E se a intervenção der certo?

E se a intervenção der certo?

Luiz Carlos Ramiro Junior, cientista social e jurista

 

Apresença das Forças Armadas nas ruas do Rio de Janeiro já se tornou evento corriqueiro. Mas em vez do incômodo de uma cidade sitiada, a percepção pública é a de um certo alívio. Espera-se que os militares possam dar alguma previsibilidade à vida cotidiana do carioca, há décadas atravessada por conflitos entre facções criminosas, milícias e polícias estaduais. Essa curiosa naturalidade com relação à ocupação militar causa menos espécie pela conjuntura atual do Rio de Janeiro: marcada por governantes fraquíssimos e alienados aos problemas locais – tanto no município quanto no estado –, sentimento de falência e regressão de políticas públicas, escândalos de corrupção e violência urbana correndo solta.
Desde os anos 1970 os índices de violência no Rio aumentam, com relativa queda entre a década de 2000 até 2015. Porém, nos últimos anos o recrudescimento da percepção da insegurança se deu a partir de dois ingredientes: crises financeiras e inércia do poder público estadual. Em fevereiro de 2017 policiais ameaçaram entrar em greve, devido à falta de pagamento de salários e benefícios; depois, a partir de julho, sucessivos conflitos entre facções de narcotraficantes por controle de território levaram a um clima de insegurança generalizada, em toda a região metropolitana. Nos dois casos, o estado fluminense recorreu à União para atuar no socorro à segurança pública. Aproveitando-se da situação, o governo federal, na presidência de Michel Temer (MDB), lança ações de Garantia da Lei e da Ordem (GLO), com tropas das Forças Armadas e da Força Nacional, bem como medidas de recuperação fiscal ao estado, e, por fim, emplaca ações de propaganda para “salvar o Rio”.1
2018 se inicia com mais um ciclo de violência. Até o início de fevereiro haviam sido registrados 70 policiais baleados, entre os quais 20 não resistiram. A violência não deu trégua nem à folia. O Carnaval deste ano foi bárbaro, na Sapucaí, na magnitude dos blocos, nos dias quentes, e, na barbárie da violência, adentrando inclusive os bairros mais bacanas, com saques em supermercado do Leblon e arrastões em Ipanema. Mais uma vez, a incapacidade da governança local clamou pela ação federal. A resposta à catástrofe da ordem pública veio com uma medida excepcional, única desde 1966, quebrando com o pacto federativo brasileiro, pautado na Constituição de 1988: em 16 de fevereiro de 2018, o presidente Michel Temer expede um decreto de Intervenção Federal no Estado do Rio de Janeiro “com o objetivo de pôr termo ao grave comprometimento da ordem pública”. O general de Exército Walter Souza Braga Netto, chefe do Comando Militar do Leste, é nomeado interventor na Segurança Pública do Rio de Janeiro.
Entre os analistas de plantão, o primeiro insight foi o de que a medida não passou de um jogo eleitoreiro e populista de Temer. Tal qual uma espécie de “cortina de fumaça”, de um governo federal pouquíssimo simpático, tido por golpista por quase toda a esquerda e, que não seria capaz de fazer aprovar no Congresso a Reforma da Previdência, carro-chefe dos acenos ao mercado. Soma-se a isso a artimanha de responder a um apelo público a respeito da violência urbana. Dizer que o Brasil vive à beira de uma “mexicanização”, em que facções criminosas possam dominar regiões do território nacional, e instituições públicas entregues à incapacidade de agir, já não é nenhum exagero. No Rio, há algum tempo isso acontece em inúmeras áreas da cidade.
Como no México, a Segurança Pública surge como um tema essencial na campanha presidencial de 2018.2 Junto com a decisão pela intervenção, é anunciada a criação de um Ministério da Segurança Pública. A mensagem é clara, e, dentro dessa interpretação de que pode ter sido um mero tiro eleitoreiro, o governo procura demonstrar a preocupação em atingir um clamor público, bem como evitar que um único pré-candidato siga levando todo o espólio dessa guerra. Com falas diretas e extremas sobre o problema da impunidade no Brasil, o fenômeno “Jair Bolsonaro” se tornou um caso mais sério do que um “mito” aloprado com sucesso nas mídias sociais.
Realmente, a tendência é acreditar que todo o caos de criminalidade urbana preenche a crônica de um “Carnaval no fogo”, de uma cidade “excitante demais”, tal qual Ruy Castro descreveu. Análises preveem que a presente intervenção federal nada mais seja do que uma GLO “aperfeiçoada”, em que militares verde-oliva e seus companheiros de armas são colocados como substitutos da contingência das foças de segurança locais e que nada de muito novo possa surgir, pois os cacoetes da falta de planejamento, de investigação, de reformas nas polícias e de reformas nos sistemas penais e penitenciários persistem.
Isso nos leva a crer que não passará de mais um Carnaval, mais uma GLO, mais uma aparição das Forças Armadas. Mas, e se não for? E se der certo? Se a intervenção federal, comandada por um general trouxer resultados positivos, como é pensar sobre isso? Quiçá, fora de um quadro desolador, de uma história que parece se repetir, seja possível arriscar algo, não por ingênuo otimismo ou qualquer apreço a um governo, mas porque há indícios suficientes. Primeiro, pelo envolvimento ímpar das Forças Armadas nessa intervenção, de modo primordial, comandando a situação, diferente do que ocorria nas ações de GLO. A entidade mais bem quista pelos brasileiros é posta em evidência, e não parece que sua cúpula queira manchar essa relação. A pressão é grande e o risco também, mas a confiança depositada no Exército é diferente de outrora, quando a missão era ocupar os morros com polícias pacificadoras na erige das UPPs – que deram certo no início, mas hoje se tornaram um pedaço da falência do estado fluminense. Se antes esse estado parecia estar em ascensão, agora, está no fundo do poço, e o Exército parece ter sido convocado para dar conta da última trincheira. Em segundo lugar, a mobilização é nacional para o caso do Rio; há uma oportunidade de se mostrar como o assunto deve ser tratado nos demais estados em que a violência é análoga. Terceiro, mesmo tendo lá seus anseios eleitoreiros, comum à dinâmica política brasileira, a Intervenção Federal decretada pelo presidente Michel Temer é um ato ousado, extremo, e não se gasta um recurso desses sem consequências, sem custos para toda a União, para um governo e mesmo para um pleito eleitoral.
Se até outubro, período mais quente do processo eleitoral no país, quando os debates e últimas decisões sobre o voto acontecem, saldos positivos forem apresentados por parte dessa Intervenção: qual candidato, local ou federal, irá arriscar um discurso negativo, no sentido de retirar as tropas, de “mexer em time que está ganhando”? O decreto prevê o fim da intervenção para 31 de dezembro de 2018, e como não pressupor que, se as operações estiverem indo bem, o próximo presidente já não terá se comprometido com um novo decreto para o ano seguinte?
Vale destacar que há algo novo nesse processo. Diverso do que ocorreu no âmbito das UPPs, quando exclusivamente o governo estadual era responsável, e, logo que os recursos cessaram, o projeto começou a desmoronar. No mesmo instante e pari passu a tudo isso, o crime e a violência voltaram a se alastrar. Agora, a responsabilidade é do ente interventor, a União, com as Forças Armadas no foco da discussão, já não como cooperadoras das polícias, mas no comando delas. A intervenção é federal, é civil, mas com todo um ar de militar, na visão de que decididamente há uma guerra no Rio, e que “o Haiti é aqui”.
Em resumo, não há dúvidas de que o “dar certo” com relação à intervenção pressupõe resultados a médio e longo prazos. Porém, isso só será crível no curso dos acontecimentos. Não tem jeito, o país é imediatista. Como o Rio já não tem em sua agenda megaeventos para fundamentar ações pontuais da federação na segurança pública, e com as operações de GLO se mostraram insuficientes, a intervenção federal se tornou o reduto da justificativa para a presença das Forças Armadas na cidade. Se o interventor obtiver trunfos nessa empreitada, provavelmente haverá uma sinergia no sentido de legar à União e, aos próprios militares do Exército, competências para lidar com a violência urbana em todo o país. O esgotamento dos estados com relação à segurança pública é patente. O caso carioca é visto com atenção, mesmo que a dinâmica seja bastante particular. Mais do que alhures, a crise de autoridade, somada à deterioração de um sistema federativo, coloca o município e o estado do Rio de Janeiro num completo descontrole público. De certo modo, a presente ação emergencial pode acabar atacando os dois problemas ao mesmo tempo. E quem sabe ir além, abrir uma discussão a respeito de uma intervenção até mais abrangente para o Rio. Não à toa se questiona o caráter sui generis dessa intervenção, limitada à pasta da Segurança Pública, em vez de ter efeito sobre todo o governo do estado – como pressupõe o art. 34 da Constituição Federal – o que levaria ao afastamento do atual governador Luís Fernando Pezão (MDB).
Para explicar como a intervenção federal pode ser um ponto de virada na própria relação do Rio de Janeiro com a União, é fundamental apresentar dois diagnósticos. Um, quanto às características particulares da violência no Rio. Dois, a despeito do balanço das ações federais de GLO, comuns até então. Resulta que essa intervenção é capaz de indicar uma brecha para superar, ou ao menos remediar, um mal de origem dessa crise degenerativa, desse sentimento de decadência que assola o Rio há décadas, e que se apresenta de modo mais denso na violência urbana. Refiro-me àquilo que o professor Christian Lynch vem apresentando em pelo menos duas edições desta revista, sobre a federalização da cidade do Rio de Janeiro, ou seja, do município do Rio e Baixada Fluminense, na forma de um segundo distrito federal ou uma “cidade federal”.

