Com a palavra, a sociedade

Thamy Pogrebinshi, Cientista política

 

O governo Dilma Rous­seff tem dado sinais bastante concretos de que pretende transformar em política de Estado o que o presidente Lula concebeu como política de governo: a participação social. O ministro-chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República, Gilberto Carvalho, afirmou mais de uma vez que o governo trabalha na elaboração de um projeto de lei criando o Sistema Nacional de Participação Social. A declaração foi feita no final de julho de 2011, durante o 28º Fórum do Planalto, que teve como tema “Participação Social e Governo: opção metodológica do governo Dilma”1 e teria sido reiterada cerca de três meses depois, quando a Secretaria-Geral da Presidência da República organizou o I Seminário Nacional de Participação Social.2

O seminário contou com a presença de quase 400 representantes de movimentos sociais e um de seus dois objetivos declarados era “dialogar com setores da sociedade a elaboração de diretrizes e contribuições para o Sistema Nacional de Participação Social”.3 Ao que tudo indica, esses são os primeiros passos no sentido de realizar o que a presidente Dilma já havia asseverado na Mensagem ao Congresso Nacional, encaminhada no início de seu governo, quando da abertura da 1ª Sessão Legislativa Ordinária da 54ª legislatura: “Em 2011, pretende-se dar continuidade à coordenação do diálogo dos movimentos sociais e entidades da sociedade civil com o governo federal e consolidar o Sistema Nacional de Participação Social” (Mensagem ao Congresso Nacional, 2011:312).

O Sistema Nacional de Participação Social tem por objetivo institucionalizar os diversos experimentos participativos que foram implementados e desenvolvidos durante o governo Lula, entre eles os conselhos nacionais, as conferências nacionais, as audiências e consultas públicas, as mesas de negociação e de diálogo e as ouvidorias, além de instâncias que vêm sendo criadas pelo governo Dilma para geri-los, como o fórum interconselhos do plano plurianual, o fórum de gestores da participação social e os fóruns interministeriais.4

 

 

Dos diversos mecanismos partici­pativos adotados ao longo dos dois mandatos de Lula,

as conferências nacionais de políticas públicas (comumente denominadas apenas “conferências nacionais”) são certamente os de maior amplitude: estima-se que cerca de 5 milhões de pessoas participaram das 74 conferências nacionais realizadas durante os oito anos de seu governo. Ainda que Dilma não tenha logrado institucionalizar as conferências nacionais no primeiro ano de seu mandato, este já revelou que o volume de participação nas mesmas tende a aumentar nos próximos anos: cerca de 2 milhões de pessoas participaram das oito conferências nacionais realizadas em 2011, sendo que apenas duas delas alcançaram, juntas, mais de 90% dos 5.565 municípios brasileiros.5

As Conferências Nacionais de Políticas Públicas (CNPPs) são, como o próprio nome indica, nacionais. Envolvem as três esferas federativas, colocam em diálogo sociedade civil e governo e provam, assim, que a participação não é apenas possível no plano local. O Brasil pratica hoje democracia participativa em larga escala, algo que os teóricos da democracia tendem a não admitir como possível (Pateman, 1970; Dahl, 1970; Mansbridge, 1980; Przeworski, 2010).

E esse não é o único desafio que a prática brasileira apresenta à teoria: após nove anos de gestão do Partido dos Trabalhadores (PT) no governo federal, parece difícil acreditar que participação e representação apontem para modelos de democracia incompatíveis ou concorrentes, e que a primeira poderia eventualmente ameaçar a estabilidade das instituições da segunda (Barber, 1984; Santos, 2008; Przeworski, 2010). Ao contrário, análises realizadas sobre as conferências nacionais durante o governo Lula permitem perceber que a sua institucionalização tem o potencial de fortalecer as instituições representativas, tornando-as mais responsivas e inclusivas, e, assim, mais legítimas e democráticas (Pogrebinschi, 2010a, 2010b, 2012a, 2012b; Pogrebinschi e Santos, 2010 e 2011).

