A nova cooperação bilateral entre Brasil e EUA: dois para lá, dois para cá

A nova cooperação bilateral entre Brasil e EUA: dois para lá, dois para cá

Sabrina Medeiros, Historiadora

 

Quatro meses depois da reação combinada ao terremoto no Haiti – em janeiro de 2010 – foi assinado o chamado DCA (Defense Cooperation Agreement), entre o Brasil e os Estados Unidos, por parte de Robert Gates e de Nelson Jobim (na ocasião, respectivamente, Secretário de Defesa dos Estados Unidos e Ministro de Defesa do Brasil). Naquele momento, a necessidade de ajuda sobrepôs o complexo arranjo da missão de estabilização da ONU no Haiti (MINUSTAH) onde preponderava o Brasil no Comando da Missão e por meio da maior tropa em solo. Eu participava de um documentário com apoio da missão brasileira no Haiti e registrei um Haiti distinto daquele de um mês depois da saída da nossa equipe.

A conjuntura de hierarquias sobrepostas e diferentes doutrinas militares poderiam ter sido objeto de crise entre Brasil e Estados Unidos quando do terremoto no Haiti, mas acabou absorvida como um experimento de cooperação em desastres naturais, pauta cada vez mais relevante nas organizações regionais. Esse movimento de bilateralidade, na verdade, tem na ação trilateral a consolidação de projetos que beneficiam terceiros; esses acordos trilaterais não preveem igual participação de todos os atores, mas a ação de dois deles combinada em benefício de um terceiro.

O tema dos desastres naturais tem sido objeto de boas manobras diplomáticas para acentuar a cooperação entre países das Américas quando regimes políticos e compromissos de outra espécie não têm o mesmo apelo cooperativo que temas como as catástrofes humanitárias. A partir delas, uma série de princípios foram sendo organizados, tais como incentivos e projetos de desenvolvimento sustentável e a criação de protocolos comuns no âmbito tanto da OEA como também na esfera sub-regional do SICA (Sistema de la Integración Centroamericana), da UNASUL (União de Nações Sul-americanas), e do Grupo do Rio – absorvido progressivamente pela CELAC (Comunidade dos Estados Latino-americanos e Caribenhos).

A cooperação Brasil–Estados Unidos no evento do terremoto no Haiti é um dos indicadores de que protocolos e acordos bilaterais têm maiores chances de serem administrados do que aqueles de âmbito multilateral, cujas medidas de conciliação e consenso são mais difíceis de se coordenar, inclusive, em meio à uma missão da ONU. Também tem como significado que a política externa do Brasil não se apresenta da mesma forma que antes: depois de inaugurado um período distinto e pela primeira vez voltado à integração regional e à aproximação com o eixo de cooperação sul-sul, não se pode mais criar uma agenda de política externa à luz dos Estados Unidos ou União Europeia em detrimento das demais parcerias já inauguradas e estabelecidas. Embora reconheça que esses projetos estejam mais ou menos favorecidos por escolhas políticas gerais (cuja dicotomia foi visível entre os períodos do presidente Fernando Henrique Cardoso e presidentes Lula/Dilma Roussef), eles também fazem parte de uma dinâmica complexa que aponta hoje para uma diversidade maior entre potenciais parceiros. O pragmatismo na política externa tem ainda maior evidência, em que a política externa se vê influenciada por preceitos de ordem cada vez mais técnica, embora mais sujeitos à gestão executiva do que em tempos de alargada autonomia do Itamaraty.

Não se quer dizer, contudo, que sejam esses acordos competitivos com a conjuntura de acordos multilaterais, uma vez que podem ser parte inexorável da viabilidade dos acordos multilaterais. Nesse ambiente, durante os últimos anos, o Brasil foi ampliando consideravelmente sua margem de parcerias bilaterais e, mesmo com uma agenda intensa de acordos multilaterais – entre os países emergentes ou os acordos regionais – os arranjos têm sido mais aplicáveis quando há um limite de atores envolvidos. O que nos demonstram os últimos anos de lentidão quanto ao avanço institucional em algumas matérias em regimes multilaterais é que acordos bilaterais ou trilaterais garantem maior efeito e podem ser a via possível da implementação de agendas complexas. Por outro lado, também um número maior desses acordos pode ampliar as opções comparativas, em especial, aumentando também a competição em benefício de melhores e mais vantajosas parcerias do que antes.

