Distribuição de renda no Brasil: meio século de desigualdade (1960-2012)

Distribuição de renda no Brasil: meio século de desigualdade (1960-2012)

Fernando Augusto Mansor de Mattos, Economista

 

Atrajetória do perfil distributivo brasileiro, colocada em perspectiva histórica, pode ser ilustrada pelo gráfico 1, que apresenta, na mesma planilha, a evolução do índice de Gini e a da renda per capita desde 1960, a partir de quando há informações disponíveis para o Gini, medida da desigualdade brasileira adotada neste gráfico1. A renda per capita representa uma medida do grau de desenvolvimento econômico do país.

Através da análise conjunta dos dois indicadores, pode-se ter uma retrospectiva de como se comportou a desigualdade brasileira à medida que se processava o desenvolvimento econômico nacional.

O gráfico mostra nitidamente três diferentes padrões de comportamento da combinação entre desigualdade de renda e desenvolvimento econômico na trajetória da economia brasileira desde meados do século XX até o início dos anos 2000.

Um primeiro padrão (parte (1) assinalada no gráfico) é delimitado pelo primeiro ano da série (1960) e o ano de 1980, o último de crescimento expressivo do PIB real2 na história brasileira (9,2%). Na parte (1) do gráfico, percebe-se, nitidamente, um significativo crescimento do PIB per capita (notadamente a partir de 1967, ano em que se inicia o chamado “milagre” brasileiro), ao lado de uma importante ampliação da desigualdade de renda medida pelo Índice de Gini (somente em parte revertida nos últimos anos desse período). Nesse intervalo de 20 anos, ocorreram importante modificações tanto na estrutura produtiva como também na estrutura ocupacional, pois o processo de industrialização então em curso, que permitiu que a renda real per capita no período crescesse a cerca de 4,6% ao ano3, em média, foi acompanhado de formalização do mercado de trabalho, medida pela ampliação do peso relativo do assalariamento com carteira assinada no conjunto dos ocupados (Pochmann, 1999). Foi nesse período também que o Brasil tornou-se predominantemente urbano, passando de um índice de 45% da população vivendo nas cidades, em 1960, para 56%, em 1970, e 68%, em 1980. O ritmo de criação de postos de trabalho na Indústria de Transformação cresceu a uma taxa média anual de cerca de 5,3%, o que favoreceu o acima mencionado processo de formalização do mercado de trabalho, pois nas atividades industriais a contratação com carteira assinada tem um peso maior do que em qualquer outra das atividades produtivas. A despeito da ampliação da desigualdade, o período 1960-1980 mostrou significativa mobilidade intergeracional, na esteira do processo de industrialização, que permitiu melhoria das condições sociais médias das famílias brasileiras. Sem embargo, os dados inequivocamente revelam que a repartição dos frutos do desenvolvimento foi extremamente desigual, e para este resultado teve papel decisivo o contexto político e econômico do governo civil-militar instalado no golpe de primeiro de abril de 1964. A melhoria ocorrida no perfil distributivo no fim dos anos 1970 foi não apenas modesta (a desigualdade no fim dos anos 1970 ainda era bem maior do que no início dos anos 1960), como também inconsistente e efêmera4, conforme se percebe ao analisar os dados dos anos 19805.

Um segundo padrão é delimitado pelos anos 1980 e 2003, quando o PIB per capita real cresce muito modestamente, a cerca de apenas 0,25% ao ano, em média, tendo apontado uma trajetória descendente tanto no início dos anos 1980 quanto no início dos anos 1990, ambos marcados por recessões econômicas. No período assinalado como parte (2) do gráfico 1, a desigualdade oscilou em torno de um patamar bastante elevado, mostrando sinais de modesto declínio somente no fim do período (ou seja, já no início do século XXI). Este período foi permeado pela democratização do país, que infelizmente coincidiu, no tempo, com a crise da dívida externa deflagrada no início dos anos 1980, a qual legou, para toda a década, uma herança marcada por crescimento econômico pífio, acompanhada de desestruturação do mercado de trabalho (aumento da informalidade e queda real dos rendimentos do trabalho em vários momentos do período). Interrompia-se, também, o processo de mobilidade social que havia marcado a sociedade brasileira nos anos da industrialização e do chamado nacional-desenvolvimentismo.

Nos anos 1990, o crescimento médio anual do PIB seria ainda menor do que na década imediatamente anterior, com o agravante de que o emprego industrial caiu vertiginosamente, tanto durante a recessão do início da década quanto ao longo da mesma, com a aplicação da política econômica pós-implementação do Plano Real (1994) (Baltar, 2003).

A tão almejada estabilização de preços foi viabilizada pela mudança dos fluxos financeiros internacionais, permitindo ao Brasil e a diversos outros países ancorar sua moeda no dólar, estabilizando os preços internos. Não obstante, no caso brasileiro, esse período de trégua da escalada dos preços não foi acompanhado de medidas que viabilizassem a criação de um novo padrão de acumulação tendo a atividade industrial como o centro do processo de desenvolvimento. Ademais, o Plano Real não continha, na sua formulação, mecanismos explícitos de distribuição de renda, e o arco de alianças políticas que o sustentou não revelou compromisso com melhoria do perfil distributivo.