Em entrevista concedida no final do segundo mandato, o presidente Lula, explicando por que seria um presidente popular e não populista, afirmou:

 

“Todas as políticas minhas são decididas… Já foram 72 conferências nacionais, conferências que começam lá no município, vão para o Estado e vêm pra cá. Em algumas conferências participaram 300 mil pessoas, até chegar na conferência nacional. E aí nós decidimos as políticas públicas.”6

 

Ao longo do governo Lula, a participação da sociedade civil no processo decisório intensificou-se, seja pela nomeação de militantes sindicais e de movimentos sociais na estrutura do Estado (D’Araújo, 2009), seja pelas mudanças no desenho institucional que privilegiaram o estabelecimento e desenvolvimento de instituições participativas (Avritzer, 2009), ou ainda porque, somados esses dois fatores, a negociação (mesas de negociação e de diálogo), a consulta (audiências/consultas públicas e ouvidorias) e a deliberação (conselhos e conferências nacionais) com a sociedade civil tornaram-se etapas constitutivas do processo de tomada de decisão política.

A participação dos movimentos sociais no processo político-decisório, particularmente no ciclo de políticas públicas, também foi destacada na mensagem que a presidente Dilma encaminhou ao Congresso Nacional, com o objetivo de prestar contas das ações do Executivo em 2010 e detalhar as que seriam empreendidas em 2011:

 

“A participação social foi adotada como um importante instrumento de governo na elaboração, execução e avaliação das políticas públicas, conferindo qualidade e viabilidade a um projeto de desenvolvimento de longo prazo. Para a superação do antigo modelo, foi necessário um esforço conjunto da sociedade e do Estado baseado em uma relação de diálogo permanente e de respeito à autonomia dos movimentos sociais.” (Mensagem ao Congresso Nacional, 2011:307).

 

O que nesse documento foi denominado por Dilma um “instrumento de governo”, ao longo do governo Lula teria sido mais de uma vez definido como um “método democrático de gestão”. Em nota divulgada à imprensa em agosto de 2010, no final do governo Lula, o então ministro da Secretaria-Geral da Presidência da República, Luiz Dulci, afirmou que “a partir de 2003, a participação social passou a ser adotada como método democrático de gestão”.7 Dulci, naquele momento, defendia-se de ataques do então candidato do PSDB à Presidência, José Serra, que teria dito que o PT “se utiliza da criação de conferências pagas com dinheiro de contribuintes para controlar a imprensa e criar projetos de lei”. Na ocasião, Serra foi ainda mais longe em sua crítica e afirmou que as conferências nacionais “não representam o povo brasileiro. Representam muito mais o partido”.8

José Serra podia estar errado ao afirmar que os sete milhões de pessoas que participaram de CNPPs entre 2003 e 2011 não eram representativos do povo brasileiro, mas ele não deixava de estar certo ao dizer que as CNPPs representavam um partido. Com efeito, as conferências nacionais, ao almejarem ampliar a representação da sociedade civil no processo político-decisório nacional, traduziam, também, o PT. O “método democrático de gestão”, ou a participação social como “opção metodológica”, era, sem dúvida, a expressão do “modo petista de governar”. Mais especificamente, encaixava-se no primeiro dos três pilares descritos por Samuels (2012), qual seja o fortalecimento das relações entre Estado e sociedade.9

Mais do que tornar as políticas públicas abertas a uma construção coletiva entre governo e sociedade civil por meio da participação, o governo Lula, ao impulsionar o processo de institucionalização de diversas instâncias participativas, fez da própria participação uma política pública. Para além de um meio passível de realizar os fins necessários ao desenvolvimento do Estado brasileiro, baseado na promoção da igualdade e da inclusão social, os dois mandatos de Lula revelaram a participação como um fim em si, um objetivo político e social que pode ser perseguido conjuntamente pelo Estado e pela sociedade, de modo a aperfeiçoar e aprofundar a democracia no Brasil.