Um amigo acadêmico português me disse que ressentia que o Brasil estivesse abandonando o modelo plural e conciliador de sua política externa em troca de um modelo individualista, concretizado puramente pelos seus interesses nacionais. O argumento que valida o comentário é qualificado pela visibilidade de um grande volume de iniciativas paralelas como o caminho possível em direção ao fortalecimento da confiança e da autonomia. E isso ainda está de acordo com a tradição pragmática de sua política externa, embora reverbere de variadas formas, consolidando agendas variadas. Um exemplo disso são os BRICS, que de uma “jogada do economista-chefe do Goldman Sachs passou a ser um Banco”, em que pese as diferenças institucionais e políticas entre parceiros, mas com alinhamento consolidado pela convergência econômica como alternativa aos Estados Unidos e ao Consenso de Washington. Até a criação do Banco dos BRICS, em 2014, os seus integrantes eram responsáveis por pouco mais de 10% das cotas como países votantes no FMI, por exemplo, o que tem muito menor expressão do que suas respectivas populações e pujança econômica.

Ocorre que o papel conciliador de conflitos internacionais de maior grandeza não coube ainda ao Brasil, embora a robustez desejada tenha sido em parte alcançada, tanto pelo PIB quanto pela conquista de melhores índices sociais.1 Redimensionando o seu lugar na diplomacia internacional, o Brasil foi mais capaz de estabelecer compromissos diplomáticos que tinham constituídos objetivos cooperativos, de larga escala, técnicos. Note-se que essa diplomacia neodesenvolvimentista2 tem como enfoque a cooperação técnica, o alastramento de sua influência, a abertura de canais aos exportadores brasileiros, o avanço da sua robustez, fundamentalmente, econômica. Os números não negam. Se no campo político ainda é possível observar o Brasil como fonte de neutralidade, contudo, limitada liderança, a atração de recursos externos, o volume de consumidores que indicam a sua população, a pressão que exercem as altas taxas de empregabilidade e ainda boas taxas de crescimento acompanhadas de positivos resultados na redução da pobreza, são todos dados importantes do seu novo lugar no sistema internacional.

Da fatia de recursos estrangeiros destinados aos BRICS,3 o Brasil representa até 2013, o mesmo percentual de aumento em relação aos demais emergentes, por outro lado, concentra valor igual aos investimentos estrangeiros totais na Índia e África do Sul juntos. Isso é em parte explicado pela conjuntura brasileira e pelo fortalecimento de uma estratégia e participação e conquista de maior autonomia, em parte, pela conjuntura internacional que também experimenta o esgotamento do modelo dominante anterior, com destaque para a crise econômica e social afetando os países mais desenvolvidos sem igual proporção nas últimas décadas. E não estamos falando da China, com uma robusta e ascendente classe média e uma capacidade de investimento externo exponencialmente crescente. O fator econômico e os arranjos institucionais são, como sempre, determinantes da estabilidade e do posicionamento de um ator como o Brasil no sistema internacional.

 

Sobre relações exteriores

mais amplas

Por essa razão, também, ainda há espaço para que relações bilaterais como as recentemente desenhadas com os Estados Unidos tenham valor. Embora o termo “relações hemisféricas” dissesse respeito, antes, à parcela do Ocidente cuja influência norte-americana concretizou-se também pelo seu uso, o que está em questão é, de fato, uma mudança paradigmática orientada por algumas motivações que não o alinhamento automático dos tempos da Guerra Fria. De um lado, o mais antigo e amplo regime da região, a Organização dos Estados Americanos, teve sua pauta reorientada com base em quatro pilares, mais fortes do que nunca: democracia, direitos humanos, desenvolvimento e segurança. De outro lado, atores, como os Estados Unidos, México, Brasil, enfrentam o desafio da liderança, mesmo sub-regional, de maneiras distintas e também renovadas pela realocação das Américas nas suas respectivas agendas de política externa.

