Direita volver?

Direita volver?

Cristiane Batista, Cientista política

Steven Ross, Estatístico

 

O impeachment da presidente Dilma Rousseff, do PT, culminou com a posse definitiva do seu vice, Michel Temer, do PMDB, no mês de agosto de 2016. Após 12 anos de governo petista, cuja agenda de políticas centrou em programas sociais, vide Mais Médicos, na área da saúde, e Prouni e Pronatec, na área da educação, as primeiras ações do novo governo, apoiado pelo PSDB e DEM, subverteram aquelas chanceladas pelo crivo eleitoral e reduziram os investimentos em programas sociais. Propostas como reforma da previdência, que propõe igualar a idade mínima para aposentadoria de homens e mulheres, reforma trabalhista, que amplia a jornada de trabalho, reforma no ensino médio, que extingue a obrigatoriedade de ofertas de algumas disciplinas, como sociologia e filosofia, cortes de bolsas e vagas nas universidades e, finalmente, a PEC 241, que limita os gastos públicos, inclusive os sociais, representam a retirada do foco das classes menos favorecidas da agenda de governo. A justificativa é estabilizar o crescimento da despesa primária como instrumento para conter a expansão da dívida pública e, consequentemente, a inflação e, assim, tirar o país da crise econômica.

A PEC 241, em tramitação no Congresso Nacional, já tendo sido aprovada com ampla maioria em primeiro turno na Câmara dos Deputados, fixa limite individualizado para as despesas primárias, aí incluídas saúde e educação. Segundo o texto, o limite de gasto de um determinado ano será o valor do ano anterior corrigido pela inflação. Ou seja, para o exercício de 2018, o governo poderá gastar o que foi gasto no exercício de 2017 corrigido pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). Nos exercícios posteriores, o limite será o gasto do ano imediatamente anterior corrigido pela variação do IPCA. Dada à variação da economia, que afeta os indicadores de inflação, os resultados práticos dessa medida ainda serão conhecidos. O presente ensaio propõe a discussão sobre a importância de fatores de natureza política, como linha ideológica do governo e apoio legislativo, nas prioridades de políticas públicas. Ou seja, como uma variação no viés ideológico de um governo, no caso, da esquerda para a direita, acarreta em mudanças práticas na agenda governativa, de mais gastos sociais para menos gastos.

A literatura de ciência política permite distinguir, grosso modo, esquerda e direita com base em suas prioridades de políticas públicas. Partidos de esquerda, considerados pro-welfare, teriam suas atenções voltadas para a produção de políticas de promoção de bem-estar social, como saúde, educação e geração de emprego e renda, enquanto partidos de direita, classificados como anti-welfare, seriam mais preocupados com políticas de redução da inflação. Estudos mais específicos votados para a América Latina dão conta de que tal distinção ideológica não se aplica aos partidos da região, mais clientelistas e menos programáticos. Contudo, o presente ensaio confronta tal literatura e mostra que a ideologia dos governos, quer federal, quer estadual, importam na produção de políticas públicas. Mais especificamente, governos de inclinação de esquerda tendem a ampliar os gastos em saúde e educação quando comparados a governos de direita, sobretudo quando contam com apoio legislativo.

Em estudo anterior, aplicado a 14 países da América Latina (Batista, 2008), a teoria segundo a qual inexiste distinção ideológica entre partidos políticos na região por conta de fatores históricos e institucionais foi contestada. As análises estatísticas desenvolvidas naquele trabalho mostram que existe diferença programática entre governos de esquerda e de direita e que essa diferença é claramente percebida na análise do gasto social. Ou seja, há uma variação significativa do gasto em saúde e educação nos países latino-americanos, e os principais determinantes dessa variação atendem a características domésticas, como a ideologia do governo federal e seu apoio legislativo, e sofrem menos influência de fatores de natureza econômica. Em outras palavras, mostra que governos de esquerda com maioria legislativa gastam mais, ceterisparibus, na área social do que os demais governos. Mais do que isso, dada à fragmentação de alguns sistemas partidários latino-americanos, as relações entre o Executivo e o Legislativo alteram os resultados de políticas governamentais. Por exemplo, os dados revelam que o gasto social aumenta em governos de esquerda majoritários, mas diminui em governos de esquerda minoritários. O fato de esses governos não contarem com uma maioria legislativa compromete a execução de um dos principais itens de sua agenda programática.