Ao institucionalizar a participação social no processo decisório por meio da previsão legal de diversos conselhos e conferências nacionais, concebendo-a como um método para formular e executar políticas públicas, o governo Lula concretizou princípios programáticos do PT que estão presentes em programas e resoluções do partido desde a sua fundação. Já no Manifesto de fundação do PT, aprovado pelo Movimento Pró-PT em 10 de fevereiro de 1980 e publicado no Diário Oficial da União, em 21 de outubro de 1980, afirmava-se:

 

“Queremos a política como atividade própria das massas que desejam participar, legal e legitimamente, de todas as decisões da sociedade. O PT quer atuar não apenas nos momentos das eleições, mas, principalmente, no dia a dia de todos os trabalhadores, pois só assim será possível construir uma nova forma de democracia, cujas raízes estejam nas organizações de base da sociedade e cujas decisões sejam tomadas pelas maiorias. (…) O PT afirma seu compromisso com a democracia plena e exercida diretamente pelas massas. Neste sentido, proclama que sua participação em eleições e suas atividades parlamentares se subordinarão ao objetivo de organizar as massas exploradas e suas lutas.” (Manifesto de Fundação do PT, 1980)

 

Por mais que o tom marxista tenha sido atenuado juntamente com a moderação da plataforma política, os laços do PT com “as organizações de base da sociedade” não apenas se mantiveram sólidos, mas provaram ser vigorosos também no plano nacional, não se restringindo às relações construídas ao longo dos anos no plano local. Ao alcançar o governo federal, o PT esboça o método que lhe permitiria efetivamente cumprir seu “compromisso com a democracia plena e exercida diretamente pelas massas”, criando espaços institucionais para as “massas que desejam participar, legal e legitimamente, de todas as decisões da sociedade”, praticando a política como uma atividade que se exerce não apenas nos momentos das eleições.

Mecanismos como as conferências nacionais propiciam que a participação política possa ser exercida para além das instituições da democracia eleitoral. Essas duas instâncias de participação e deliberação foram objeto de forte processo de institucionalização ao longo do governo Lula, alcançando tal nível de enraizamento na cultura política brasileira que dificilmente se poderia retroceder agora sem encontrar resistência por parte da sociedade civil organizada.

Como sujeitos ativos na definição de uma verdadeira cultura participativa no país, as organizações da sociedade civil passam por um processo de fortalecimento suscitado pela oportunidade de ocupar, dentro do Estado, espaços que foram criados ou recriados a fim de incrementar a sua participação no processo de tomada de decisões. Longe de perder a natureza contestatória, fruto de uma história de lutas sociais, tampouco se furtar à autonomia necessária à sua natureza propriamente social, as entidades da sociedade civil tornaram-se copartícipes de um novo “método” de fazer políticas públicas.

A sociedade civil participa praticamente de todas as etapas do ciclo de políticas públicas no país. Atua na preparação da decisão política, ao vocalizar, nas conferências nacionais, as questões e os problemas que demandam resposta do governo. É determinante na formação da agenda (agenda setting), seja ao realizar, através de sua atuação nos conselhos nacionais, um qualificado advocacy junto a ministérios, secretarias e demais órgãos do Executivo federal, seja ao prover ao Poder Legislativo, através das conferências nacionais, uma rica base informacional que lhe permite legislar de forma mais responsiva e afinada com as reais preferências dos cidadãos, e não apenas de seus virtuais eleitores. Participa a sociedade civil da fase de formulação de políticas, quer quando seus representantes nos conselhos nacionais atuam nos diversos grupos de trabalhos e comissões de elaboração dos planos nacionais, colaborando na definição e no planejamento de ações e programas do governo, quer ao prover, como resultado das conferências nacionais, as diretrizes que servem de insumo a tais ações e programas.

 

 

Asociedade civil toma parte também na etapa de implementação de políticas quando os conselhos nacionais vão além de seu suposto caráter meramente consultivo e expedem resoluções que se traduzem em políticas, ou ainda quando executam diretamente ações destinadas a concretizar os planos nacionais. Realizam o monitoramento das políticas públicas as entidades da sociedade civil organizada nas conferências nacionais que explicitamente tomam para si a tarefa de avaliar o impacto da implementação das políticas, visando corrigir seus rumos e maximizar seu desempenho através de novas deliberações de diretrizes e moções de apoio e protesto, e nos conselhos nacionais, através de ofícios, resoluções e comissões de monitoramento inter e intraministeriais. Por fim, não seria descabido dizer que a sociedade civil tem papel relevante também na avaliação, fazendo valer sua participação na derradeira etapa do ciclo de políticas públicas ao transformar sua renovada e sistemática presença e engajamento em sucessivas conferências e disputas por assentos nos conselhos, em testemunho material de que metas vêm sendo atingidas positivamente, e políticas públicas formuladas democraticamente.10

Nas CNPPs, ao conhecimento técnico é somado o conhecimento popular (o vulgo “conhecimento de causa”), colocando-se lado a lado gestores e cidadãos, técnicos e lideranças sociais, empresários e trabalhadores. Diversamente das já mais conhecidas e estudadas experiências do orçamento participativo e dos conselhos municipais, as conferências nacionais revelam algumas singularidades que contribuem para o seu potencial inovador e democrático.