Existe, assim, um in-between, um espaço entre o quase-extraordinário dos compromissos regionais em nível macro e a vida ordinária dos atores estatais da região, envoltos com suas necessidades eleitorais e com baixa capacidade decisória na esfera das organizações internacionais, o qual tem se reconfigurado. E aqui faço uma (auto-)crítica. Estudos de política externa estão comumente voltados para teoria e macroprojetos, na forma como foram tratados no âmbito político do Ministério das Relações Exteriores, por exemplo, no Brasil. Estão ainda ausentes estudos que redimensionem o número de projetos implementados, ministérios e secretarias federativas envolvidas, parceiros e temas. A Agência Brasileira de Cooperação (ABC), do Ministério das Relações Exteriores do Brasil, avançou na formação de um banco de dados pelo qual se pode identificar projetos entre bilaterais, trilaterais e por blocos, mas ainda não é possível ter acesso à substância dos projetos e, em alguns casos, não é possível que se encontre alguns deles sob os indicadores disponíveis. O aprofundamento do papel da ABC em reunir iniciativas de todos os tipos, originárias ou não do Ministério das Relações Exteriores parece ser essencial.

Ainda que a política externa seja feita de acordos que transitam entre a soft law e a hard law, os níveis intermediários que também expressam essa política, orientados por acordos de cooperação de caráter diverso, aparecem modestamente ou de forma desorganizada do conjunto. Sobre esse ponto, podemos ressaltar também o papel da paradiplomacia4 que, estabelecida desde os marcos ainda no início do século XIX junto à Liga das Nações, também está prevista na maior parte das legislações domésticas nas Américas. A paradiplomacia, como as relações internacionais feitas por governos subnacionais, pode representar tanto um catalizador possível na implementação de políticas nacionais quanto pode ser o canal de políticas próprias que estejam dentro de interesses nacionais.

O argumento que aqui defendo é que esse caminho, entre a formulação de política externa e a aplicação de acordos e contratos de ordem variada, acaba sendo preenchido entre mais ações bilaterais e de nível menor e mais focal do que outras de maior proporção. Se não podemos ignorar o efeito que têm as políticas em nível macro sobre instâncias setoriais como ministérios, também temos que rever o valor dessas ações quando em lócus menor ou sobre instituições subnacionais (em nível paradiplomático). Em conjunto, ações setorizadas e baseadas em cooperação técnica ou arranjos comerciais podem dizer muito mais sobre a política externa do que pode parecer.

E aqui está o ponto. A capacitação institucional demandada por acordos e determinantes macropolíticos incide sobre a cadeia de instituições federais e federalistas da maior parte dos estados americanos, principalmente naqueles com alto grau de federalização como os Estados Unidos. Mas também é possível que se diga que mesmo as organizações internacionais no porte da OEA partem de princípios macrodeterminantes na criação de uma agenda cada vez mais setorial, local e bilateral. O efeito paradiplomático, voltado para as relações exteriores de governos subnacionais, também é crescente nessa conjuntura. A tendência que qualifica a passagem de ações jurídicas internacionais em nível macro5 para o nível dos Estados – postulado por Jinks and Goodman (2013) como uma macro-micro-macro causal explanation – é onde se pode mensurar a efetividade dos marcos internacionais.

Estados são influenciados pelos marcos jurídicos internacionais – embora entre contratantes haja variados níveis de compliance6 – porque exprimem no âmbito das relações domésticas esses mesmos marcos. Uma das maneiras pelas quais isso é notável é no nível das agências nacionais, outra, no nível local das agências paradiplomáticas. Ambas respostas aos regimes internacionais têm importância na profusão e criação de sistemas de confiança com consequência direta na reputação cooperativa7 desses atores. Assim, dentro de marcos de nível macro, fundamentalmente dentre os dirigidos por regimes internacionais de âmbito regional, a implementação – o que seria a base do grau de compliance to the agreements – é o fator que, ao fim, importa à análise de quais os efeitos diligentes desses regimes.

Chegamos, pois, à divisão entre uma esfera formada pelos projetos de política externa e como são expressos no âmbito internacional e uma outra sobre como se configuram políticas de implementação. Para o caso da paradiplomacia, tanto são notáveis os indicativos gerados pela política externa nacional quanto o relativo grau de autonomia no cumprimento de suas próprias demandas (apesar da resistência das elites políticas nacionais a essa autonomia).8 Por outro lado, também a paradiplomacia se vê influenciada pelos marcos gerais, além de suas instituições também participarem de projetos mobilizados pelos regimes regionais. A OEA, por exemplo, conta com uma nomenclatura própria para ações bilaterais com países membros que serão fonte da aplicação de projetos de desenvolvimento integral, cooperação técnica ou humanitária: são os Pontos Focais Nacionais (PFN’s), instituições e representantes de referência que podem ser de nível paradiplomático ou temático/setorial (nacional ou local).