A modificação no mapa político latino-americano nos anos 2000, quando se observam eleições de candidatos de inclinação de esquerda, vide Chávez e Maduro na Venezuela, o casal Kirchner na Argentina, Vazquez e Mojica no Uruguai, Morales na Bolívia, Bachelet no Chile, Correa no Equador e Lula e Dilma no Brasil, motivaram a replicação do mesmo estudo para o período mais recente. Neste caso, optou-se pela análise do gasto em saúde e educação nos estados brasileiros, que também teve seu mapa político alterado com a chegada do PT ao poder central.

Gasto social nos estados brasileiros

O exame dos gastos sociais no Brasil por estado desde o início da democratização revela aumento expressivo em seus níveis a partir dos anos 2000 em todas as unidades da federação, reflexo das regulamentações posteriores à Constituição de 1988. Não obstante, o mesmo conjunto de dados que indica a elevação geral dos gastos em educação e saúde permite detectar variação entre os estados ao longo do tempo. Testes para identificar os fatores políticos explicativos dessa variação, como ideologia dos governos estaduais e seu alinhamento com as Assembleias Legislativas e o governo federal, para o período 2002-2013, foram realizados por nós. O argumento que defendemos é que o gasto social é função do posicionamento ideológico dos atores que os governam, ou seja, governadores posicionados à esquerda do espectro ideológico tendem a gastar mais na área social, em saúde e educação, do que governadores posicionados à direita do espectro.

Para construir a variável ideologia do governo estadual, foi desenvolvida uma pesquisa de survey cujas informações foram coletadas mediante o desenvolvimento de um questionário enviado a cientistas políticos, sociólogos, juristas e jornalistas ligados à área política em todos os estados da federação brasileira. Neste questionário, os entrevistados classificaram ideologicamente os mandatos dos governadores dos seus respectivos estados nas eleições de 1986, 1990, 1994, 1998, 2002, 2006 e 2010 em esquerda (1), centro-esquerda (2), centro (3), centro-direita (4) e direita (5), com base na plataforma eleitoral dos governadores, e não apenas valendo-se do seu partido como observação. A informação colhida foi posteriormente ponderada e utilizada na construção de um índice ideológico que compõe esta análise. Neste caso, os governos classificados como de centro-esquerda e centro-direita foram incluídos nas categorias esquerda e direita, respectivamente, agrupando os governos estaduais em esquerda, centro e direita. A classificação da ideologia dos governos estaduais tendo como base não só o partido do governador, mas também a orientação das políticas públicas adotadas pelo seu governo é mais eficiente e se aproxima mais da precisão do que a classificação ideológica com base apenas nos partidos de tais governadores.

São duas as outras variáveis explicativas de natureza políticas. A primeira delas leva em conta se os partidos da coligação eleitoral que elegeu o governador compõem a maioria das cadeiras na Assembleia Legislativa (Maiolegcoal). A segunda considera se o partido do governador pertence à coalizão de apoio do presidente da República (Apoiopres). No primeiro caso, a lógica deriva do argumento de que governos com maioria legislativa têm mais facilidade em implementar sua agenda de políticas do que governos divididos. No segundo caso, o argumento, já apontado em diferentes trabalhos (vide Blanco, 2001), é que estados controlados por partidos alinhados ideologicamente com o governo federal recebem maiores repasses. Se isso é verdade, incluímos a variável no modelo vislumbrando que, se receberem maiores repasses, podem gastar mais.