Em primeiro lugar, as CNPPs são, como o nome indica, nacionais, desafiando, assim, o conhecido argu­mento de que a participação só é possível em pequena escala, ou seja, no nível local (Pateman, 1970; Dahl, 1970; Mansbridge, 1980, Przeworski, 2010). As conferências nacionais não apenas transcendem as fronteiras geográficas do espaço local; elas também superam os seus limites substantivos. Ao facultar que a participação se exerça em escala nacional, as conferências nacionais favorecem que os interesses nelas representados também o sejam, o que garante que o procedimento conduza a um de seus principais objetivos: a formulação de diretrizes para políticas públicas nacionais.

Por outro lado, reconhecendo que é no espaço local que os cidadãos se encontram, e que é de lá, portanto, que suas demandas surgem, as conferências nacionais consistem senão no ponto de culminância de um processo que se inicia nos municípios (com as conferências municipais), passa pelos estados (com as conferências estaduais), e ainda muitas vezes envolve etapas que transcendem quaisquer divisões geopolíticas (com as conferências livres e virtuais). O caráter aberto e eletivo das conferências municipais permite não apenas que potencialmente qualquer questão local possa ser levada à etapa nacional, como também que qualquer cidadão possa lá atuar como seu representante. As conferências nacionais têm, assim, a potencialidade de fazer de problemas locais soluções nacionais.

Em segundo lugar, as CNPPs consistem em experimentos participativos que se originam, se desenvolvem e se consumam no seio de instituições representativas – e desafiam, assim, o argumento de que participação e representação são conceitos antagônicos que apontam para modelos democráticos incompatíveis ou mesmo concorrentes (Barber, 1984; Santos, 2008; Przeworski, 2010). Convocadas pelo Poder Executivo através de seus ministérios, secretarias ou conselhos nacionais, e organizadas em parceria com a sociedade civil, por meio de comissões, fóruns ou grupos de trabalho, as conferências nacionais se completam ao dirigir suas demandas aos poderes Executivo e Legislativo na forma de diretrizes de natureza administrativa e legislativa, consolidadas em um documento extensamente deliberado.

Ao fazer da deliberação pública seu mecanismo de participação, as conferências nacionais convertem-se elas mesmas em instâncias representativas, propiciando que interesses, preferências, ideias e opiniões que escapam aos limites das circunscrições eleitorais sejam vocalizados, além de externados diretamente àqueles que, eleitos pelo voto, podem convertê-los em leis e políticas. Ao serem responsivos às diretrizes das conferências nacionais, os poderes Executivo e Legislativo potencialmente se fortalecem, exercendo uma representação política mais democrática. As conferências nacionais têm, assim, a vocação de fazer da participação um exercício de representação.

 

 

Em terceiro lugar, as CNPPs propiciam a participação direta de grupos sociais que logram ter seus interesses minoritários representados ao vê-los potencialmente convertidos em políticas públicas – desafiando, assim, o argumento minimalista de que cidadãos só se podem fazer representados nas instituições políticas individualmente por meio de eleições (Schumpeter, 1942) e o argumento pluralista de que a representação se exerceria coletivamente apenas por meio da atuação de lobbies e grupos de interesse (Dahl, 1971). Ao permitir que mulheres vocalizem as demandas de mulheres, que índios expressem as preferências de índios, ou que negros defendam os interesses de negros, as conferências nacionais propiciam que uma representação mais justa seja obtida por meio de uma presença que às vezes parece não caber nos partidos políticos ou em cotas nos parlamentos. Ao facultar que mulheres índias deliberem sobre políticas de saúde na condição de mulheres e de índias, ou que negros jovens deliberem sobre políticas de educação na condição de negros e de jovens, as conferências nacionais tendem a propiciar que a inclusão não seja objeto de barganha, não tenha valor de moeda, nem tenha o custo da cooptação.