O caminho de duas mãos configura espaços distintos de atuação de regimes internacionais e atores estatais e, exatamente por essa razão, esses espaços são preenchidos por projetos que têm variadas expectativas e caracterizam o que a cooperação representa de fato. Ou seja, a robustez de projetos internacionais não se configura somente pelos grandes marcos domésticos de política externa ou pela soft/hard law dos compromissos internacionais, mas pelos outros compromissos de cunho comercial, cultural, científico ou técnico que derivam da implementação de projetos no âmbito das organizações internacionais e de projetos nacionais, que vão desde o escopo paradiplomático até outros tipos de bilateralidades, dentre as programadas estrategicamente e as demais, espontâneas.

 

Das relações Brasil-Estados Unidos

O Acordo de Cooperação Brasil–Estados Unidos, de 2010, prevê uma série de compromissos de longo prazo, que envolvem aquisição, transferência de tecnologia e treinamento em matéria de defesa. É bem verdade que a cooperação em defesa entre o Brasil e os Estados Unidos é de longa data. Mesmo com o distanciamento entre os modelos e prioridades de política externa dos dois países nos últimos anos, não reduziu-se o interesse nesse e em outros canais de cooperação. Esse movimento de reconfiguração dos marcos cooperativos entre os dois países foi possível até que aparecessem as denúncias de Edward Snowden – ex-funcionário da agência de inteligência norte-americana NSA – por meio do Weakleaks (de Julian Assange) e matérias no Washington Post e The Guardian, a respeito da espionagem contra lideranças e grandes empresas por meio de um software secreto chamado Prisma, captador de dados de variados tipos, incluindo voz. O caso acabou unindo países afetados pela espionagem delatada por Snowden (como a Alemanha), possibilitando ao Brasil a liderança internacional do tema da regulação de informações em rede e quanto à não violação da privacidade e soberania nacional.

Embora enfraquecida pelo escândalo Snowden, a proposta dos acordos de cooperação apresentou-se com grande entusiasmo, posto o interesse brasileiro em compartilhar de conhecimento e formação de pessoal em benefício do desenvolvimento de seus próprios canais em matéria de defesa, ciência e tecnologia. Ou seja, corroborava-se o espírito tradicional de política externa do Brasil em fazer valer-se pragmaticamente de suas parcerias, ao mesmo tempo em que se inaugurava um outro modelo de negociação, com destaque aos ganhos de longo prazo em um momento de transição da cooperação do país, com vista aos ganhos de autonomia.9

Embora a pauta já fosse presente em 2003 com a criação do Grupo de Trabalho (Defense Bilateral Working Group), foi em abril de 2012,10 com a visita da presidente Dilma Roussef a partir do convite feito pelo presidente Barack Obama que foi programado o início de um grupo de negociações que incluíram também outros assuntos. Um ano antes, a visita do presidente Obama ao Brasil já indicava o programa de 2012, que apesar de perder o protagonismo presidencial, continuou em pauta. Como parte do mesmo evento, o Diálogo Econômico-Financeiro (EFD), o Diálogo de Parcerias Globais e o Diálogo Estratégico sobre Energia (SED), pensados um ano antes, somaram-se ao então criado Diálogo de Cooperação em Defesa.

O tom dessa parceria incluiu objetivos maiores, com alcance às parcerias público-privadas (PPP’s), inovação, competitividade, comércio e educação. Apontou-se o papel diligente que teriam os governos locais no avanço desses objetivos, uma vez que o diálogo registrou que havia interesse do Brasil em investir em infraestrutura e energia, tendo em vista os grandes eventos que o Brasil sediará até 2016, sempre em benefício do desenvolvimento e autonomia tecnológica no longo prazo.

Reuniões setoriais de alto nível começaram a ser agendadas e, depois do vazamento das informações de inteligência da NSA e a escuta telefônica de autoridades – que incluíram a presidente Dilma e a alta direção da Petrobrás –, as negociações que envolviam diretamente os presidentes pareciam estancadas. Ainda assim, como proposto já no acordo, outros tipos de negociação puderam ser feitos sem o mesmo protagonismo, uma vez que os acordos previam ações de diversos níveis e secretarias.