Com relação às características gerais de nossas variáveis dependentes, quais sejam, a despesa por unidade da federação/ano em saúde e educação de 2002 a 2013, para que fosse possível comparar valores em períodos diferentes, precisamos retirar o efeito da inflação ao longo do período, ou seja, transformar valores nominais em valores reais de 2013. Isso foi feito utilizando-se o Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA/IBGE). Somente a partir dessa padronização seria possível afirmar que os gastos aumentaram ou diminuíram ao longo do tempo. Em seguida, todos os indicadores de gastos foram divididos pela população do estado no ano específico, por exemplo, a despesa em educação em 2005 (em reais de 2013) de São Paulo foi dividida pela estimativa da população de São Paulo em 2005. Desse modo, transformamos em per capita todos os indicadores de gastos utilizados neste trabalho.

Para fins de testar a hipótese do impacto da política sobre as despesas em saúde e educação nos 27 estados brasileiros em cada ano (unidade de análise sendo o par estado/ano) no período compreendido entre 2002 e 2013, foi construída uma base de dados inicialmente composta por 324 registros. No entanto, durante a construção dos modelos dois cuidados foram tomados. O primeiro deles refere-se ao Distrito Federal. Por ser a capital federal, apresenta um comportamento atípico em relação às demais unidades da federação, ou seja, assume responsabilidades de gastos equivalentes a dos municípios. O segundo cuidado refere-se ao ano de 2002, que apresenta um índice de inflação, medida pelo IPCA, de 12,53, valor bastante superior aos dos outros anos do estudo, conforme pode ser observado na tabela 1.

Por estes dois motivos, verificou-se que o modelo melhora consideravelmente quando se descarta o ano de 2002 e o Distrito Federal da base de dados. Após a realização desses dois ajustes, a versão final da base de dados resultou em 286 observações. As tabelas 2 e 3 apresentam as informações relevantes, a saber: média, desvio padrão, valores mínimos e máximos das variáveis dependentes. Percebe-se que a variação do gasto em saúde é menor do que a verificada em educação (desvio padrão de 168,19 contra média de 336,57 em saúde, contra média de 448,75 e desvio de 241,17 em educação).

Em seguida, estimamos modelos básicos de análise que verificam, simultaneamente, a influência de variáveis políticas (governo de esquerda, maioria legislativa e apoio presidencial), socioeconômicas (taxa de urbanização) e demográficas, como forma de controle (população idosa, população pré-escolar – 0 a 4 anos – e população em idade escolar), sobre os gastos sociais nos estados brasileiros entre 2003 e 2013. Para a variável dependente, gasto social (GS) foram utilizados dois indicadores separadamente: gasto em saúde e gasto em educação, ponderados pelo IPCA. Sendo assim, o modelo foi estimado duas vezes, um para cada indicador de gasto social. Os modelos de nosso teste estão no quadro 1.

As informações consolidadas das variáveis socioeconômicas e demográficas, que constam da base de dados final deste trabalho, são oriundas de quatro fontes diferentes: 1) Tesouro Nacional;1 2) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE);2 3) IPEADATA, base de dados do Instituto de Política Econômica Aplicada;3 e 4) DATASUS, base de dados do Ministério da Saúde.4 Por sua vez, as informações consolidadas das variáveis políticas que constam da base de dados final são oriundas de duas fontes: 1) Tribunal Superior Eleitora (TSE);5 e 2) Survey aplicado a cientistas políticos, sociólogos, juristas e jornalistas ligados à área política, conforme descrito em parágrafos anteriores.

Os sinais esperados para os coeficientes das variáveis explicativas para a análise dos estados encontram-se no quadro 2.