UM diagnóstico da CRISE DA (in)segurança PÚBLICA no Rio
Na Ciência Política, uma hipótese sobre o fenômeno da violência diz respeito à carência de autoridade. O aumento da desordem e da criminalidade está diretamente ligado à falta de controle, direção, segurança, domínio e ordem por parte dos órgãos públicos. Como efeito dessa crise do “monopólio da violência legítima” por parte do Estado, verifica-se uma série de restrições ao direito elementar de ir e vir. Assim se expressa a tribulação do Rio de Janeiro, com uma população acuada, desprotegida e traumatizada com a violência. Mesmo considerando que outras unidades da federação tenham dados até piores nesse assunto, e sem os recursos que o Rio de Janeiro detém, é importante demonstrar o que torna o caso carioca diferente, cujos problemas locais muitas vezes são fundamentalmente nacionais.
A expressão simbólica do Rio de Janeiro amplifica todo o complexo em torno do problema, assim como as esperanças de solução. De 1763 a 1960 o Rio foi capital do Brasil, inclusive do próprio Império Português, berço do país Independente, e eixo de ideologização política, de expressão cultural e intelectual, funcionando até hoje como uma caixa de ressonância de ideias e costumes. O deslocamento da capital para Brasília suspendeu a vocação natural do Rio para a política, restando ainda a influência cultural, sendo a região que mais rivaliza com São Paulo no protagonismo nacional, mesmo num país com metrópoles regionais pujantes.
Enquanto espelho nacional, a debilidade do Rio reflete a própria fraqueza do Brasil mundo afora. A imagem que a revista “The Economist” escolheu para marcar as subidas e descidas da economia nacional foi o Cristo Redentor.3 Afinal, trata-se de uma cidade-síntese, cujos efeitos são mimetizados, sendo uma das principais portas de entrada e saída, assim como a maior população litorânea do país – são 12,2 milhões de habitantes na região metropolitana, o que equivale a 75% de toda a população fluminense, e 8,4% do eleitorado nacional. A geografia é inigualável, proporcionando uma porosidade com acessos por terra, ar e mar – o que a torna estratégica para a integração nacional, e, por outro lado, para o crime enquanto área acessível ao tráfico internacional de drogas, armas e pessoas.
Os méritos que tornam o Brasil e o Rio de Janeiro atraentes – como as belezas naturais, o potencial consumidor, a posição territorial, a simpatia e a miscigenação do povo – se esvaem quando entram em cena os números da violência. Para além de dados frios, são marcas, feridas, dores, máculas e ciclos, que, se não forem cuidadosamente observados e superados por uma outra lógica, tendem a se repetir em escalas ainda mais deletérias. Em 2016 foram registrados 61.619 homicídios no Brasil (FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA, 2016). O custo dessa violência para o país chega a R$ 372 bilhões por ano, segundo dados do IPEA (LEITÃO, 2017). É um panorama de completa anomalia: o Brasil registrou mais vítimas de mortes violentas intencionais (ou pessoas assassinadas) em cinco anos do que a Guerra na Síria no mesmo período. Entre 2011 e 2015, enquanto naquele país foram pouco mais de 256 mil, no Brasil foram mais de 279 mil pessoas assassinadas. Tamanha violência, antes fenômeno restrito a cidades como Rio e São Paulo, se interiorizou e hoje atinge os mais diferentes rincões do país.
Mas então o que diferencia o caso carioca, em termos de segurança pública, das demais regiões? Primeiramente, pela desproporcionalidade, algo intimamente ligado ao vácuo de poder local. Predominam no estado do Rio de Janeiro estratégias de enfrentamento da criminalidade que não seguem políticas “de Estado”. Na história recente, o poder público se articulou ao alvedrio de demandas momentâneas e ideológicas, marcadamente com a saída da capital em 1960; especialmente após 1974, quando a transferência se acelera no regime militar e é feita a fusão do então estado da Guanabara com o estado do Rio de Janeiro, cuja capital até então era Niterói. Em pouco tempo aquilo que era eminentemente nacional, foi forçado a se reinventar com uma nova cultura política localista, que até hoje é capenga, dada a vocação de plataforma política nacional do Rio. Viu-se a gradativa supressão de uma dinâmica política que tratava as questões locais como pauta nacional, inclusive como experiência e exemplaridade para o país.4 Concomitantemente dois outros fenômenos se desenrolaram a partir dos anos 1960 e 1970: (i) a continuidade do crescimento demográfico da região, que, junto com São Paulo, foi mais de três vezes superior ao das demais capitais, mas que, diferente da capital paulista, o Rio havia perdido o seu principal motivo de atração, a sede burocrática e seu entorno ligado aos serviços (LYNCH, 2017b); e, (ii) de modo perverso, o início da irradiação das drogas e do narcotráfico, em que o Rio sofre com problemas análogos ao de cidades como Miami, Nova Iorque e Los Angeles, mas sem os recursos e a maleabilidade política com que essas cidades tiveram para superar o surto violento nos anos de 1970 a 1990. Pelo contrário, desde as últimas décadas do século XX o Rio conta com números altíssimos de criminalidade e letalidade – em que na virada dos anos 1980 para 1990 é triplamente superior a média nacional (WAISELFISZ, 2012).
Sem políticas de longo prazo, os governos variaram entre medidas que flexibilizavam as ações policiais em extremos opostos. De um lado, quando no início dos anos 1990 houve praticamente o impedimento de policiais subirem os morros, no governo de Leonel Brizola (PDT). Por outro, a gratificação a práticas repressivas no governo de Marcello Alencar (PSDB), entre 1994 e 1999, que instituiu um encargo especial por mérito, em que policiais civis e militares com desempenho bem avaliado recebiam prêmios no valor de 50% a 150% do próprio salário. A prática se tornou conhecida como “gratificação faroeste” (nos confrontos entre policiais e suspeitos, a média era de dois mortos para cada ferido, e dois anos depois da gratificação a proporção havia passado para quatro mortos a cada ferido – daí o apelido).5
Mesmo o suposto “progresso” recente do Rio de Janeiro – entre os anos 2008 e 2013, por conta do crescimento econômico, obtenção de divisas pelos royalties do petróleo e outros investimentos maciços do governo federal para eventos como Copa do Mundo e Olimpíadas – não foi suficiente para virar a página da violência. Algumas iniciativas positivas foram tomadas – como a ocupação de favelas dominadas pelo poder paralelo e a implantação de Unidades de Polícia Pacificadora (as UPPs) para realizar o ideal da polícia comunitária. Resultados importantes foram alcançados, como a maior queda nacional em homicídios por arma de fogo entre 1996 e 2015 (ATLAS DA VIOLÊNCIA, 2016). Lamentavelmente, tais conquistas logo foram sendo minadas e até perdidas, desde o início da crise fiscal em 2015.
O grau de violência criminal e a letalidade policial são dois dos principais índices que estampam a inépcia da Segurança Pública no Rio, inclusive por ser a segunda maior região metropolitana em população e produção de riqueza do país. Quanto ao número absoluto de vítimas de homicídios dolosos, o estado do Rio de Janeiro fica na segunda posição (atrás apenas da Bahia), sendo 4.942 pessoas em 2014, 4.200 em 2015 e 5.042 em 2016.6 Para crimes violentos letais intencionais o ranking é o seguinte, em número de mortos: 1º – Bahia (6.653),
2º – Rio de Janeiro (5.337), 3º – Pernambuco (4.479), 4º – Minas Gerais (4.348) e 5º – São Paulo (4.069). É de se notar que Bahia e Pernambuco expressam o triste cenário da violência urbana em todo o Nordeste. Tanto que a taxa de homicídio por 100 mil habitantes chegou a 53,3 (2015) e 57,6 (2016) em Sergipe; 49,6 (2015) e 50,6% (2016) em Alagoas; 40,4 (2015) e 50,2 (2016) no Rio Grande do Norte; 40,1 (2015) e 45,4 (2016) em Pernambuco; 41,2 (2015) e 44,1 (2016) no Pará; 26,7 (2015) e 38 (2016) no Amapá; e 36,8 (2015) e 41,4 (2016) na Bahia. Os únicos estados do Nordeste que apresentaram redução do número de homicídios por 100 mil habitantes foram: o Ceará, de 44,3 (2015) para 37,2 (2016); e a Paraíba, de 36,4 (2015) para 32 (2016). No mesmo período, no Rio de Janeiro o índice de homicídios por 100 mil habitantes foi 25,4 (2015) e 30,3 (2016) (em 2014 havia sido 30). Já os dois estados com os menores índices do país, as taxas foram de 16,4 (2015) e 16,9 (2016) para Roraima; 12,1 (2015) e 12,9 (2016) para Santa Catarina; e 8,9 (2015) e 8,2 (2016) para São Paulo (FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA, 2017). Essas informações demonstram que, embora o número de mortes violentas em São Paulo seja alto, há uma correspondência com o tamanho da população. O mesmo não vale para o Rio de Janeiro.
Entre 2015 e 2016, na média nacional, houve um aumento de 3,8% nas mortes violentas intencionais. Contudo, enquanto alguns estados chegaram a diminuir seus índices, como Amazonas (–19,9%), Ceará (–14,2%), São Paulo (–6%) e mesmo Minas Gerais (–0,4%), que já estava em crise fiscal, o Rio de Janeiro teve o segundo maior aumento do país (+24,3%), superado apenas pelo Amapá (+52,1%). De acordo com o ISP (Instituto de Segurança Pública), órgão do governo fluminense, o ano de 2017 fechou com a maior taxa de mortes violentas dos últimos oito anos. Constatando que o fenômeno da insegurança pública explodiu nacionalmente no último decênio, uma análise temporal mais longa demonstra que o drama carioca é anterior, com médias superiores em número de homicídios, entre 1980 e 2010, atingindo o topo em 1996 com 70,6 homicídios em 100 mil habitantes (WAISELFISZ , 2012).
O desequilíbrio é ainda mais gritante quando confrontamos as informações a respeito dos investimentos financeiros estaduais em Segurança Pública, fator que desloca o estado fluminense dos índices nordestinos. No ano de 2016, o total de despesa com a função Segurança Pública em São Paulo foi de R$ 11 bilhões; no Rio de Janeiro pouco mais de
R$ 9,1 bilhões; enquanto na Bahia, menos da metade, cerca de R$ 4,1 bilhões.7 Esse montante, porém, deve ser observado à luz de pelo menos dois outros dados que reforçam o argumento sobre o ônus público da violência para o Rio de Janeiro. Primeiro, o percentual de despesa com a função Segurança Pública, no total realizado para cada estado (em 2016): no Rio de Janeiro representou 16,1%, sendo o maior índice; seguido por Goiás, 13,8%; e Mato Grosso, 13,3%. Em outro patamar, o percentual referente a São Paulo foi de 5,7% e no Distrito Federal, apenas 2,9%. Segundo, para a despesa per capita estadual (anual) realizada com a função Segurança Pública, o Rio de Janeiro também é destaque, como o segundo maior gastador: são R$ 550,60 (referentes a 2016), em que Roraima é o primeiro com R$ 692,63. Ambos, por exemplo, bem acima de São Paulo, R$ 245,69; Santa Catarina, R$ 315,67; e Bahia, R$ 271,42 (FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA, 2017). Mesmo com os atrasos nos repasses e cortes de verbas nos últimos três anos, o problema da Segurança Pública no Rio de Janeiro não pode ser ligado à escassez de recursos: de 2007 a 2015 – período da gestão do secretário José Mariano Beltrame, os orçamentos da Polícia Militar, da Polícia Civil e da própria Secretaria, somados, aumentaram 215,6%. No total foram desembolsados quase R$ 35 bilhões até junho de 2016. Esse valor é superior ao destinado, no mesmo período, à Secretaria Estadual de Educação (R$ 32 bilhões) e ao Fundo Estadual de Saúde (R$ 30 bilhões).
A quantidade de recursos, por outro lado, não foi capaz de curar a ferida aberta da debilidade estatal no trato da lei e da ordem, revelada pela seguinte informação: a letalidade policial no Rio de Janeiro é a maior do mundo! Não há outro lugar com tanta mortalidade de agentes,8 mesmo em cidades mais violentas, como Caracas (Venezuela) – recordista com 130,5 mortos para cada 100 mil habitantes (dado de 2016, quando no Rio o índice foi de 30,6), o número de policiais assassinados na capital venezuelana foi de 76 e no Rio 132 (ao considerarmos agentes de segurança pública num todo, o número vai para 146). Se contarmos apenas os dados da Polícia Militar, mais de 3 mil policiais foram mortos entre 1994 e 2016, a ponto de “ser 765 vezes mais fácil você ser ferido servindo na polícia do Rio do que estando em guerras”, disse o coronel Fabio Cajueiro em entrevista (COELHO, 2017). O percentual é maior do que baixas americanas em guerras mundiais. Aliás, o Rio de Janeiro contribui expressivamente para que o Brasil tenha praticamente o dobro de policiais mortos anualmente, em comparação com os Estados Unidos (em 2014 foram 51 mortos nos EUA, e 79 no Brasil, enquanto no ano de 2015 foram 41 e 91, respectivamente).
Em todo o estado fluminense, em 2014 foram 100 policiais civis e militares mortos em situação de confronto (em serviço e de folga); em 2015 foram 989; em 2016, 132 mortos e 556 feridos; e o ano 2017 terminou com 163 agentes de segurança pública assassinados, o que representou 30,1% de todo contingente de agentes mortos no país (isso para não falar dos afastados, adoecidos e feridos). Em segundo lugar veio São Paulo com 9,4% (51) e Bahia com 7,7% (42) (OPB, 2018). Para se ter uma ideia, no primeiro semestre de 2017 o índice de policiais mortos no Rio já era 4 vezes superior ao de São Paulo, no mesmo período (G1, 2017). Os dados são chocantes, inclusive porque São Paulo possui 45 milhões de habitantes, e o estado fluminense, 16 milhões. Um dos poucos índices de violência que segue mais ou menos a lógica do tamanho da população e sua capacidade econômica é o tráfico de entorpecentes. Nos anos de 2015 e 2016, na cidade de São Paulo foram registradas 6.891 e 8.827 ações contra o tráfico; no Rio 4.658 e 3.959; em Belo Horizonte, 3.856 e 3.463; e em Brasília 2.911 e 2.300 respectivamente, para igual período (FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA, 2017).