No Brasil, em parte pela repercussão do tema, as ações avançaram na formulação de um marco civil para a internet, sancionado por Dilma Roussef em 2014. Mas essas mesmas ações também levantaram o dilema entre o controle da origem das informações em servidores de dados brasileiros como mecanismo de garantir a segurança das informações e a consequente criação de barreiras para a competitividade e o livre fluxo de informações. Um documento assinado por 47 associações e/ou empresas alertando para os riscos de redução da competitividade brasileira a respeito dessa matéria foi enviado ao Congresso Nacional na ocasião dos debates em torno no novo marco civil.11

Em contrapartida, mesmo com o caso da violação de dados sigilosos pelos Estados Unidos, o Brasil não conseguiria interromper esse novo ciclo. Somente com os Estados Unidos, o comércio bilateral envolvia 74 bilhões de dólares12 em 2011 entre exportações e importações, alcançando a casa dos 100 bilhões em 2013,13 e com números crescentes até 2014.14 Na ocasião da visita da presidente Dilma ao Salão Oval da Casa Branca em 2012, o Brasil tinha 40% do total dos seus investimentos diretos (FDI – Foreign Direct Investment) como provenientes dos Estados Unidos.

Ainda como consequência do trabalho combinado dos Estados Unidos e do Brasil logo após o terremoto de 2010 no Haiti, o acordo bilateral estendeu seu escopo por meio da construção de projetos de energia limpa naquele país, iniciados pelo esforço em benefício de sua planta hidrelétrica, que teve a pequena margem de produção de energia elétrica totalmente afetada depois do terremoto. Para o capítulo ambiental, além do compromisso de parceria na área energia limpa, Estados Unidos e Brasil convergiram também quanto à aplicação do chamado “Emissions Trading System”, aplicado pela União Europeia, como metodologia aplicável aos controles das emissões em aviação civil.

Como parte do programa de capacitação e educação, é relevante citar a participação do Programa Ciência Sem Fronteiras e a criação de um programa correlato nos Estados Unidos, que acentuou substancialmente o volume de recursos e parceiros para a promoção de intercâmbio – chamado Programa 100.000 Unidos pelas Américas (100,000 Strong in the Americas). Na altura de 2014, os Estados Unidos tinham recebido cerca de 25 mil estudantes em todo o país como parte do Programa Ciência Sem Fronteiras. Essas iniciativas não foram somente coordenadas como parte do programa de formação de recursos humanos, mas também com foco no desenvolvimento de capacitação em nome da infraestrutura, estreitamento das relações de comércio e seu aprimoramento – para garantir isso, “tracking process toward these ends”, ou seja, acompanhar o processo para que chegue a esses fins.

Outra matéria que também teve foco para além da bilateralidade foram os acordos em torno do uso pacífico na energia nuclear, em que se discutiu o interesse na revisão do ciclo do Tratado Sobre a Não Proliferação de Armas Nucleares (TNP).15 Mas a prioridade foi direcionada à questão da economia sustentável e maior equilíbrio entre as economias das Américas, que aparece quanto à Cúpula do G-20 e, substancialmente, quanto à necessidade dos dois países trabalharem juntos na possível reforma de cotas e governança do FMI. A reafirmação do G-20 como fórum para a coordenação de medidas econômicas de alto nível, procurando recuperar a representação dos Estados Unidos, Brasil, México e Argentina quanto aos interesses americanos, parece ser uma tentativa de criar uma alternativa ao enfraquecimento dessa agenda, em detrimento dos BRICS, e à distância entre estes representantes nas Américas.

A pauta do desenvolvimento sustentável abriga também a parcerias entre cidades. Observando o evento de grande proporção Rio+20, o projeto de uma Iniciativa Conjunta pela Sustentabilidade Urbana foi também aprovado entre as cidades do Rio de Janeiro (Brasil) e Filadélfia (EUA). Esse acordo foi um dos marcos ressaltados em nome do Memorando de Entendimento entre a Agência de Proteção Ambiental dos Estados Unidos e o Ministério do Meio Ambiente do Brasil. A criação de banco de dados compartilhados em ciências do mar e desastres ambientais e a criação de protocolos comuns são objetivos do mesmo projeto. Por último, a segurança desses e outros bancos de informação foi incluída no Diálogo para Ciência, Tecnologia e Política de Internet, inaugurando uma parte das conversações sobre o tema, logo antes da crise nas relações Brasil–Estados Unidos, em 2013. Mesmo assim, o diálogo foi retomado por meio do encontro multi-stakeholder sobre internet governance, que o Brasil sediou em abril de 2014, quando os Estados Unidos se fizeram presentes no Comitê de Alto Nível, com representantes de mais 11 países (Argentina, França, Alemanha, Índia, Indonésia, África do Sul, Coréia do Sul, Tunísia, Turquia, Gana e o Brasil).