Conforme se verifica no gráfico 1, o período pós-estabilização ocorrida em 1994 mostrou apenas uma modesta redução da desigualdade, embora este não tenha sido sequer um dos objetivos do Plano Real. Mattos e Cardoso (1999) apontaram que esta efêmera e modesta melhoria do perfil distributivo pós-Plano Real deveu-se à valorização cambial que ocorreu logo após o lançamento da nova moeda e também aos efeitos – não previstos – dessa mudança de preços relativos na economia sobre o mercado de trabalho, o qual tem uma peculiaridade: uma elevada presença, em sua base ocupacional, de trabalhadores de setores de serviços e de comércio de setores não organizados (informais) da economia. A valorização cambial e a recuperação da atividade econômica ocorrida logo após a estabilização da inflação acabariam por favorecer a renda do trabalho dos vendedores de serviços e dos profissionais autônomos, mas este efeito durou apenas durante o curto período de retomada econômica pós-estabilização. Mattos e Cardoso (1999) mostram que os ocupados dos setores de serviços pessoais e outras atividades que não sofriam a concorrência de produto/serviços importados conseguiram obter (pelo menos enquanto durou o período de retomada do crescimento da economia brasileira pós-estabilização de 1994, ou seja, até meados de 1997) um aumento de remuneração um pouco maior do que ocorreu com os salários dos setores mais organizados da economia, como o setor industrial, por exemplo, que passou a sofrer os efeitos da concorrência de produtos importados a câmbio baixo, o que acabou debilitando o poder de barganha dos seus empregados, ainda mais porque também tiveram que passar a discutir reajustes salariais sob o impacto da livre negociação implementada após a estabilização.

Sendo assim, já que a base do mercado de trabalho possui elevada participação de trabalhadores nos setores de serviços, um aumento de sua renda acima da média dos reajustes salariais acabaria por reduzir a desigualdade de rendimentos do trabalho, pelo menos enquanto a economia se manteve aquecida. Essa redução da desigualdade somente não foi mais expressiva porque não houve uma recuperação significativa do salário-mínimo – e também porque a retomada da atividade econômica não foi duradoura.

Desta forma, a pequena e pouco duradoura melhoria do perfil distributivo, indicada pela queda do índice de Gini entre 1995 e 1998, deveu-se a circunstâncias fortuitas relacionadas à excessiva valorização cambial e ao fato de o mercado de trabalho ser desestruturado.

Esta mudança de preços relativos representou portanto a principal explicação para a melhoria do perfil distributivo nos 3 anos seguintes à implementação da nova moeda. Este fenômeno se desvaneceu rapidamente, à medida que a economia perdia dinamismo e que o desemprego aumentava, diante das contradições de uma política econômica que se baseou no binômio juros altos-câmbio valorizado e que – também importante destacar – não criou mecanismos explícitos de formatação de políticas públicas dedicadas à redução das desigualdades sociais e econômicas existentes no país.

Deve-se assinalar, também, que a significativa expansão da população urbana no período assinalado com o número (2) no gráfico (crescimento de cerca de 2,6% ao ano, em média, entre 1980 e 2000), em contexto de desaceleração da atividade econômica e de desindustrialização6, promoveu novos movimentos de desestruturação dos mercados de trabalho urbanos7, ao mesmo tempo em que, nas atividades agrícolas, dada a falta da reforma agrária, por um lado, e a expansão de diversos segmentos do agronegócio, de outro, ocorreu ampliação das diferenças intra e intersetoriais de produtividade, com queda, em números absolutos, do total de ocupados no setor rural (Belik et alli, 2003).

No referido período não ocorreu uma piora do perfil distributivo8, comprando-se exclusivamente os anos extremos da década, mas a estabilização da desigualdade em patamares muito altos, em contexto de um modesto crescimento da renda per capita, promoveu piora das condições sociais ao longo do período. O baixo crescimento econômico da década de 1990 resultou em aumento do desemprego, um aspecto central da desestruturação ocorrida no mercado de trabalho. Estes fatores foram determinantes para a manutenção de uma elevada desigualdade na última década do século XX (Dedecca, 2003).

 

Finalmente, um terceiro padrão pode ser percebido a partir de 2003, quando se conjugam uma trajetória ascendente do PIB real per capita de cerca de 2,4% entre 2003 e 2013 (bem menor do que a que vigorou nos anos da industrialização sob o nacional-desenvolvimentismo, porém, também diferente – e maior – do que a do período marcado pela parte (2) no gráfico 1) e uma trajetória de redução da desigualdade da renda do trabalho (o Gini caiu pouco mais que 10% entre 2003 e 2013). Esta redução da desigualdade, porém, foi suficiente somente para recolocá-la em patamar semelhante à que vigorava antes do golpe civil-militar de 1964.

Existe uma ampla literatura que se debruça na investigação sobre as causas e a dimensão desta queda de desigualdade9, que tem sido analisada sob diversos pontos de vista. A forma mais habitual de interpretá-la ainda é a que leva em consideração a desigualdade pessoal da renda, tomando-se como fonte de informação a renda declarada nas pesquisas domiciliares, como as PNADs e os Censos, por exemplo. Nestes casos, os rendimentos têm como origem, principalmente, a renda do trabalho e aqueles provenientes de transferências definidas pelas políticas públicas.