Adeterioração do exercício da autoridade pública é acompanhada, paradoxalmente, por certa inversão de valores quanto a competências estaduais e da União, no que tange a Segurança Pública. É visível o quanto ocorrências de crimes de características transnacionais, da alçada federal, acabam recaindo sobre as polícias estaduais,10 enquanto recursos financeiros e atenções da União são destinados a órgãos nacionais para tentar resolver o que é de responsabilidade local. Ou seja, é comum às polícias cariocas – hoje limitadas em recursos, pessoal e estrutura – atuarem contra ilegalidades de origem alheia ao próprio estado (por exemplo, entrada de drogas ilícitas e armamento bélico a partir de portos, aeroportos, ferrovias e estradas federais), enquanto Força Nacional e Forças Armadas nas operações de GLO são levadas a atuar sobre atribuições típicas de policiamento local.11
Além dessa dinâmica supralocal,12 o que se observa no Rio é uma conjunção de fatores que elevam os níveis de violência. Em nenhum outro lugar as polícias foram tão demandadas a substituírem o vazio de poder político local, e, em nenhum outro lugar do país há tantos grupos criminosos diferentes e em conflito permanente. Cerca de 850 das 1.025 comunidades são dominadas por bandos armados em que a Constituição Federal não se faz aplicar (GODOY; PENNAFORT, 2017), e ainda, onde pelo menos três grandes organizações criminosas estão em operação – Comando Vermelho (CV), Terceiro Comando Puro (TCP) e Amigos dos Amigos (ADA) – além de uma série de grupos de milicianos. Pior, é também onde a criminalidade está mais entrelaçada ao estado. Diagnóstico há muito propalado por pesquisadores da área, ao identificarem como no Rio se governa com o crime, e não contra o crime (MUNIZ, Jaqueline apud GELANI, 2017), gerando recursos para campanhas, e a relação escusa de milicianos ou traficantes como cabos eleitorais de políticos – o caso mais recente a ser divulgado foi o da deputada Cristiane Brasil (PTB), investigada sobre tal prática.
Não menos chocante, foram as falas de ministros a respeito do conluio entre crime e poder no Rio de Janeiro. O então ministro da Defesa, Raul Jungmann (PPS), em entrevista à rádio Jornal de Pernambuco, no dia 27 de julho de 2017, disse que o estado carioca é “criminoso”, onde os “aliados do crime estão dentro da Câmara e da Assembleia”. Em 31 de outubro do mesmo ano foi a vez do ministro da Justiça e Segurança Pública, Torquato Jardim, soltar o verbo e revelar, ao blog do jornalista Josias de Souza, que o governador fluminense, Luiz Fernando Pezão, e o secretário de Segurança do Estado, Roberto Sá, não controlam a Polícia Militar, e que o comando da instituição decorre de “acerto com deputado estadual e o crime organizado”.13