A promoção de direitos humanos e valores democráticos ficou por conta do Global Partnership Dialogue (GPD), consolidando o compromisso conjunto em ações de inclusão social em regiões dentro e fora das Américas. Em 2014, o diálogo entre os dois países é retomado com a pauta LGBT e os direitos humanos das minorias. Esses compromissos em torno do GPD remontam, inclusive, à manifestação do presidente Obama à presidente Dilma de que os Estados Unidos apreciavam a candidatura do Brasil à cadeira do Conselho de Segurança; contudo, com as respectivas responsabilidades que caberiam ao posto.

Nesse sentido, devemos citar a iniciativa chamada Open Government Partnership, criada em 2011 – no início, somente entre 8 países, hoje, entre 63 –, que está voltada para a criação de transparência e progressiva responsividade dos governos partícipes. Para estarem elegíveis ao projeto, os países devem apresentar e manter atualizados seus respectivos Planos de Ação, com vistas a observar a contínua melhoria de suas estruturas de governança, com base em estruturas permanentes e temporárias que auxiliem no processo de democratização e ampliação da informação pública sobre essas mesmas estruturas. O objetivo central de maior controle da corrupção une agendas de voluntários, por meio de compromissos, tais como o Ethics.Data.gov, implementado pelo governo Obama e destacado pela presidente Dilma como um modelo. Esse compromisso também foi retomado em 2014, com o diálogo entre o vice-presidente Temer, pelo Brasil, e o vice-presidente Biden, pelos Estados Unidos, com reforço à Convenção Contra a Corrupção e o fortalecimento da Comissão de Direitos Humanos da OEA.

Como é possível notar, o diálogo setorizado em matéria de Defesa parece ter forma limitada pela sua estrutura bilateral, porém, alcança pautas muito maiores do que a bilateralidade indica. Vários diálogos associados fazem parte dessa complexa matriz da qual aqui se fala, composta por compromissos de micro e macro escalas que afetam tanto as instituições domésticas, com efeito inclusive sobre os estados da Federação, de forma individual ou coletiva, como afetam a territórios geográfica e politicamente alheios aos dois países em questão nos acordos bilaterais primários.

Ainda a respeito do diálogo econômico, cabe ressaltar que, em 2014, a retomada das parcerias foi notável com a visita do Secretário de Tesouro e do Secretário de Transporte dos Estados Unidos ao Brasil. A criação de mecanismos conjuntos em benefício do crescimento sustentável e a cooperação em infraestrutura foram destacados como as prioridades dos próximos anos.

Há que se dizer que tanto a paradiplomacia quanto a diplomacia corporativa têm um papel desafiador, porque concentram expectativas que serão traduzidas em incentivos, em geral, tempos depois de firmados os acordos no nível da diplomacia. É por essa razão que associações de empresas por ramo da economia ou em câmaras de comércio começaram a atuar mais recentemente também no Brasil com um lugar de fala mais importante do que antes, dado que a viabilidade de projetos bilaterais cada vez mais é dependente de agentes terceiros e da combinação de fatores interdependentes e externos ao governo.

Assim como na proposta do diálogo Brasil–Estados Unidos, a despeito da tensificação dessas relações, recentemente, relações bilaterais têm como objetivo tanto garantir benefícios cooperativos para aqueles envolvidos como também para terceiros, uma vez que a aposta é a de que a cooperação aprofundada entre dois países do porte do Brasil e dos Estados Unidos acaba por gerar efeitos significativos e diretos para outrem. À luz da agenda de diálogos entre os dois países, a segurança e a defesa também passam à esfera dos regimes internacionais, quando o interesse na cooperação com o Caribe, América Central e África aparecem na agenda trilateral. A reunião de temas como os desastres ecológicos, o aprimoramento da segurança portuária e os vínculos entre comércio e segurança são substantivos e aparecem, em grande medida, em projetos vinculados à OEA. A cooperação para a segurança e defesa tem ainda grande expressão porque também está atrelada ao desenvolvimento integral16 como condição indispensável a este.