O que se verifica, na área delimitada pela parte (3) do gráfico 1, é que de fato houve redução da desigualdade pessoal da renda no período em questão. Existe razoável consenso de que a redução recente da desigualdade foi determinada por fatores pertinentes à dinâmica do funcionamento do mercado de trabalho (retomada de um processo de formalização do trabalho, com ampliação do peso do emprego com carteira no conjunto da ocupação; redução do desemprego; desaceleração do número de entrantes no mercado de trabalho, tanto por motivos econômicos quanto também por razões demográficas) e também por elementos relacionados às transferências de renda ocorridas para as classes populares, na forma de programas como o Bolsa Família e outras formas de transferência, como principalmente os relacionados ao sistema previdenciário.

A ampliação do valor real do salário-mínimo teve impacto positivo nestas duas vertentes (mercado de trabalho10 e transferência de renda via políticas públicas, cujos valores estão ancorados no salário-mínimo). O que se debate, no momento atual, é qual o peso explicativo de cada um desses dois aspectos. Além disso, também tem havido uma ampliação do escopo da interpretação da desigualdade, procurando compreender as várias formas de sua manifestação, conforme será mencionado nas conclusões deste artigo.

Antes disso, vale interpretar os dois próximos gráficos, através dos quais a análise da evolução histórica do valor real do salário-mínimo pode fornecer mais informações a respeito da evolução da desigualdade brasileira nas últimas décadas.

O gráfico 2 apresenta a evolução do valor real do salário-mínimo desde sua implementação até o ano de 201311. Os dados revelam significativas alterações ao longo do período, tendo atingido seus maiores valores nos tempos do chamado nacional-desenvolvimentismo dos anos 1950 e seu valor mais baixo no fim do governo Dutra. Registraram-se também quedas importantes logo no início do governo civil-militar instalado em 1964 e, anos depois, durante o momento mais agudo da aceleração inflacionária, que correspondeu aos anos 1980 e à primeira metade dos anos 1990. Por fim, percebe-se uma lenta recuperação a partir da segunda metade dos anos 1990 e uma ascensão mais significativa a partir de 2005/2006.

Uma breve descrição da história de implementação do salário-mínimo e das políticas que o definiram permite compreender a trajetória descrita no gráfico 2.

O salário-mínimo foi instituído no Brasil no fim dos anos 1930, mas foi a partir de um Decreto-Lei (no. 2162) assinado por Getúlio Vargas, em Primeiro de Maio de 1940, que ele passou de fato a vigorar12. O salário-mínimo recebeu seu primeiro reajuste em julho de 1943 e o segundo em dezembro daquele mesmo ano. Depois disso, somente em dezembro de 1951, já sob a presidência, novamente, de Getúlio, o salário-mínimo seria novamente reajustado, passando seu novo valor a vigorar a partir de 1952 (Singer, 1986). Depois disso, ocorreu o polêmico reajuste de maio de 1954, em 100% de seu valor nominal, que havia sido precedido de grave crise política que levaria à demissão do então ministro do Trabalho, João Goulart, em fevereiro daquele mesmo ano13.

 

Ogoverno Dutra não promoveu qualquer reajuste no salário-mínimo. Ao fim da década de 1940, portanto, dado que a inflação acumulada no período foi alta, notadamente por causa do período da II Guerra, o valor real do salário-mínimo havia caído vertiginosamente, apesar de ter tido um aumento real importante em 1943 (no caso, ainda sob a primeira presidência de Getúlio Vargas). Na sua implementação, o salário-mínimo tinha valor real semelhante ao salário médio na indústria de transformação (Souen, 2013). Ao fim da década, porém, “o salário médio industrial já equivalia a 2,4 salários-mínimos” (Souen, 2013, citando Baltar e Dedecca, 1992).

Nos anos 1950, dada a natureza das coalizões políticas que deram sustentação ao segundo Governo de Vargas e, depois, ao de Juscelino Kubitschek, houve uma política de sistemáticos reajustes dos valores reais do salário-mínimo, em momento em que a economia vivenciava um importante crescimento do PIB e do PIB per capita, em contexto da instalação da industrialização pesada no Brasil. Verifica-se uma evolução positiva expressiva no valor real do salário-mínimo no período, sendo que, em 1959, ele atingiu aquele que é, até hoje, o seu maior valor histórico desde sua implementação14.

A partir dali, seguiu-se um período de acentuada retração de seu valor real, nos primeiros anos da década de 1960, por motivos diferentes. Entre 1960 e 1964, a economia passou por um período de estagnação e a crise política que assolou a sociedade brasileira também veio acompanhada de um aumento dos níveis de inflação, o que provocou perda do poder de compra dos salários, mesmo tendo o governo Goulart implementado três reajustes nominais no valor do salário-mínimo15. Entre 1964 e 1967, houve expressiva redução do valor real do salário-mínimo, no contexto da política salarial adotada pelo plano gradualista de combate à inflação do primeiro governo do movimento civil-militar golpista instalado em abril de 196416. Ainda nos últimos três anos da década de 1960, embora a economia já estivesse se recuperando, o valor real do salário-mínimo sofreu nova queda, adentrando os anos 1970 com um valor real cerca de 15% menor do que tinha quando fora criado e cerca de metade do que foi o seu valor real mais alto, registrado em 1959 (e cerca de 45% menor, por exemplo, em comparação com o valor vigente em agosto de 1954, quando Vargas se suicidou).

