eventual aprovação. Há inclusive maior probabilidade de apoio dos eleitores da “coligação bolsonarista” com seus objetivos. A mobilização necessária se coaduna com o estilo das lideranças políticas e influenciadores “bolsonaristas” das redes sociais.
Por fim, o atual contexto econômico de estagnação econômica e alto desemprego deve persistir em 2019. E, consequentemente, agravar o conflito distributivo entre corporações e grupos de interesses que compõem a coalizão eleitoral vitoriosa com frustração de expectativas.
A alteração na composição da elite e seu estilo de governar são novidades que talvez não sejam acompanhadas de consistência em torno de políticas públicas, administração pública eficaz ou por lideranças experientes na gestão pública. O equívoco na seleção de uma alternativa política estruturante, por exemplo, de reforma da Previdência pode resultar em grave instabilidade política. Ou mais, polarização política. É melhor já ir se acostumando.

O autor é Professor da Escola de Ciências Jurídicas da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO).
cesarcaldeira@globo.com

NOTAS DE RODAPÉ

1. Prometeu que vai resgatar “As Dez Medidas Contra a Corrupção”, proposta pelo Ministério Público Federal e apoiadas por milhões de brasileiros, e encaminhá-las para aprovação no Congresso Nacional.

2. A expressão é usada para designar uma área e conjunto de estudos criminológicos sobre “crime organizado”.

3. Esse problema é abordado no ponto 10 da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e Lavagem de Dinheiro (ENCCLA).

4. § 1º Considera-se organização criminosa a associação de 4 (quatro) ou mais pessoas estruturalmente ordenada e caracterizada pela divisão de tarefas, ainda que informalmente, com objetivo de obter, direta ou indiretamente, vantagem de qualquer natureza, mediante a prática de infrações penais cujas penas máximas sejam superiores a 4 (quatro) anos, ou que sejam de caráter transnacional.

5. Art. 25, caput – Entende-se em legítima defesa quem, usando moderadamente dos meios necessários, repele injusta agressão, atual ou iminente, a direito seu ou de outrem.

6. Mudança proposta no art. 23 do Código Processual Penal: § 2º O juiz poderá reduzir a pena até a metade ou deixar de aplicá-la se o excesso decorrer de escusável medo, surpresa ou violenta emoção.

7. O candidato Ivo Sartori (PMDB) também apoiou Bolsonaro no segundo turno.

8. O PSL obteve a segunda maior bancada feminina na Câmara dos Deputados.

9. O quorum para aprovação de lei ordinária é de maioria simples que representa a maioria dos parlamentares que estiverem presentes em uma determinada reunião ou sessão. A Câmara dos Deputados tem 513 parlamentares.

10. Nenhum dos candidatos a presidente que tiveram como berço político imediato o estado do Rio de Janeiro chegou ao segundo turno da disputa presidencial nos últimos trinta anos. Até 2014, Jair Bolsonaro teve votações expressivas como deputado federal. Foi o mais votado no estado em 2014 com 464.572 votos na legenda do PP. Em 2010, Bolsonaro (PP) obteve 120.646 votos, sendo reeleito deputado federal pela sexta vez consecutiva. Foi o 11º mais votado.

11. O Cabo Daciolo (Patriota) obteve mais votos válidos (2,47%) que o candidato do PSDB Geraldo Alkmin (2,44%).

12. Em solidariedade à saída de Ilona, o presidente do Fórum Brasileiro de Segurança Pública, Renato Sérgio de Lima pediu para se desligar do CNSP.
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