Isso ocorre porque projetos de desenvolvimento sustentável, programas de inclusão, redução da pobreza, cooperação técnica em treinamento e formação de pessoal são tanto mais fáceis de serem dirigidos particularmente a países e localidades, por parte das Organizações Internacionais em estrutura dividida entre temas e regiões, quanto também mais aplicáveis se em razão de acordos bilaterais diretos. No que se refere à segurança, dada a multiespacialidade de agentes relacionados à criminalidade, ao comércio e produção de ilícitos, a ação colaborativa, ainda que possa partir de ações bilaterais quanto aos recursos de origem, acaba por atingir outras fronteiras, em geral, porque sua efetividade é dependente de ações de inteligência, controle, patrulha, que envolvem a circulação continental e extracontinental desses mesmos ilícitos.

Portanto, observa-se a natureza da segurança e da defesa hoje nas Américas extremamente associada à pauta (neo) desenvolvimentista de suas organizações internacionais, à cooperação técnica, ao aprofundamento das relações de interdependência econômica entre os países da região, à infraestrutura e à ampliação de protocolos e programas conjuntos de controle de informações, em que pese o controle de informações ser definitivo para o bom encaminhamento de políticas domésticas de segurança.

Nesse escopo, segurança e defesa ocupam espaços aparentemente distintos por sua natureza, mas nada distintos em termos cooperativos e de estreitamento das relações intracontinentais. Enquanto a esfera da segurança está calcada nas instituições policiais domésticas e na repressão ao crime, a defesa está consubstanciada na manutenção da integridade territorial qualificada pelo exercício da soberania e na extensão que possa dar a ela a política externa de um país quando em benefício da segurança internacional e da manutenção da paz. Contudo, em matéria de cooperação, reputação cooperativa17 e desenvolvimento regional integral, a defesa está amplamente associada à segurança por algumas razões:

1) Ambas são componentes da criação de confiança mútua, um dos principais paradigmas a serem notados tanto para efeito de relações e instituições militares ou de fundamento militar.

2) Configuram as duas áreas potenciais de projetos de vantagem econômica que podem ser atrelados à transferência de tecnologia, à capacitação material e pessoal, à venda direta, ao estímulo à inovação, às ações combinadas como em off-set.

3) Estão voltados para ações sensíveis do Estado, configurando um setor da economia que é dependente de tratativas internacionais limitadoras e, sobretudo, de acordos estratégicos que também regulam substancialmente o mercado de empresas privadas. Este atributo, que tem ainda o peso do papel do Estado como principal comprador (embora não único), é de caráter econômico distinto porque de alta margem de controle por parte do Estado.18

Assim sendo, acordos de cooperação com base em segurança e defesa são, cada vez mais, orientados por princípios (neo)desenvolvimentistas que estão de acordo com os três elementos acima. Como parte integrante de objetivos basilares como os da OEA – direitos humanos, democracia, desenvolvimento e segurança –, a segurança e a esfera de defesa estão à disposição de cada um dos outros componentes em matéria de cooperação regional, neste ou no nível sub-regional.

Em matéria de adesão, os projetos de cooperação bilateral envolvem, comumente, atores terceiros – que são aqueles administradores de fundos e os quais serão demasiadamente importantes para os projetos locais. Desde 2001, por exemplo, a OEA conta com uma Estratégia Interamericana para a Promoção da Participação Pública na Tomada de Decisões em Desenvolvimento Sustentável. Por meio desse documento19 é possível que se destaque a organização de processos, estruturas, marcos legais, financiamento e mecanismos de participação pública para que projetos de desenvolvimento sejam bem-sucedidos a partir das agendas definidas pelo Conselho Interamericano para o Desenvolvimento Integral – cujos esforços com o países seriam da própria Secretaria Geral da OEA.

Assim, a agenda diplomática multilateral regional oferece o canal de cooperação, mas é na substância de projetos de cooperação técnica, principalmente, que residem as oportunidades de cooperação. O caminho é de mão dupla: tanto é possível a orientação da demanda local em busca de fundos internacionais e de cooperação regional, multilateral ou bilateral, quanto é possível o direcionamento por parte de macroacordos em benefício de objetivos locais e específicos que ofereçam resultados paramétricos.