a intervenção federal é mais uma “glo”?
Como visto anteriormente, o que se percebe no Rio é uma espécie de desnaturação da própria capacidade autônoma do ente político estadual. Ainda assim, só a partir de 2017 que o termo “intervenção federal” passou a figurar em pronunciamentos oficiais e jornalístico.14 Quanto ao decreto de intervenção federal de 16 de fevereiro de 2018, embora o governador fluminense tenha declarado que foi um pedido seu ao presidente,15 Temer declarou que a própria destituição do governador estava em jogo, mas que refutou a medida por lhe parecer radical. O fato é que antes mesmo de fevereiro de 2018, de 2017 e, de datas pretéritas, o Rio vive à espera de algum tipo de ação efetiva da União, desde que ela saiu e de fato não voltou.
A prática da convocação de militares para GLO tornou-se habitual, mas agindo de forma capenga e circunstancial. Quando o Exército iniciava a ação de GLO no Rio em fevereiro de 2017, já se contabilizava 67 operações nos últimos 10 anos. Em 1/3 dos dias as Forças Armadas foram chamadas a ir às ruas, conforme dados do Ministério da Defesa (CARVALHO; DURÃO, 2017, p. A12).
Foi com o evento internacional da ECO-1992, no Rio de Janeiro, que a convocação das Forças Armadas em âmbito civil teve início pós-redemocratização. Na ocasião as Forças Armadas fizeram às vezes daquilo que se pode chamar de “polícia espantalho”, ou seja, soldados circulavam pelas ruas da cidade promovendo uma sensação de segurança pela mera presença armada. Isso tudo aconteceu em meio a um verdadeiro limbo jurídico, que parcialmente permanece até hoje: ainda que o art. 144 da Constituição Federal de 1988 abrigue a atuação das Forças Armadas para a lei e a ordem, em 1992 não havia nenhuma norma amparando tal ação. Se não bastasse, a própria atividade das FFAA na ECO-1992 não era classificada como de GLO.
A Lei Complementar nº 97/1999, que dispõe sobre as normas gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas, procurou superar esse impasse jurídico. A primeira ação com base nessa lei, no Rio de Janeiro, se deu em 2003 com a Operação Guanabara, para garantir a segurança durante o feriado de Carnaval daquele ano. Posteriormente, em 2008, foi deflagrada a Operação Cimento Social, para garantir a segurança do projeto na reforma de casas no morro da Providência. Em 2010 foi dado início à terceira operação, essa de maior impacto, para pacificação do Complexo do Alemão e da Penha – um aglomerado de 12 favelas, com cerca de 70 mil habitantes, onde narcotraficantes agiam promovendo arrastões, incêndios a ônibus e automóveis no entorno dos morros e nas principais vias da cidade. O efetivo do Exército naquela ocasião foi de 1.800 soldados, os quais permaneceram por cerca de dois anos no local, exercendo patrulhas permanentes, buscas e apreensões e prisões em flagrante. A operação foi considerada um sucesso (GORRILHAS, 2011).
A seguir, em 2014, se deu a ocupação do Complexo da Maré (conjunto de 17 favelas com cerca de 130 mil habitantes no total). Ao contrário da operação anterior, as tropas da Marinha, Exército e Aeronáutica – com um contingente de 2.500 homens num período de 1 ano e 3 meses – não tiveram a mesma sorte. Na Maré os conflitos foram mais intensos, sendo registrados 4 militares baleados, um deles levado à óbito, ao passo que no Alemão não houve registros nesse sentido. Para Luciano Gorrilhas (2015) alguns fatores explicam o insucesso das tropas no Complexo da Maré, em comparação com a ocupação anterior: (i) o território da Maré – horizontal e plano, mais adverso que no Alemão, em que a ocupação do topo do morro proporcionava uma visão privilegiada de toda a área; (ii) a pluralidade de alvos, na Maré havia 1 milícia e 3 facções criminosas, no Alemão apenas uma facção; (iii) na Maré a ocupação foi avisada, ao passo que no Alemão foi surpresa; (iv) na Maré os criminosos permaneceram no local, no Alemão houve uma debandada deixando para trás armas e drogas. Enfim, a missão de pacificação não foi cumprida, conforme o balanço da socióloga Julita Lemgruber: “A gente viu o que aconteceu na Maré: as Forças ficaram 15 meses, gastaram-se R$ 600 milhões e hoje o tráfico está lá de fuzil” (GODOY; PENNAFORT, 2017). O próprio comandante do Exército brasileiro, general Eduardo Villas Bôas manifestou posição crítica quanto ao uso do Exército em missões de GLO, como a da Maré, classificando-a de “inócua, perigosa e desgastante”.
O modelo das ações de GLO já se mostrava esgotado, e ainda assim foi repetido nos anos posteriores. A insistência ocorria praticamente à revelia do art. 5º do Decreto 3897/2001 que para essas operações preza pelo caráter “episódico, em área previamente definida e tendo a menor duração possível”. Mas, o que há e pode haver na Intervenção Federal que a torne diferente de uma ação de GLO? Pode-se elencar pelo menos cinco problemas relativos às ações de GLO, os quais podem ser superados pela presente IF:
• Confusão administrativa e de comando. Nas ações de GLO, tanto a Força Nacional como as Forças Armadas atuam cooperativamente, e cumprindo com as orientações da Secretaria de Segurança Pública estadual. O que rompe com a lógica do art. 144 da CRFB/88, que identifica as polícias militares e corpos de bombeiros como forças auxiliares e reserva do Exército, e não oposto. Ademais, as ações de GLO configuram-se como “intervenções federais brancas”, que marcam a debilidade do poder público estadual, sem dar um passo à frente, produzindo um duplo desprestígio: tanto das Forças Armadas – desvirtuadas da sua missão precípua que é a soberania nacional; e mais ainda das polícias locais – apresentadas como incapazes, quando estão esgotadas no cumprimento de operações e investigações de crimes federais, como na apreensão de armas.16 Diferentemente, a intervenção de fevereiro de 2018 desembaraça esse nó górdio das ações de GLO, por dar a preponderância ao ente federal e, particularmente, no caso, ao Exército. Ainda que uma guerra não tenha sido declarada, junto ao decreto de intervenção, por parte da União, o simples fato de um general de Exército ter sido colocado como interventor, e ter recebido o aval para mobilizar o Comando Militar do Leste a agir, encaminha a ação para algo análogo à Missão das Nações Unidas para Estabilização do Haiti (Minustah), entre 2004 e 2017, onde o Brasil teve papel preponderante naquele processo de pacificação. Guardadas as diferenças entre o Rio e o Haiti, a calamidade da violência urbana aproxima os dois casos. Enquanto em ações de GLO os militares não podiam ocupar intermitente o fluxo civil, com a intervenção isso pode acontecer, evitando que as facções criminosas usem o período de ocupação das tropas para se rearticularem. O interventor dispõe de mecanismos para de fato realizar uma integração e mobilização,17 tanto na questão da inteligência quanto na movimentação dos efetivos policiais e militares – basta fazer uso.
• Inação sobre as polícias estaduais. A relação promíscua entre crime e poder público está ligada às próprias polícias Civil e Militar do Rio de Janeiro. Nas ações de GLO, em que forças federais apenas cooperam com as polícias, não é possível uma ação para desbaratar a corrupção que permeia essas instituições. Com a IF é possível esperar algum tipo de auditoria sobre as polícias, uma mudança na mobilização de efetivo, e o acionamento das polícias táticas e especializadas.18
• Falta de investigações e de inteligência policial. As ações de GLO não contemplavam por parte das Forças Armadas ações de inteligência. E mesmo a Polícia Civil do Rio de Janeiro sofre com o sucateamento do seu aparato investigativo, limitando suas ações de inteligência. Operações importantes em áreas que concentram criminosos são realizadas, ou reativamente a partir de uma denúncia imediata, ou a partir de inquéritos policiais antigos, dada o desmantelamento investigativo da polícia.19 Para que essa tônica não persista, a IF pode, com os recursos federais que conta, e agora no comando da polícia investigativa, equipar e coordenar investigações dessas instituições, para encontrar o elo criminoso entre a entrada das drogas e armas no Rio de Janeiro e a recepção e circulação dentro do estado.
• Custo elevado e resultados limitados. No final do mês de agosto de 2017, através de Medida Provisória, a União disponibilizou 47 milhões de reais para a área da Segurança Pública no Rio de Janeiro, a fim de “minimizar a grave ameaça à segurança e preservar a ordem pública no estado”. As operações que contaram com 8,5 mil membros das Forças Armadas tiveram início no dia 28 de julho de 2017, em várias áreas do município do Rio e na Região Metropolitana – como Baixada Fluminense, Niterói, São Gonçalo e Itaboraí, foram previstas para permanecer até o fim de 2018. Ou seja, foi diante de uma ação de GLO permanente e cara, que todos os eventos criminosos e chocantes do Carnaval de 2018 ocorreram.20 Na IF, um dos principais pontos de debate é acerca do financiamento. O decreto de 16 de fevereiro não detalhou a dotação orçamentária que o interventor disporia. Mesmo que as polícias sigam sendo pagas pelo governo estadual, é certo que toda a mobilização do Exército será onerosa ao governo federal. A questão é que elas precisam ser eficientes, algo que as ações de GLO até agora não foram.
• Ausência de respaldo jurídico. O histórico de operações federais para cumprimento da lei e da ordem foi realizado sem adequado amparo normativo. Ainda que de forma geral a locução “lei e ordem” estivesse estampada nas cartas magnas anteriores – de 1891, 1934, 1967, e 1969 – a doutrina é imprecisa. E mesmo com os três marcos normativos que sancionam a atuação para GLO – a LC nº 97/1999; o Decreto nº 3.897/2001 e o artigo 142 da Constituição Federal – persistem dúvidas quanto a legalidade da utilização e permanência das Forças Armadas em morros cariocas. Aqui, pelo menos duas questões são centrais: (i) os militares da União não contam com “poder de polícia” para agir no meio civil; e, (ii) não estão completamente seguros se, em caso de confronto com civis, serão julgados pelo Código Penal Militar ou pelo Penal Civil. Sobre o “poder de polícia”, o então ministro da Defesa, Raul Jungmann declarou que as Forças Armadas não terão esse poder, embora no meio militar isso esteja sendo questionado, como nas entrevistas do general Augusto Heleno, insistindo para a necessidade de algum respaldo jurídico, como um salvo-conduto ao militar que alvejasse um criminoso portando fuzil. Quanto a persecução penal, uma lei sancionada em outubro de 2017 prevê a transferência da Justiça comum para a militar o julgamento de homicídios cometidos por militares em operações de segurança pública, dentro do território nacional. Entidades de Direitos Humanos batizaram o projeto de “uma licença para matar” (BENITES, 2017).21 Ainda assim, e como o próprio comandante do Exército brasileiro, o general Eduardo Villas Bôas expressou, teme-se uma nova “Comissão da Verdade” no futuro, em que soldados em operação possam ser julgados por alguma ação no meio civil, mesmo tendo sido convocados pelo governo. Em uma palavra, o que os oficiais pedem é amparo legal à missão das tropas na IF no Rio de Janeiro.
Por fim, cabe colocar que o maior pecado das ações de GLO foi sua aplicação sobre uma plataforma falida. Esse impasse jurídico sobre as Forças Armadas atuando no meio civil, o desvio da função de Defesa nacional, e o custoso emprego da Força Nacional, resumem os elementos de um desconcerto político. O ex-ministro Nelson Jobim, deixou isso muito claro ao dizer que “a concentração da segurança pública nos Estados não funcionou. Tanto não funcionou que se está usando perigosamente as Forças Armadas para suprir as carências existentes, o que não é bom, e criou-se essa Força Nacional, que é um negócio meio torto” (FUCS, 2017). Esses são problemas sabidos, e que a IF pode abrir brechas para superá-los. Ainda que o emprego do Exército como interventor possa não ser “bom” à primeira vista, dentro de certos princípios há questões significativas sobre a instituição armada, que podem mudar o tom desse processo: refere-se a uma entidade que contempla valores éticos e morais caros ao povo brasileiro, é menos contaminada com denúncias e crimes do que governos e polícias locais, e, é integradora da ação e da dimensão nacional.