A metodologia adotada foi a da análise econométrica de painel, ou também chamada análise longitudinal. Esse tipo de análise permite considerar concomitantemente a dimensão espaço (estado) e a dimensão tempo (ano). Nesse estudo, as principais hipóteses de trabalho foram confirmadas: o gasto social – em saúde e educação – nos estados brasileiros é função do posicionamento ideológico dos atores que os governam. Mais do que isso, governadores posicionados à esquerda do espectro ideológico gastam mais em saúde e educação do que governadores posicionados à direita do espectro, ainda que a força explicativa do modelo estatístico da segunda área seja menor. Os resultados seguem na tabela 4.

Com relação às demais variáveis de controle, vemos que o gasto social é função da maioria legislativa dos governos, ainda que em sentido inverso ao previsto, indicando que, quando os partidos da coligação eleitoral que elegeu o governador compõem a maioria das cadeiras na Assembleia Legislativa, o gasto em saúde e educação é menor. Para esse resultado, qualquer explicação seria precipitada, cabendo um estudo mais aprofundado dessa relação específica. Contudo, uma hipótese plausível é o efeito austeridade da base aliada. Já na análise do impacto do apoio presidencial sobre os gastos sociais, ou seja, quando o partido do governador pertence à coalizão de apoio do presidente da República, vimos que a variável correspondente (Apoiopres) foi a única que não apresentou significância estatística a nenhum nível. A lógica desse teste deriva do argumento de que estados controlados por partidos alinhados ideologicamente com o governo federal recebem maiores repasses e, em tese, podem gastar mais.

O que se pretende com o presente ensaio? De forma esquemática, mostrar que a discussão da relação entre ideologia e políticas públicas continua muito viva e pode ser percebida na comparação das atenções dos governos Lula/Dilma e Temer às áreas sociais. Vale ressaltar que o impacto da linha programática dos partidos políticos ou dos governos sobre as políticas adotadas não é um consenso na literatura de ciência política. Existem trabalhos que, inclusive, mostram pouca relevância na relação (vide Sátyro, 2008). O que importa é chamar atenção para o fato de as análises estatísticas indicarem mais ou menos relevância dependendo dos indicadores de gastos selecionados, agregado, desagregado, em relação ao gasto público total ou em relação ao PIB, por exemplo. Ou seja, algum impacto a ideologia dos governos exerce sobre os gastos sociais, sobretudo quando há apoio legislativo, e isso pode ser comprovado nos testes apresentados neste ensaio. Vale agora ampliar a análise para os anos vindouros e verificar se os resultados confirmam o que já foi sinalizado para o caso da América Latina e Brasil, ressalvados os períodos das análises anteriores.

 

A autora é diretora da Escola de Ciência Política da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO) cristiane.batista@unirio.br

O autor é professor adjunto do Departamento de Matemática e Estatística da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO) steven.ross@uniriotec.br

notas de rodapé

  1. http://www.tesouro.fazenda.gov.br/
  2. http://www.ibge.gov.br/home/
  3. http://www.ipeadata.gov.br/
  4. http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php
  5. http://www.tse.jus.br/

 

BIBLIOGRAFIA

BATISTA, C., 2008. Partidos Políticos, Ideologia e Política Social na América Latina: 1980-1999. Dados. Rio de Janeiro, v. 51 (3), pp. 633-672.

BLANCO, F., 2001. O Comportamento Fiscal dos Estados Brasileiros e seus Determinantes Políticos. Rio de Janeiro: IPEA.

SÁTYRO, N., 2008. Política e Instituições e a Dinâmica das Políticas Sociais nos Estados Brasileiros: uma análise após a redemocratização. Tese de Doutorado. Rio de Janeiro: IUPERJ.

Agradecimentos especiais às alunas Mariani Ferri de Holanda, Meizer Oliveira e Maria Carolina Penteado, que colaboraram como bolsistas de Iniciação Científica da UNIRIO.

Deixe uma resposta

O seu endereço de e-mail não será publicado. Campos obrigatórios são marcados com *