Ao longo dos anos 1970, o valor real do salário-mínimo manteve-se estável (gráfico 2), apesar do intenso crescimento econômico e do PIB per capita no período. O seu valor real, porém, tornaria a perceber importante redução a partir do momento que a economia brasileira começou a sofrer os efeitos da crise da dívida externa, no início dos anos 1980. Nos anos 1990, seu valor real tornava a cair, atingindo em 1994 um de seus valores reais mais baixos de toda a série histórica (apenas em 1948, 1949, 1950 e 1951 o valor médio anual foi menor do que o de 1994). A partir da introdução do Plano Real, porém, o poder de compra do mínimo voltou a recuperar-se, crescendo cerca de 3,8% em termos reais ao ano, em média, entre 1995 e 2002, e cerca de 5,3% ao ano, em média, entre 2003 e 2012.

 

Uma avaliação mais conclusiva a respeito da evolução do valor real do salário-mínimo em perspectiva histórica, porém, pode ser feita quando analisada de forma conjunta com a trajetória da renda per capita em cada período. Desta forma, pode-se perceber de forma mais clara os limites e os condicionantes do comportamento do poder de compra do salário-mínimo, em cada contexto, bem como seus efeitos sobre o perfil distributivo.

Assim, o gráfico 3 demonstra de forma mais elucidativa os movimentos do salário-mínimo e permite uma avaliação relativa (e não mais absoluta, como no gráfico 2) de sua evolução. A trajetória do indicador exposto no gráfico 3 (salário-mínimo/renda per capita17) permite aquilatar, de forma mais precisa, o potencial da evolução do salário-mínimo a cada momento histórico, dada a evolução do nível de renda e da produtividade média da economia em cada período. Pode-se perceber, por exemplo, que a estabilidade expressa em seu valor real ao longo dos anos 1970, que foi revelada no gráfico 2, na verdade escondia uma situação de ampliação da desigualdade de renda (e, de certa forma, de aumento da pobreza relativa para parcelas expressivas da população18) dentro da sociedade brasileira (conforme a evolução do índice de Gini, expressa no gráfico 1, já havia sugerido), pois, a despeito de o valor real do salário-mínimo de fato ter permanecido praticamente no mesmo patamar comparando-se o primeiro e o último ano da década de 1970 (gráfico 2), ele se mostrava cada vez mais distante da renda per capita brasileira (gráfico 3), em momento em que a economia crescia significativamente e em que o padrão de consumo se diversificava.

O expressivo crescimento econômico e a diversificação do padrão de consumo aumentavam a percepção das necessidades de consumo diante de uma cesta básica de bens e serviços que se ampliava à medida que o país se desenvolvia, conforme salientou Singer (1986). Fica claro que, em princípio, havia mais amplas possibilidades econômicas de uma recuperação do valor real do salário-mínimo, nos anos 1970, do que em outras épocas, e, se isso não ocorreu, foi pelos motivos políticos sobejamente conhecidos. Ao longo dos anos 1980, em contexto de perda de dinamismo econômico, queda dos rendimentos reais médios e aumento da informalidade, entre outras mazelas que atingiram o mundo do trabalho, a distância entre o salário-mínimo e a renda per capita brasileira continuou a aumentar (gráfico 3) e este distanciamento só não foi mais expressivo porque a renda per capita cresceu pouco naquele período.

Desta forma, registre-se que, se, por um lado, a literatura econômica batizou os anos 1980 como “a década perdida”, devido aos lamentáveis índices de crescimento do PIB (ainda mais quando comparados aos que haviam vigorado desde, pelo menos, meados dos anos 1950 e também entre o fim dos anos 1960 e o fim dos anos 1970), poderíamos afirmar sem receio que, do ponto de vista da evolução do perfil distributivo, a “década perdida” foi a de 1970, pois, ali, em termos econômicos, estavam dadas as condições concretas para que o salário-mínimo tivesse uma forte recuperação de seu valor real, mas o contexto político definido pelo arco de alianças de classes que participaram do golpe civil-militar de 1964 optou deliberadamente pela retenção do valor real do salário-mínimo, moldando um padrão de acumulação capitalista ancorado em uma crescente desigualdade econômica e exclusão social.

Nos anos 1990, percebe-se que a relação salário-mínimo/renda per capita manteve-se estável, revelando que o Plano Real e a política econômica que a ele se seguiu não tinham uma preocupação explícita com a melhoria do perfil distributivo brasileiro.

A partir de 2003, porém, e especialmente de 2005 em diante, a relação salário-mínimo/renda per capita começou a subir, mas esta trajetória ascensional não foi tão expressiva quanto parecia denotar a trajetória do salário-mínimo real tomado isoladamente no gráfico 2, no mesmo período. Isso leva a uma instigante questão acerca da real dimensão da melhoria do perfil distributivo dos anos mais recentes. Esta mudança positiva, em termos distributivos, é consensual, mas ainda precisa e merece ser mais bem aquilatada, em seus diversos aspectos, e interpretada em suas causas e limitações.