Ao permitir que mulheres, índios ou negros afirmem a sua identidade enquanto grupos, por meio do compartilhamento de experiências, perspectivas e valores que transcendem divisões de classe ou cisões ideológicas, as conferências nacionais tem o potencial de possibilitar a redefinição do sentido – e da prática – da igualdade política.

As conferências nacionais teriam, assim, a habilidade de fazer com que a agregação de preferências individuais resulte, de fato, em escolhas sociais – e, mais do que isso, ao destronarem o pluralismo pelo multiculturalismo e transformarem coletividades historicamente excluídas em sujeitos de direito, as conferências nacionais convertem minorias em maiorias, e fazem de interesses particulares políticas universais.

A coparticipação da sociedade civil no ciclo de políticas públicas não apenas propicia maior legitimidade às decisões do governo como realiza um accountability das instituições e atores políticos que se revela sistemático e constante, e não apenas pontual e episódico através das eleições.

Ao ciclo de políticas públicas parece ter sido introduzida uma nova fase, paralela a todas as outras: a deliberação pública, facultada pela participação da sociedade civil que se faz presente e ouvida nas conferências nacionais, além das outras instâncias participativas renovadas durante o governo Lula. O PT vem implementando no Brasil, ao longo dos governos Lula e Dilma, um processo de gestão de políticas públicas no qual a especialização técnica é conjugada com a “sabedoria social”.

Resta saber se o modo petista de governar sustentar-se-á como um método apto a converter o que já é uma importante política de governo em política de Estado capaz de tornar a democracia brasileira ainda mais participativa nos próximos anos.

 

A articulista é professora de Ciência Política do Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP-UERJ), onde coordena o Laboratório de Estudos sobre a Democracia.

thamy@iesp.uerj.br

 

NOTAS

 

  1. A informação é do Planalto, disponível em: http://blog.planalto.gov.br/participacao-social-e-indissociavel-da-democracia-avalia-ministro-gilberto-carvalho.
  2. Carta Maior, disponível em: http://www.cartamaior.com.br/templates/materiaMostrar.cfm?materia_id=18856.
  3. A informação é da Secretaria-Geral da Presidência da República, e encontra-se disponível em: http://www.secretariageral.gov.br/art_social/seminario/sobre-o-evento.
  4. A informação é da Secretaria-Geral da Presidência da República e encontra-se disponível em: http://www.secretariageral.gov.br/noticias/ultimas_noticias/2011/07/28-07-2011-participacao-social-e-elemento-constitutivo-da-democracia-diz-ministro-gilberto-carvalho-no-28o-forum-do-planalto.
  5. As informações são da Secretaria-Geral da Presidência da República e encontram-se disponíveis em: http://www.secretariageral.gov.br/noticias/ultimas_noticias/2012/01/10-01-2012-conferencias-mobilizaram-2-milhoes-de-pessoas-em-2011.
  6. Entrevista de Lula ao Terra, em 23/9/2010. Disponível em: http://noticias.terra.com.br/brasil/noticias/0,,OI4693205-EI7896,00-Lula+nove+ou+dez+familias+dominam+a+comunicacao+no+Brasil.html.
  7. A nota foi divulgada em 20 de agosto de 2010 e pode ser acessada em: http://www.secretariageral.gov.br/noticias/ultimas_noticias/2010/08/20-08-2010-nota-a-imprensa-resposta-do-ministro-luiz-dulci-as-declaracoes-de-jose-serra.
  8. G1, Globo, 19 de agosto de 2010. Disponível em: http://g1.globo.com/especiais/

eleicoes-2010/noticia/2010/08/serra-diz-que-pt-usa-dinheiro-publico-para-manipular-imprensa.html.