TRÊS CENÁRIOS PARA A INTERVENÇÃO FEDERAL
As expectativas quanto à intervenção federal no Rio de Janeiro, em vigor desde o dia 16 de fevereiro de 2018, precisam ser devidamente separadas. A cada uma correspondem diferentes cenários. Pelo menos três podem ser conjecturados de antemão.
O primeiro, e o pior deles, é que a intervenção pode ser realmente mais uma catastrófica GLO “prolongada”. A cadeia de controle do poder estadual ganha tempo para se reestabelecer, as polícias são pagas, certos crimes que corroem o espaço físico e econômico de parte da sociedade são debelados – como roubo a cargas, arrastões em bairros de classe média, e, temporariamente a presença dos militares do Exército promove uma sensação de segurança às ruas, na velha tônica da “polícia espantalho”. Ademais, como essa intervenção surgiu com um tom de “desresponsabilização”, é bem capaz que os governos se escondam atrás dos homens de farda, como até então se escondiam atrás das polícias, para fugirem do problema. Consequentemente, quem fica na encruzilhada é o agente público, e com o drama não solucionado, o mesmo facilmente figura como vilão. Eis a catástrofe que pode surgir: trocar um bode expiatório por outro, em vez da PM, o Exército, e nenhuma consequência a médio e longo prazo vigorar.
Ao longo do texto, entretanto, procurou-se demonstrar que há elementos para se pensar em outros cenários. Como provocado no início, é bem capaz que o comprometimento do Exército, transforme a IF em moeda política, de campanha e de plataforma de atuação nacional contra a proliferação do crime no Rio e por todo o país. Mesmo que os saldos sejam expressos a conta gotas, é possível que os governos se tornem incapazes de retroagir à condição pretérita. Assim, outros decretos de intervenção podem ser expedidos no futuro, novos marcos legais para a atuação do Exército no plano civil, e tanto o governo como especialmente as Forças Armadas se saiam bem perante a opinião pública.
Agora, conjecturar um terceiro cenário, mais hipotético, embora coerente, para superar esse quadro de falência nacional para o problema da segurança pública no Rio de Janeiro, envolve uma intervenção definitiva. No caso, projetar uma Segurança Pública distrital, a partir da federalização do município do Rio de Janeiro e áreas adjacentes, como a Baixada Fluminense. O que as ações de GLO no Rio mostraram, e, sobretudo, a presente IF, foi a completa inação do poder estadual e uma receptividade única para a ação federal no Rio de Janeiro.
Nesse sentido, organizar o Rio de Janeiro como um segundo Distrito Federal, e, por conseguinte, as polícias como Polícias Distritais, obedece, inclusive, a uma racionalidade financeira. A longo prazo a intervenção se mostrará bastante dispendiosa, como já se dá, pelo fato de o contribuinte brasileiro pagar por “dois exércitos” – o nacional e o estadual, somados a verbas adicionais ao Rio, por exemplo: somente de julho a outubro de 2017 o custo das Forças Armadas no Rio de Janeiro foi de R$ 25 milhões. A organização de polícias distritais no Rio de Janeiro manteria o viés da IF, no sentido de responsabilizar a União, tendo em vista a inaptidão do poder local, e, resolveria um mal de origem correspondente à inadequação do município do Rio de Janeiro e Baixada Fluminense a um estadualismo, cujos interesses seriam às vezes até antagônicos aos nacionais. Não, no Rio o local é quase que eminentemente nacional. Sem contar que resolveria uma desproporção com relação ao interior do estado fluminense, que paga caro pelo desmantelamento da Segurança Pública na capital, pois arca com as consequências da criminalidade que se espraia para além da região do município do Rio, como se viu com o deslocamento de gangues para São Gonçalo, Niterói e Baixada Fluminense, após a ocupação de morros para implantação de UPPs, bem como a operação de facções cariocas em cidades como Macaé, Cabo Frio, Angra dos Reis e Campos.
Esse terceiro cenário compreende um fenômeno curioso: o patriotismo estadual no Rio é ausente, e o ente federal é uma realidade mais querida e pertencente à tradição política local do que um suposto bairrismo provinciano.22 Daí a própria ausência de resistências quanto a presença de ações da União no Rio de Janeiro. Isso porque, no limite, é como se o poder local fosse constantemente incapaz de gerir suas atribuições, a partir de um desencaixe entre a engrenagem do poder e um modo de ação política particular.

A ORGANIZAÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA COM A FEDERALIZAÇÃO DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO
A proposta de criação de Polícias Distritais, no bojo de um 2º Distrito Federal no Rio, corresponderia a replicar o padrão já existente em Brasília, regido pelo Decreto-Lei nº 2.266/1985. E, especificamente, sobre as Polícias Militares, conforme a Lei
nº 7.289/1984, que dispõe sobre o Estatuto dos Policiais Militares da Polícia Militar do Distrito Federal e dá outras providências. O fundamental é que a tutela sobre essas instituições, conforme prescreve o art. 21 da Constituição Federal, é da União: “XIV – organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio”.
Reparar a distorção do sistema federativo brasileiro, em situações de alta dependência do poder central, como no caso do Rio de Janeiro, não quer dizer repetir os erros de Brasília, mas corrigir desproporções. A fim de trazer maior embasamento para a ideia, foram levantadas algumas questões a profissionais de Segurança Pública do Rio de Janeiro e de Brasília, sobre essa proposição.
1) Criar um segundo Distrito Federal com o município do Rio e a Baixada envolveria quais batalhões e delegacias atualmente existentes? Da Polícia Militar: 2º BPM – Botafogo, 3º BPM – Méier, 4º BPM – São Cristóvão, 5º BPM – Centro, 6º BPM – Tijuca, 9º BPM – Rocha Miranda, 14º BPM – Bangu, 15º BPM – Duque de Caxias, 16º BPM – Olaria, 17º BPM – Ilha do Governador, 18º BPM – Jacarepaguá, 19º BPM – Copacabana, 20º BPM – Nova Iguaçu, 21º BPM – São João de Meriti, 22º BPM – Maré, 23º BPM – Leblon, 24º BPM – Queimados, 27º BPM – Santa Cruz, 31º BPM – Recreio, 39º BPM – Belford Roxo, 40º BPM – Campo Grande, 41º BPM – Irajá. Quanto à Polícia Civil, na Capital da 1ª à 45ª DP (42 delegacias de bairro), e na Baixada da 48ª a 67ª DP (19 delegacias de bairro).
2) Como ficaria a perspectiva salarial dos profissionais das instituições desse segundo Distrito Federal? Se fossem equiparados os salários pagos em Brasília com o Rio de Janeiro, consequentemente haveria aumento para este último. Em alguns casos o salário inicial é superior ao dobro, como no caso do Perito da Polícia Civil. Por exemplo, enquanto o cargo de Escrivão na Polícia Civil de Brasília tem salario inicial de
R$ 8.702,20, na Polícia do Rio de Janeiro para o mesmo cargo o inicial é de R$ 4.095,42, conforme informações da COBRAPOL. Para as Polícias Militares, a desproporção se mantém, de modo que os ganhos salariais da Polícia Militar de Brasília é quase o dobro da PMERJ, na comparação entre as tabelas salariais.

Segundo o Coronel da Polícia Militar do Rio André Batista se houvesse essa equiparação, “o impacto seria enorme para a folha de pagamento, já que a Polícia Militar possui atualmente (em nov./2017) em seus quadros aproximadamente 44 mil integrantes, e reconheceria a Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro como polícia a ser valorizada, principalmente em função dos resultados que ela diariamente apresenta, além do incentivo à captação de novos e melhores recursos humanos em concursos públicos. Seria atingido um dos problemas mais graves de recursos humanos, e poderia ser vinculada à meritocracia dentro da criação do perfil profissiográfico de cada posto ou graduação em função da sua produtividade.”
3) A federalização tornaria a carreira policial, civil e militar, mais imune à ingerência política estadual? Eficiente? Menos corrupta? As respostas a essas questões são bastante divergentes, entre os entrevistados,23 desde o ceticismo completo à confiança de que a corrupção diminuiria, até a propostas ainda mais avançadas, como a criação de um ciclo único que possa permitir ao policial distrital mais graduado acender a uma carreira na Polícia Federal. Ainda assim, retirar a instituição do âmbito estadual não seria garantia de idoneidade e melhor serviço público, argumenta o Delegado da Polícia Civil, Marcus Castro: “a Polícia Federal, Forças Armadas e outras carreiras federais não são imunes à ingerência política ou corrupção; logo, o caminho da federalização não seria o que resolveria. As atividades típicas de Estado, tais como a fiscalização e repressão, devem ser dadas a devida atenção para que minimize esse problema da sociedade brasileira. Em Brasília, talvez pela proximidade com outras autoridades de prestígios (maior fiscalização), melhor recrutamento, melhor estrutura etc., poderiam minimizar essa chaga.”
A mera federalização, sem autonomia da gestão financeira e administrativa das instituições policiais, apenas poderia tornar profissionais mais satisfeitos com o emprego por conta de maiores salários. No entanto, não garantiria melhores serviços à população. A reflexão é que outras medidas precisariam ser acompanhadas a esse processo. Por exemplo, Alexandre Vasconcelos, policial civil, sugere a criação de uma “escolha de Chefia por escrutínio em lista tríplice pela categoria e um conselho de segurança misto com pessoas do meio acadêmico, representantes do povo”, e o também policial civil Márcio Ferro coloca semelhantemente que a “unificação [das polícias] com gestão independente é a solução, com eleição do chefe de polícia”.
4) Se o Rio e a Baixada Fluminense são os principais pontos de comercialização e consumo de drogas no estado, seria mais fácil fiscalizar a entrada de armas e drogas num Governo do Distrito Federal – Rio, que abrigasse essas duas regiões? Os entrevistados foram unânimes em tratar da proliferação do comércio e consumo de entorpecentes por toda parte, como um processo de “democratização” do consumo e do narcotráfico. A solução de uma instituição distrital no Rio de Janeiro (incluindo Baixada) facilitaria a ação policial se viesse acompanhada de um trabalho de inteligência, especialmente com as Polícias Federais nas divisas territoriais, em portos e aeroportos. Seria fundamental trocar a tônica da ostensividade pela da estratégia e inteligência, argumentou Marcus Castro. A mudança é possível se o desejo de visibilidade eleitoral – que marca o trabalho ostensivo – for substituído pelo cerco investigativo, muitas vezes silencioso, quase invisível e surpresa. Em outras palavras, são necessárias ações “desinteressadas” no quadro políticas, e envolvidas com propósitos investigativos de médio e longo prazos. Tal questão liga-se com a anterior, pois para o controle sobre armas e drogas dar certo é preciso que a instituição policial detenha autonomia, inclusive para realizar cooperações, como pontua o coronel André Batista: “A questão das armas só será resolvida através da integração das ações de aduana, contra o contrabando, e combate ao comércio ilegal dentro dos redutos criminosos, isto é, não pode haver zonas de exclusão no território sob responsabilidade das polícias estaduais. Como são todos crimes federais, o certo seria que parte dos recursos federais fossem destinados ao reaparelhamento das forças de segurança local.”
5) Haveria ganhos para o Estado do Rio de Janeiro, em termos de segurança pública, sem o município do Rio de Janeiro e a Baixada Fluminense? Os batalhões e delegacias estaduais (ou seja, excluindo o do possível Governo do Distrito Federal – Rio) têm sido deslocados para atuar na capital? Será que isso deixaria de existir? A pergunta procura identificar como o estado do Rio de Janeiro poderia se beneficiar com a criação de um segundo Distrito Federal no Rio de Janeiro. Atualmente, é constante o deslocamento de profissionais do interior para a capital, não só em operações especiais, mas sobretudo para cobrir as deficiências do aparato institucional central. Por exemplo, o portão da Cidade da Polícia, no Jacaré, bairro da Zona Norte do Rio de Janeiro, é guarnecido por um rodízio de policiais das mais diversas regiões do município e do estado. Ou seja, o profissional comparece para fazer plantão, e acaba fazendo serviço de vigia, porque o estado não tem dinheiro para a contratação de vigias para essa atuação. Com efeito, é um claro desvio de função profissional.
Nesse sentido, sim, haveria ganhos para ambas as partes. Sobre o tema, André Batista é otimista, assinalando que: “por conta das últimas e desconexas ‘Políticas Públicas’ aplicadas ao Rio de Janeiro, no sentido literal, ‘via: toma lá, dá cá’, e por conta das ingerências políticas envolvidas na condução da distribuição dos recursos financeiros aos estados, fica claro que ganharíamos autonomia, não atrelada a apadrinhamentos partidários, muito menos ao escrutínio de ideólogos e assemelhados que se arvoram a opinar sobre o que não conhecem em se tratando dos negócios e entregas da Polícia Militar”.