Um olhar atento para os dados referentes aos últimos anos registrados no gráfico 1 já sugeria que, à medida que o crescimento econômico que vinha ocorrendo desde 2004/2005 perdia dinamismo e levava a economia a uma quase estagnação, sob o primeiro mandato presidencial de Dilma Rousseff, o perfil distributivo (expresso pelo índice de Gini) parou de melhorar. Ficavam assim evidentes as dificuldades para continuar a promover melhorias consistentes e contínuas no perfil distributivo brasileiro (que ainda continua muito desigual) diante de um cenário de perda de dinamismo econômico.

A análise histórica apresentada neste artigo revela que o crescimento econômico (medido pelo PIB real ou, ainda mais adequadamente, pelo PIB real per capita) é condição necessária para a recuperação do salário-mínimo. Muitos outros fatores econômicos e, principalmente, políticos também são intervenientes na determinação da trajetória do valor real do salário-mínimo. Ademais, em um país como o Brasil, em que a informalidade no mercado de trabalho ainda é grande e em que já existe um razoável arcabouço institucional sob o qual se baseia a elaboração de políticas públicas, a determinação do salário-mínimo é elemento central para a trajetória da renda e de sua distribuição, pois o mesmo não afeta apenas as ocupações formais do mercado de trabalho, mas também as do setor informal e os valores reais das transferências sociais. Desta forma, pode-se perceber que o valor real do salário-mínimo continua afetando parcela sem dúvida ainda amplamente majoritária da população brasileira.

A seguir, são feitas mais algumas outras reflexões a respeito de fatores econômicos e políticos envolvidos na trajetória histórica do perfil distributivo brasileiro, a título de conclusões do artigo.

 

CONCLUSÕES

A análise conjunta de cada um dos três padrões de comportamento verificados no gráfico 1 e dos indicadores exibidos nos dois gráficos seguintes fornecem elementos importantes para analisar a evolução da desigualdade econômica em perspectiva histórica, destacando como o debate da questão distributiva se coloca diante dos diferentes aspectos políticos e econômicos de cada etapa da história econômica brasileira desde que aqui se consolidou a industrialização pesada.

Uma primeira questão que chama a atenção é a valorização expressiva ocorrida no valor real do salário-mínimo durante o período do chamado nacional-desenvolvimentismo. Não há dados organizados que permitam avaliar se naqueles anos houve melhoria do perfil distributivo, segundo os indicadores atualmente consagrados para medi-lo. De todo modo, a literatura sobre o período ensina que nos anos 1950 ocorreu uma pronunciada transformação no padrão de consumo, ao lado de um processo de urbanização marcado pela ascensão de camadas médias assalariadas, em sua maior parte, e com ligação direta ou indireta com as transformações ocorridas no mercado de trabalho diante do processo de industrialização.

Nos tempos do chamado nacional-desenvolvimentismo, apesar de suas contradições políticas e das recorrentes crises de balanço de pagamentos (manifestas em crises cambiais derivadas das dificuldades inerentes à montagem de uma indústria pesada em um país periférico, ou seja, das dificuldades próprias do processo de substituição de importações), foi possível construir uma aliança de classes em favor da transformação do capitalismo nacional. Para engendrar o padrão de acumulação capitalista daquele período, foi preciso criar pelo menos algum grau de fortalecimento do mercado interno e este intento foi parcialmente obtido, sendo que, para isso, o instrumento de recuperação do valor real do salário-mínimo (conforme aconteceu, especialmente, sob o segundo governo Vargas e sob o Governo JK) teve papel decisivo. As desigualdades, porém, em suas causas mais estruturais, não foram eliminadas e nem mesmo diluídas, de tal forma que a sociedade brasileira adentrou os anos 196019 sob um perfil distributivo extremamente desigual, bastando que a estagnação econômica ocorrida no início dos anos 1960 acirrasse rivalidades sociais e políticas latentes, levando a um desdobramento político dramático logo a seguir, com o golpe civil-militar de 1964.

 

Oregime inaugurado em 1964 moldou um padrão de acumulação excludente, para o qual a concentração da renda e da riqueza não representou entrave para o crescimento da economia, pelo menos durante o chamado Milagre Econômico. As reformas institucionais feitas pelo PAEG, o primeiro programa de governo do regime de exceção instalado em 1964, abriram espaço para que a desigualdade já existente na sociedade brasileira pudesse ser reforçada no sentido de impulsionar um padrão de consumo que repousava na demanda por bens e serviços de valores unitários relativamente altos, tendo em vista a renda média da sociedade brasileira. Para tanto, a política econômica, em seus diversos aspectos, promoveu a ampliação da desigualdade, quer seja pelas regras de definição da política salarial e da regulação do trabalho, quer seja pela política tributária regressiva, ou ainda através do padrão de gastos públicos em que às camadas mais altas da pirâmide distributiva eram destinados os maiores benefícios diretos ou indiretos.