  1. Os outros dois pilares do “modo petista de governar” seriam a redução das desigualdades socioeconômicas e o fortalecimento do Estado de Direito (Samuels, 2011).
  2. Nota-se que um papel determinante nas CNPPs é exercido pelos conselhos nacionais, e, sem se levar em conta o papel destes, as conferências nacionais dificilmente podem ser inteiramente compreendidas. Os conselhos nacionais – vários deles, diga-se de passagem, criados ou reformulados a partir de demandas apresentadas em conferências nacionais – atuam nas causas e nos efeitos das CNPPs: por fazerem parte da estrutura dos ministérios e secretarias que as convocam, os conselhos frequentemente participam de sua organização e seus membros têm papel ativo em sua realização; por terem caráter muitas vezes deliberativo, atuam na formulação, implementação e monitoramento das políticas públicas demandadas nas CNPPs. Os conselhos nacionais são, portanto, instâncias que dão continuidade ao trabalho das conferências nacionais durante os seus interstícios, seja garantindo que as demandas nelas deliberadas sejam formuladas como políticas e legislação (por meio, por exemplo, de moções de apoio, participação em comissões ministeriais de elaboração de planos nacionais, além da expedição de inúmeros ofícios que servem para a organização e pressão de interesses); ou trabalhando a formação de agenda para as mesmas (através de comissões e grupos de trabalho que atuam nas assessorias legislativas dos ministérios e secretarias às quais se vinculam, ou diretamente na casa civil e demais órgãos da administração pública federal); ou promovendo sua execução (por meio, por exemplo, dos atos normativos que lhes são próprios – as resoluções); ou monitorando-as (por meio, por exemplo, de suas reuniões ordinárias e extraordinárias, bem como de seus grupos de trabalho e comissões internas). Os conselhos têm o condão de potencializar as demandas dos movimentos sociais expressas nas CNPPs.

 

REFERÊNCIAS

 

Avritzer, Leonardo. Participatory Institutions in Democratic Brazil. Washington: The John Hopkins University Press (2009).

Barber, Benjamin. (1984). Strong Democracy. Participatory Politics for a New Age. Berkeley: University of California Press.

Dahl, Robert (1989). Democracy and its Critics. Yale University Press. New Haven.

Mansbridge, Jane. (1980). Beyond Adversary Democracy. Chicago: University of Chicago Press.

__________________. (2003), “Rethinking Representation”. American Political Science Review, vol. 97, no 4.

Pateman, Carole. (1970). Participation and Democratic Theory. Cambridge: Cambridge University Press.

Pogrebinschi, Thamy. 2010a. Relatório Final da Pesquisa “Entre Participação e Representação: as conferências nacionais e o experimentalismo democrático brasileiro.” Brasília: Ministério da Justiça. Disponível em: http://led.iesp.uerj.br/?page_id=48

___________________. 2010b. “Moving away from liberal democracy: Participation, representation, and political experimentalism in Brazil”. Paper delivered at the Ash Center Democracy Seminar, Harvard Kennedy School, on September 8, 2010. Disponível em http://www.ash.harvard.edu/extension/ash/docs/pogrebinschi.pdf

__________________. 2012a. “Strengthening Participation through Representation.” Paper delivered at the ECPR Joint Sessions, Antwerp, on April 14th, 2012 and at the IPSA XXII World Congress of Political Science, Madrid, July 10th 2012.

__________________. 2012b. “Participation as Representation: Democratic Policymaking in Brazil”. In: Max Cameron, Eric Hershberg and Kenneth Sharpe (eds.): New Institutions for Participatory Democracy in Latin America: Voice and Consequence. New York: Palgrave MacMillan (Forthcoming).

POGREBINSCHI, Thamy, e SANTOS, Fabiano. 2010. Participation as Representation: The Impact of National Public Policy Conferences on the Brazilian Congress. APSA 2010 Annual Meeting Paper. Disponível em: http://ssrn.com/abstract=1643679.

__________________. 2011. “Participação como Representação: O Impacto das Conferências Nacionais de Políticas Públicas no Congresso Nacional”. In: DADOS, Revista de Ciências Sociais. 54(3).

PRZEWORSKI, Adam (2010). Democracy and the Limits of Self-Government. Cambridge University Press, Cambridge.

SAMUELS, David. (2012). “Brazilian Democracy in the PT Era. In: Dominguez, Jorge, and Shifter, Michael (eds.). Constructing Democratic Governance in Latin America. 4th Edition. Washington: The John Hopkings University Press. (Forthcoming)

SANTOS, W. G. (2007). O Paradoxo de Rousseau. Uma Interpretação Democrática da Vontade Geral. Rio de Janeiro: Rocco.

 

 

Deixe uma resposta

O seu endereço de e-mail não será publicado. Campos obrigatórios são marcados com *