O autor é doutorando em ciência política do IESP-UERJ e co-coordenador e tutor do Curso de Tecnólogo em Segurança Pública UFF/CEDERJ e pesquisador do Laboratório de Estudos Políticos de Defesa e Segurança Pública (LEPDESP, do IESP-UERJ e ESG).
ljramiro@iesp.uerj.br
NOTAS DE RODAPÉ

1. A “salvação” do Rio de Janeiro entrou no rol de prioridades do governo federal em 2017, no sentido de amenizar a crise econômica e o aumento da criminalidade. No final do mês de julho, “como resultado, além de assinar o Decreto de Garantia da Lei e da Ordem (GLO) para que as Forças Arma das ocupem a cidade na sexta-feira passada, Temer também assinou o decreto do regime de recuperação fiscal do Rio.” (ARAÚJO, 2017).

2. Segundo o Monitor de Temas – O debate público na rede em tempo real (http://dapp.fgv.br), “Segurança Pública” acompanha temas como Educação, Saúde, Corrupção, Transporte e Protesto, entre os mais mencionados nas redes. Já na Ciência Política, a Segurança Pública tem ganho relevância e centralidade nas pesquisas, saindo da noção de disciplina do Direito, ou encarada como Criminologia. Os temas seguem sendo tratados de maneira correlata, mas o que se destaca é a evolução das Ciências Sociais no trato com o tema da violência, como demonstrou Gláucio Ary Dillon Soares, “Ciência política e segurança pública”, em AVRITZER, Leonardo; MILANI, Carlos R. S.; BRAGA, Maria do Socorro (Orgs.). A ciência política no Brasil, Rio de Janeiro : FGV Editora, 2016.

3. Primeiro foi a famosa capa com o Cristo Redentor decolando na The Economist, 12 nov. 2009. Matéria de destaque: “Brazil takes off”. Quatro anos depois, o Cristo voando em declínio, com a chama apagada, prestes a cair, The Economist, 28 set. 2013, Matéria de destaque: “Has Brazil clown it?”. Em 2016 outro uso simbólico do ícone da cidade do Rio de Janeiro, agora pedindo socorro com as mãos levantadas e uma placa “SOS”, The Economist, 29 abr. 2016, matéria de destaque: “The betrayal of Brazil”.

4. Ainda durante o período do estado da Guanabara, o governador desse estado funcionava como um ícone da política nacional, quase como um chefe de Estado. O exemplo mais caro nesse sentido foi o de Carlos Lacerda, que era recebido em várias partes do país como representante político nacional, a exemplo de um documentário sobre inaugurações numa empresa de fundição na cidade de Joinville. Vídeo no YouTube, “Historia da Fundição Tupy 1963 Joinville”. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=a9KPnd9Bzbs&t=533s

5. No ano de 1998, por meio de lei estadual, a concessão da gratificação foi interrompida, contudo, o direito foi garantido aos que já recebiam o prêmio, tendo sido extinto somente no ano 2000.

6. O número absoluto de homicídios dolosos em 2016 foi de 6.328 na Bahia (1º), 5.042 no Rio de Janeiro (2º), 4.276 em Pernambuco (3º), 4.201 em Minas Gerais (4º) e 3.674 em São Paulo (5º) (FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA, 2016 e 2017).

7. Segundo o Fórum Brasileiro de Segurança Pública (2017), nos dados sobre “Despesas realizadas com a Função Segurança Pública, por Subfunções” (Tabela 26), o total para o ano de 2016 foi o seguinte: São Paulo gastou R$ 10.994.457.386,17, seguido pelo Rio de Janeiro R$ 9.159.795.913,11, e Minas Gerais R$ 8.884.478.917,77. Entre os estados do Nordeste, a Bahia foi o que mais investiu, foram R$ 4.146.369.775,28.

8. A situação é tão chocante que seguros de saúde têm recusado fazer seguro para policiais do Rio de Janeiro, como demonstrou o jornalista Ancelmo Góis, em 05 de outubro de 2017, Disponível em: <http://blogs.oglobo.globo.com/ancelmo/post/seguradora-se-recusa-fazer-seguro-de-vida-para-policiais-civis-do-rio.html>. Acessado em 10 out 2017.

9. Comparando com outros estados, nos anos 2014 e 2015, a tônica foi a mesma: o segundo estado com maior letalidade policial foi São Paulo, em 2014, 84 e em 2015, 60; a Bahia teve 30 e 19; Pernambuco 17 e 27, e o Pará 22 e 26 policiais assassinados, nesses mesmos dois anos, respectivamente (FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA, 2016).

10. A sensação por parte dos profissionais de Segurança Pública sobre a atuação policial é exatamente a refletida no ditado popular: “enxugar gelo”. O paradoxo se revela porque não são poucos os números apresentados sobre as atividades ostensivas das polícias. Por exemplo, a PMERJ informou, em novembro de 2017, que somente nesse ano a polícia atuou em mais de 4.400 confrontos, o que representa uma média de 14 confrontos por dia. Desde janeiro, mais de 31.000 pessoas foram conduzidas por policiais militares, sendo 25.000 presos em flagrante, e 6.000 menores apreendidos em atos violentos. Ainda neste ano, mais de 6.000 armas apreendidas, que foram retiradas de circulação pela Polícia Militar do Rio de Janeiro, incluindo 362 fuzis de assalto – armamento de guerra – utilizados por grupos criminosos e terroristas internacionais. Isso tudo para não deixar de falar nos 123 policiais assassinados somente em 2017.

11. Um exemplo emblemático foi a ação da Polícia Civil no Aeroporto Internacional Antônio Carlos Jobim (Galeão), na capital fluminense, em que foram apreendidos 60 fuzis de guerra que chegaram dos Estados Unidos. A operação foi feita através de uma integração entre policiais de duas delegacias estaduais, a Delegacia Especializada em Armas, Munições e Explosivos (Desarme) e da Delegacia de Roubos e Furtos de Cargas (DRFC), em 1º de junho de 2017. COELHO, Henrique; MARTINS, Marco Antônio. Polícia Civil apreende 60 fuzis de guerra no Aeroporto Internacional do Rio. G1, Rio de Janeiro, 1º jun. 2017. Disponível em: <https://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/policia-civil-apreende-60-fuzis-de-guerra-no-aeroporto-internacional-do-rio.ghtml> Acesso em 15 out. 2017. Segundo dados do ISP (Instituto de Segurança Pública, ligado à Secretaria de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro) o total de armas apreendidas pelas Delegacias estaduais, entre jan/2007 e out/2017, foi de 93.945. Em praticamente todos os estados as polícias estaduais arcam com a ampla maioria das apreensões, a única unidade federativa que conta com forte apoio das instituições federais é Brasília. Vale lembrar que o Sistema Nacional de Armas – SINARM é o órgão instituído no Ministério da Justiça, no âmbito da Polícia Federal, e com circunscrição em todo o território nacional, que está responsável pelo controle de armas de fogo em poder da população, conforme previsto na Lei 10.826/03 (Estatuto do Desarmamento).

12. Por exemplo, os conflitos armados que perturbaram a vida social dos moradores da Rocinha, em setembro de 2017, tiveram como origem a ordem de traficantes presos em presídios federais a quilômetros de distância. Em jogo estava a chance da facção criminosa mais poderosa do país, o Primeiro Comando da Capital (PCC), de ampliar seus tentáculos sobre o lugar, sede de seu principal concorrente, o Comando Vermelho (CV).