A análise dos movimentos históricos dos indicadores aqui escolhidos (desigualdade da distribuição da renda do trabalho, medida pelo índice de Gini; evolução da renda per capita e evolução do valor real do salário-mínimo) ilustra as caraterísticas distributivas do período que se inicia nos anos 1960 e que perpassa pela política econômica e medidas estruturais tomadas no governo militar. E também revela as dificuldades de promover melhorias no perfil distributivo mesmo em contexto de democratização, como por exemplo ocorreu diante do ambiente de crise econômica que se abateu na economia brasileira nos anos 1980. Nos anos 1990, a resposta política dada pela sociedade brasileira, optando por uma abertura comercial e financeira de caráter liberal, não permitiu, na prática, que fossem criadas condições para um enfrentamento da desigualdade econômica. Por fim, percebe-se que a análise dos indicadores escolhidos também alerta para os desafios existentes para a manutenção e eventual ampliação dos avanços identificados a partir do início dos anos 2000 no que diz respeito à redução da desigualdade de renda.

Avaliando conjuntamente os indicadores aqui expostos, podem ser identificados os limites e os condicionantes para movimentos de melhoria do perfil distributivo brasileiro.

O primeiro debate organizado sobre distribuição de renda na economia brasileira foi estimulado pelo contexto do chamado “Milagre Econômico” do fim dos anos 1960/meados dos anos 1970. Aquela realidade ensinou a todos que não basta haver crescimento econômico para que ocorra melhoria do perfil distributivo. A complexidade estrutural da desigualdade brasileira exige uma combinação virtuosa de fatores econômicos e de elementos políticos que criem as condições para que determinadas coalizões de classes sociais atuem em favor do enfrentamento do problema da pobreza e do perfil distributivo altamente concentrado que caracteriza a sociedade brasileira.

Já houve, no Brasil, períodos democráticos com crescimento econômico robusto (anos 1950), mas também com estagnação ou baixíssimo crescimento da economia (início dos anos 1960; a média dos anos 80; quase todos os anos da década de 1990). Depois de 1960, também já houve um período ditatorial (1964-1985) com momentos de crescimento significativo do PIB per capita (1968-1973, ou seja, o chamado “Milagre” e também no período 1974-1980, embora com média de crescimento do PIB menor do que no “Milagre”), mas também com momentos de estagnação (primeiros três anos do governo civil-militar instalado em 1964) ou com forte recessão, como ocorreu no triênio 1981-1983.

O que os indicadores reunidos neste artigo ensinam, antes de mais nada, é que, sempre que houve descompromisso com a recuperação do valor real do salário-mínimo e/ou dificuldades econômicas para promover seu aumento, o perfil distributivo só fez se deteriorar (mesmo, muitas vezes, já partindo de uma situação de significativa desigualdade).

Historicamente, as pronunciadas oscilações dos valores reais do salário-mínimo refletiram os diferentes objetivos a que as políticas de definição do mesmo tiveram ao longo dos anos. De um lado, houve momentos (sempre sob Democracia) em que a política de valorização do mínimo esteve entre os objetivos de uma política econômica e de definição de um padrão de acumulação capitalista que tinham no fortalecimento do mercado interno um de seus pilares. Por outro lado, em diversos outros momentos a deterioração de seu valor real foi deliberada, como no programa de combate gradualista à inflação, implementado pelo primeiro governo do período militar inaugurado em 1964, ou como ocorreu nos anos 1980, quando a política para a definição do salário-mínimo procurou (sem êxito) atuar no sentido de rebaixar custos de produção e/ou de restringir a demanda interna, com o fito de tentar conter a escalada inflacionária.

 

Desta forma, pode-se argumentar que a evolução do valor real do salário-mínimo refletiu aspectos políticos – e não apenas econômicos – das diversas fases do desenvolvimento econômico brasileiro. É claro que o raio de manobra para ajustar o seu valor real depende – e sempre dependerá – da trajetória do crescimento econômico e, em especial, do comportamento da renda per capita (ou dos ganhos médios de produtividade da economia); não obstante, não é apenas desses elementos econômicos que depende o comportamento do salário-mínimo. Dependendo do arco de alianças de classe que se instalam na sociedade, as políticas públicas adotadas pelas autoridades econômicas podem incluir a valorização do salário-mínimo como uma forma ou de ampliar o poder de compra no mercado interno em ascensão, ou, de maneira até mais abrangente, de utilizar-se de sua valorização como um instrumento de desenvolvimento econômico, conforme mostram vários artigos reunidos em Baltar et alli (2005).

De todo modo, é possível afirmar, com base nos indicadores demonstrados neste artigo, que nunca ocorreu expansão do valor real do salário-mínimo, de forma consistente, em períodos não democráticos. E, como a expansão do salário-mínimo é condição necessária (embora não suficiente) para melhorar o perfil distributivo em uma sociedade como a brasileira, é possível constatar que, na sociedade brasileira, a melhoria do perfil distributivo só pode ser conseguida com Democracia. No caso da democratização dos anos 1980, houve deterioração do perfil distributivo, pois o momento foi marcado por uma crise econômica que impediu a recuperação do valor real do salário-mínimo. No período pós-Real (1994 em diante), a estabilização da inflação abriu espaço para a recuperação do valor real do salário-mínimo, mas a coalização de poder que conduziu a política macroeconômica nos anos 1990 não tinha compromisso com uma mudança do perfil distributivo. Houve recuperação no valor real do salário-mínimo, mas a mesma foi modesta, ainda mais se comparada com a que ocorreria nos anos seguintes.