Entre a cooperação desejada e a efetivada, com foco nos recursos destinados, pessoas e instituições envolvidas e número de projetos em desenvolvimento, o trade-off reside na capacidade de instituições e regimes regionais gerenciarem ações maiores do que aquelas expressas em nível bilateral entre a organização internacional e o ator, assim como também reside na capacidade doméstica dos atores de cumprir (compliance) acordos maiores do que as relações bilaterais. O caminho para a solução dessas dificuldades, por meio de ações mais específicas do que gerais e mais setorizadas do que os marcos normativos internacionais explicitam, pode ser o indicativo de uma tendência de gestão dos projetos internacionais que toca a organizações internacionais e partícipes com toda a sua complexa estrutura de interesses e demandas políticas locais.

 

A autora é professora da Escola de Guerra Naval da Marinha do Brasil e se encontra no Inter-American Defense College, Washington, desde 2013

sabrinamedeiros@yahoo.com

 

NOTAS DE RODAPÉ

  1. Ver síntese de Indicadores Sociais – IBGE. http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/indicadoresminimos/sinteseindicsociais2013/default_tab_pdf.shtm
  2. Um novo desenvolvimentismo que foge do anacrônico nacionalismo anterior e do liberalismo monetarista. Ver Sampaio Jr, Plinio de Arruda. Desenvolvimentismo e Neodesenvolvimentismo. Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 112, p. 672-688, out./dez. 2012. http://www.scielo.br/pdf/sssoc/n112/04.pdf
  3. Ver: BRICS, Joint Statistical Publication, 2014. http://www.brics.ibge.gov.br/downloads/

BRICS_Joint_Statistical_Publication_2014.pdf

  1. Keating, Michael; Aldecoa, Francisco. (Editors), Paradiplomacy in Action: The Foreign Relations of Subnational Governments. Psychology Press, 1999. Salomón, Monica. A Dimensão Subnacional da Política Externa Brasileira: determiantes, conteúdos, perspectivas. In: Pinheiro, Leticia; Milani, Carlos. Política Externa Brasileira – a política das práticas e as práticas da política. Editora FGV, 2011.
  2. Jinks, Derek; Good, Ryan. Socializing States: Promoting Human Rights through International Law. Oxford University Press. 2013.
  3. Compliance: o agir de acordo com o contratado. Trata-se de uma fase bastante importante dos modelos cooperativos, em que pese na esfera internacional a voluntariedade dos Estados em participar ou fazer acordos.
  4. Reputação cooperativa, em oposição à reputação por liderança (qualificada no uso sistemático das forças econômica e militar), está associada à confiança que um agente estatal sinaliza aos demais em matéria de cooperação. Ver Medeiros, Sabrina Evangelista. Modelos de reputação internacional e paradigmas de política externa. Contexto int. [online]. 2011, vol.33, n.2, pp. 435-453.
  5. Op. cit. Keating, Michael; Aldecoa, Francisco.
  6. Miriam Saraiva. Brazilian Soft Power Tradition. Current History. V.:113; Issue 760, pg. 64. Latin America: February, 2014.
  7. Joint Statement by President Barack Obama and President Dilma Rousseff of Brazil. April 9, 2012. Accessed through MERLN Library Resources – DCPD201200256, 10/02/2014.
  8. http://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/Data%20Center%20Localization%20-%20English%20version.pdf
  9. Idem.
  10. Como anunciado pela Casa Branca: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/06/17/fact-sheet-us-brazil-bilateral-relationship
  11. Ver https://www.census.gov/foreign-trade/balance/c3510.html
  12. Tratato assinado em 1968, em vigor internacional em 5 de março de 1970 e promulgado no Brasil por meio do Decreto 2.864 de 7 de dezembro de 1998.
  13. Com uma Secretaria Executiva de Desenvolvimento Integral, a OEA define o conceito como “uma série de políticas que trabalham conjuntamente para fomentar o desenvolvimento sustentável em países em desenvolvimento ou subdesenvolvidos” (SEDI, OEA).
  14. Op. Cit. Medeiros, Sabrina Evangelista.
  15. Franko, Patrice. La Economia de Defensa: introducion. Waterville, Colby College, 2000.
  16. OEA, Estrategia Interamericana para la Promoción de la Participación Pública en la Toma de Decisiones sobre Desarrollo Sostenible. Washington, D.C., 2001. In: http://www.oas.org/dsd/PDF_files/ispspanish.pdf

 

 

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