13. A fala desses membros do alto escalão federal patenteava a completa deterioração do poder local, para tratar de um tema tão importante. Talvez já tivessem, àquela altura, sugerido ao presidente uma intervenção. No entanto, a medida é delicada por atingir diretamente o pacto federativo, elencado na Constituição de 1988. A Segurança Pública – mais do que em áreas como Saúde e Educação – é o baluarte desse marco de competência estadual. É nela que reside a principal diferenciação, não simplesmente pela cor dos uniformes, mas pela possibilidade de autocontrole, e do que resta de autonomia provincial.

14. O termo “intervenção federal” já figurava abertamente na fala de autoridades, como na entrevista do então presidente da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, Jorge Picciani, em 22 de junho de 2017, acessível em: https://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/presidente-da-alerj-diz-que-solucao-para-o-rj-e-intervencao-federal-no-ou-impeachment-do-governador.ghtml. Ou, na opinião da imprensa, como em artigo do portal Jornal GGN, acessível em: https://jornalggn.com.br/noticia/rio-sob-ilegal-intervencao-federal-e-falsa-glo-por-jorge-rubem-folena-de-oliveira. Antes, no mês de abril, o procurador-geral da República, Rodrigo Janot apresentou pedido ao Supremo Tribunal Federal (STF) de Intervenção Federal (IF 5215) no estado do Rio de Janeiro, tendo em vista o comprometimento do funcionamento do Tribunal de Contas local (TCE-RJ), em que se deflagrou esquema de corrupção por parte dos conselheiros. Depois, em novembro, o desembargador federal Abel Gomes, ao votar pela restituição da ordem de prisão de parlamentares estaduais, sugeriu que o tribunal enviasse ao Supremo um pedido de intervenção, caso a Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (ALERJ), criasse “obstáculos” ao cumprimento de decisões da Justiça Federal no Rio.

15. Artigo do jornal Valor Econômico de 19 de fevereiro de 2018. Acessível em http://www1.valor.com.br/politica/5331071/nao-e-facil-decidir-pedir-intervencao-federal-afirma-governador-do-rj

16. A operação em junho de 2017, em que ação da Polícia Civil apreendeu no Aeroporto Internacional Tom Jobim (Galeão) 60 fuzis vindos dos Estados Unidos, demonstra esse cruzamento de competências. Em tese, a obrigação de investigação é da Polícia Federal, que pelo jeito não cumpria sua tarefa adequadamente. Reportagem em: https://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/policia-civil-apreende-60-fuzis-de-guerra-no-aeroporto-internacional-do-rio.ghtml. Acesso em: 23 out. 2017.

17. O Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP), lançado em 26 de janeiro de 2017 pelo Ministério da Justiça até foi uma tentativa de integrar polícias estaduais, federais, Força Nacional e Forças Armadas. O propósito era dar uma coordenação estratégica para perseguir três objetivos principais, apontados no documento: (i) redução de homicídios dolosos, feminicídios e violência contra a mulher; (ii) racionalização e modernização do sistema penitenciário; e (iii) combate integrado à criminalidade organizada, transnacional. O PNSP se somou à Política Nacional de Defesa e à Estratégia Nacional de Defesa, do Ministério da Defesa, de 2012, que já procurava enfatizar a reciprocidade entre Defesa e Segurança Nacional. Mas como não há uma definição clara de competências, e constitucionalmente o estado é o responsável primordial pela Segurança Pública, esses planos nacionais são mais respostas e propostas apressadas, de governos emergentes, do que planos de ação a médio e longo prazos. Mesmo depois do lançamento do PNSP, a inversão de atuação entre forças estaduais e nacionais, se manteve, com mais operações de GLO pelas Forças Armadas e Força Nacional, e pouco em atuações federais para, sobretudo, encontrar e coibir as relações nacionais e transacionais dos crimes que envolvem o âmbito local, como a respeito da chegada de armas de fogo e entorpecentes nas comunidades do Rio de Janeiro.

18. Parte disso, inclusive, já vem sendo sinalizado. Há notícia de que o Exército pretende expurgar do aparato de segurança aqueles que tiverem relação com o tráfico e com milícias, a fim de promover ampla reestruturação das polícias. O interventor, gen. Braga Netto, também já pediu a suspensão do empréstimo de policiais para outros órgãos, e quer a volta de mais de 3 mil policiais e agentes cedidos. Ver matérias veiculadas no dia 21 de fevereiro de 2018, pelo portal Poder 360, acessível em: https://www.poder360.com.br/governo/com-intervencao-exercito-promovera-expurgos-em-massa-nas-policias-do-rio/. E, no jornal O Globo, de 23 de fevereiro de 2018, acessível em: https://oglobo.globo.com/rio/interventor-quer-volta-de-mais-de-3-mil-policiais-agentes-cedidos-outros-orgaos-22424627

19. Caso recente diz respeito às primeiras operações conjuntas da IF, em que a Polícia Civil foi instada a fornecer dados; entretanto, o material é sempre produto de um Inquérito Policial (IP), o qual acaba sendo bastante antigo, dada essa falta de permanência investigativa. No bairro de Lins de Vasconcelos, as buscar partiram de um IP com informações de 5 anos atrás, e a última na Cidade de Deus com IP de 2012. Na Vila Kennedy, policiais operavam a partir de um mandado de prisão de um cidadão morto há dois anos!

20. Ainda a respeito dos custos elevados e ineficiência das ações de GLO, há que se somar os custos da Força Nacional de Segurança Pública (FN). Criada em 2004, possivelmente para aliviar e superar os entraves constitucionais ligados às FFAA, a FN está ligada ao Ministério da Justiça (e não ao da Defesa). Tendo como objetivos: executar atividades de preservação da ordem pública, da segurança das pessoas e do patrimônio, e apoiando operações de segurança pública. Porém, na prática, as principais ações da FN no período de 2004 a 2015 foram ostensivas (32% dos casos), sobretudo no Rio de Janeiro, uma das principais regiões atendidas (FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA, 2016). Entre 2004 a 2015 o gasto total da Força Nacional foi superior a 1,2 bilhão de reais (FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA, 2016), se dividirmos o valor por ano, numa média, daria algo em torno de R$ 110 milhões anuais, o que é quase a metade de todo o investimento do estado do Rio de Janeiro em 2015 com policiamento (232 milhões de reais). Ou seja, o expressivo investimento federal, como no caso da FN, que em 2015 abocanhou 43% do orçamento total do Fundo Nacional de Segurança Pública, do Ministério da Justiça, serviu para mobilizar menos de 1.500 profissionais, o que, por exemplo, não chega a 2,6% do efetivo policial do Rio de Janeiro (CERQUEIRA, 2016, p. 81). Esse mero cálculo demonstra como a União gasta muito e gasta mal com a Segurança Pública no Rio de Janeiro. Desconsidera-se o princípio da eficiência na administração pública (art. 37, CRFB), do binômio economicidade-eficácia.

21. Nos Jogos Olímpicos de 2016 havia uma lei complementar aprovada pelo Congresso que incluía no Código Penal Militar um parágrafo determinando que eventuais crimes cometidos por militares em operações de GLO deveriam ser julgados pela Justiça Militar, com a lei caducando em 31 de dezembro de 2016, somente em 16 de outubro de 2017 a questão parece ter sido solucionada, com a sanção presidencial do projeto de lei (PLC 44/2016).

22. Como contraste, é significativa a fala do chefe da Polícia Militar de São Paulo, Nivaldo Restivo (GODOY, 2017, p. A18), ao esclarecer que no seu estado, “as forças de segurança dão conta do recado”, e dispensam as tropas federais. Em sintonia, o coronel da PM desse mesmo estado, Francisco Alves Cangerana Neto, em um evento que se discutia a dificuldade da polícia entrar em favelas paulistas, declarou: “São Paulo não vai virar um Rio. Já respondi essa pergunta 26 anos atrás. E volto a responder de novo: Não vai acontecer em São Paulo” (FOLHAPRESS, 2017).

23. Foram realizadas oito entrevistas através de questionário, com profissionais das Polícias Civil e Militar do Rio de Janeiro, e um da Polícia Militar de Brasília. Agradeço aos entrevistados pela contribuição: André Batista (Coronel, PMERJ), Márcio Ferro (Policial Civil, Rio de Janeiro), Alexandre Vasconcelos (Policial Civil – CORE, Rio de Janeiro), Sávio Pontes (Doutor em Sociologia, IESP-UERJ e Policial Civil, Rio de Janeiro), Marcus Castro (Delegado da Polícia Civil, Rio de Janeiro), Jeferson Baquer (Policial Militar, PMERJ), Marcos Eduardo (Policial Militar, PMERJ), Eduardo Luz (Policial Militar, PMDF-Brasília).
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