Vários estudos recentes têm revelado que a melhoria do perfil distributivo, medida pelos indicadores de distribuição pessoal da renda, apontada pelos dados dos anos 2000, deveu-se em grande medida à recuperação do valor real do salário-mínimo, ocorrida, de forma mais consistente, a partir de 2004/2005. A trajetória do índice de Gini e de outros indicadores de desigualdade, nos anos 2000, parecia abrir uma jornada de melhoria do perfil distributivo que muitos julgavam ser duradoura. Infelizmente, bastaram quatro anos de desaceleração do crescimento econômico20, com índices de crescimento do PIB per capita menores do que os que haviam permitido a redução do índice de Gini ocorrida entre 2002 e 201021, para que a redução da desigualdade mostrasse também arrefecimento.

Mais do que entender as causas da desaceleração econômica dos últimos 4 ou 5 anos, o desafio é compreender a natureza da melhoria do perfil distributivo ocorrida nos anos 2000, bem como buscar compreender as novas dimensões que vêm sendo debatidas na literatura econômica acerca do fenômeno da desigualdade22.

Esta é uma tarefa para os pesquisadores sociais e em particular para os especialistas no tema da distribuição de renda para os próximos anos.

 

O autor é professor e pesquisador do curso de graduação e do programa de pós-graduação da Faculdade de Economia da UFF

fermatt1@hotmail.com

 

NOTAS DE RODAPÉ

  1. O Índice de Gini é uma das medidas mais conhecidas de desigualdade para uma amostra de dados. Ele varia de ZERO (extrema igualdade) a UM (extrema desigualdade). Quando o índice é igual a UM, significaria a hipotética situação em que um único indivíduo detivesse toda a renda da economia e os demais não tivessem nada; no caso hipotético de Gini igual a ZERO, significaria que todos os indivíduos da economia teriam exatamente a mesma renda. Os dados de Gini aqui expostos medem a desigualdade das rendas do trabalho, não informando nada sobre a chamada distribuição funcional da renda, ou seja, sobre a repartição da renda nacional entre lucros e salários. No Brasil, tanto a desigualdade entre as rendas do trabalho (forma mais habitual de se medir a desigualdade na maioria dos países) quanto a desigualdade funcional da renda são muito altas, estando entre as mais altas do mundo. Muitos estudos indicam que a uma elevada desigualdade na distribuição funcional relaciona-se também uma elevada desigualdade na distribuição das rendas do trabalho, mas esta problemática não será discutida neste artigo. Para mais detalhes, ver: Mattos (2005); Mattos e Cardoso (2012); Piketty (1995) e Piketty (2014).
  2. Crescimento do PIB real significa o crescimento do PIB descontado dos efeitos da inflação. A variação nominal do PIB não retira os efeitos da alta de preços sobre o cálculo do produto interno bruto. Para efeito de comparação interanual da evolução da renda em uma economia, usa-se a variação real do PIB.
  3. Este e demais dados a seguir mencionados foram calculados a partir das estatísticas históricas oficiais do IBGE.
  4. Bonelli e Ramos (1993) atribuem esta queda do índice de Gini no fim dos anos 1970 ao fato de ter coincidido com a abertura política, ao ressurgimento do movimento sindical e – em grande medida por isso mesmo – a mudanças nas regras de reajustes salariais definidas pelo Estado, com a introdução de reajustes semestrais de salários (e não mais apenas anuais, como vinha acontecendo desde o início do governo militar instalado em 1964) quando a inflação mostrava ter galgado patamares mais elevados. Com relação à retomada da trajetória ascendente da desigualdade nos anos 1980, especialmente nos anos finais desta década, os autores se incluem entre os vários estudiosos que a explicam principalmente pelo recrudescimento inflacionário (e ao baixo crescimento econômico) ocorrido no período.
  5. Entre 1977 e 1981, o índice teve uma queda de cerca de 6%, mas ele volta a subir entre 1981 e 1985, quando cresceu quase 3% e depois mais cerca de 7% entre 1985 e 1989, quando atingiu o índice mais alto da série: 0,636.
  6. O total de pessoal ocupado na indústria de transformação caiu de cerca de 4,9 milhões de trabalhadores, em 1980, para apenas 3,1 milhões em 1995. Dados oficiais do IBGE.
  7. Uma ilustração desse fenômeno está, por exemplo, no fato de que a participação das ocupações por conta própria no conjunto dos ocupados, passou de 18,4% para 22,5% entre 1989 e 1999, segundo dados das respectivas PNADs. No mesmo intervalo de tempo, a participação do emprego doméstico subiu de 8,4% para 9,9%. Com relação às ocupações assalariadas, verificou-se, no mesmo intervalo, uma queda generalizada do grau de formalização em todos os setores de atividade investigados pelas PNADs, conforme mostrou Baltar (2003).
  8. O Gini de 1980 era igual a 0,601, atingindo o ponto mais alto da série em 1989 (0,636), não por acaso o ano de auge do processo inflacionário, mas voltando a 0,595 em 2000 e encerrando o referido período com 0,583, em 2003.
  9. Um primeiro trabalho de fôlego dedicado a compreender esse fenômeno recente foi o estudo organizado por Barros et alli (2007; volume I) e Barros et alli (2008; volume II), nos quais estão reunidos trabalhos de diversos pesquisadores com diferentes formações teóricas e que também analisam o problema da desigualdade brasileira sob diversos pontos de vista.
  10. Deve-se registrar que pesquisas e formulações teóricas feitas ao longo dos anos 1970 e 1980 defenderam a ideia (respaldada em evidências empíricas) de que o salário-mínimo não afetava apenas a renda do assalariado formal do mercado de trabalho, mas também exercia uma importante função como “farol” das remunerações da pequena produção independente, e de todo um amplo espectro de mão de obra não qualificada, geralmente depositada no setor informal da economia. Tudo indica que o salário-mínimo ainda venha mantendo este papel até o presente, sendo possível também supor que assim será no futuro. Daí o papel estruturante e relevante exercido pelas políticas de valorização do salário-mínimo em um país cujo mercado de trabalho tem as características do mercado de trabalho brasileiro. Sobre este assunto, ver: Souza e Baltar (1979) e Baltar e Dedecca (1992). E também artigos reunidos em obra mais recente, organizada por Baltar, Dedecca e Krein (2005).
  11. Os dados estão registrados em valores médios anuais, a preços de 2013.
  12. Para um histórico detalhado e analítico da introdução e evolução do salário-mínimo no Brasil e de todas as políticas que o definiram, ver: Souen (2013), cap. 2.
  13. Sobre os fatos envolvidos na discussão sobre o reajuste do salário-mínimo de 1954 e sua dramática repercussão política, ver, pelo menos: Skidmore (1982); Fonseca (1987), capítulo 6; Bastos (2014); Affonso (2014), parte III.
  14. Deve-se ter em conta que os reajustes reais do salário-mínimo, naquela época, afetavam principalmente os assalariados urbanos, tendo pouco impacto sobre os rendimentos do setor agrícola, numa época em que este componente representava a maioria da população e parcela muito expressiva do mercado de trabalho brasileiro. De todo modo, os dados e gráficos mostram que os efeitos distributivos do salário-mínimo foram significativos. Muitos anos depois – mais especificamente a partir da Constituição de 1988 –, a trajetória do salário-mínimo passou a ter maior impacto sobre o conjunto do mercado de trabalho, pois ele passou a valer também para o setor agrícola, ao mesmo tempo em que se tornou referência para reajustar os valores das transferências sociais, em contexto de ampliação de políticas públicas que surgem como consequência da promulgação da Constituição Federal de 1988.
  15. Antes, o governo Vargas havia promovido dois reajustes no valor do mínimo (um em janeiro de 1952, de 200% em termos reais, e outro que passaria a vigorar a partir de julho de 54, com reajuste de 100% nominais e que, na prática, representou uma valorização real de cerca de 70% em relação a julho do ano anterior e de cerca de 37% em relação a janeiro de 1952, data do último reajuste até então), recuperando seu valor real após as significativas perdas provocadas no período Dutra. Depois de Getúlio, JK também promoveu mais dois reajustes (agosto de 1956 e janeiro de 1959) (Souen, 2013; p. 69), culminando no valor real mais alto da série histórica (janeiro de 1959) (no interregno Café Filho, não foi concedido nenhum reajuste do salário-mínimo; idem para o breve período de Jânio Quadros). A seguir, em seu encurtado mandato, João Goulart concedeu mais três reajustes, os quais, porém, não lograram produzir aumentos reais expressivos pois os reajustes foram feitos em contexto de inflação alta e em aceleração, e em ambiente de estagnação econômica. Para mais detalhes, ver: Sabóia (1985; pp. 46); Souen (2013); Barone, Bastos e Mattos (2015).
  16. Ver Barone, Bastos e Mattos (2015), a respeito da controvérsia sobre distribuição de renda no governo militar instalado em 1964 e sua política econômica.
  17. O dado percentual expresso no eixo esquerdo revela a relação entre o valor do salário-mínimo mensal médio a cada ano (numerador) e a renda per capita do respectivo ano (denominador).
  18. Conforme argumenta Singer (1988), especialmente no capítulo III.
  19. Ler Bastos (2013) e Bastos (2014) para uma descrição das dificuldades econômicas que a década de 1950 legou aos anos 1960 e, em especial, para avaliar as condições do conflito distributivo dos anos 1950 e 1960 e as causas econômicas do golpe militar deflagrado em abril de 1964.
  20. Não faz parte do objetivo deste artigo discutir causas da desaceleração econômica ocorrida a partir de 2011.
  21. Entre 2002 e 2010, o índice de Gini caiu quase 10%, enquanto entre 2010 e 2014 caiu menos de 1%.
  22. Ver, por exemplo, Dedecca (2009); Mattos (2012); Piketty (2014); Piketty (1995).

 

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