A grande estratégia do Brasil

Celso Amorim, Diplomata

 

definição da política de defesa brasileira deve partir de uma pergunta fundamental: qual o lugar de nosso país no mundo, e como defendê-lo? Uma forma de responder a esse par de questões, que gostaria de desenvolver aqui, é pelo recurso ao conceito de grande estratégia. Esse conceito foi apresentado em nosso meio já na primeira versão da Estratégia Nacional de Defesa, em 2008. A segunda versão desse documento foi entregue pelo Governo à apreciação do Congresso Nacional em julho de 2013.

Em algumas de suas definições tradicionais, o conceito de grande estratégia remete à necessidade de emprego de toda a gama de recursos à disposição do Estado, e não apenas dos recursos militares, para a manutenção de sua segurança, seja durante um conflito, seja para garantir a paz em termos que lhe sejam favoráveis. De um modo genérico, grande estratégia é definida como a correspondência entre os meios e as finalidades políticas de um Estado nos planos interno e externo. Do nosso ângulo, importa sublinhar a lógica da coordenação entre diferentes órgãos de Estado com vistas à proteção da soberania do Brasil e à sua projeção pacífica no mundo.

Nesse sentido, Defesa e Relações Exteriores, militares e diplomatas, sob a orientação da presidenta Dilma Rousseff, são os responsáveis mais diretos pela execução dessas tarefas. Mas elas se realizam sobre a base de fatores econômicos, sociais e culturais. Sem a participação intensa da área de ciência e tecnologia, uma grande estratégia brasileira não será bem-sucedida. Uma visão ampla da inserção internacional do Brasil deve conjugar a política externa à política de defesa e à política de ciência e tecnologia.

Esse é justamente um dos preceitos da Estratégia Nacional de Defesa: a proteção dos interesses brasileiros no século XXI requererá coordenação entre Pastas do Governo. Saliento, especialmente, o Itamaraty, a Defesa e o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, além da participação da academia, do setor privado e da sociedade como um todo.

Em sua política externa, que me tocou executar durante muito tempo, o Brasil tem uma vocação de independência, universalismo e solidariedade. Somos um país de dimensões continentais, com a terceira maior extensão de fronteiras terrestres do mundo e a maior costa atlântica. Na América do Sul, o Brasil tem uma paz centenária com seus vizinhos, assentada na demarcação negociada de todos os seus limites territoriais.

A integração regional é o aprofundamento dessa paz. Sua viga-mestra é o Mercosul, criado em 1991. Por meio dele, Brasil, Argentina, Uruguai, Paraguai e, a partir de 2012, a Venezuela, aos quais deverá juntar-se, em breve, a Bolívia, intensificam seu comércio e interligam suas cadeias produtivas. Com os demais vizinhos sul-americanos – a maioria deles, na realidade, associados ao Mercosul –, a integração econômica tem corrido em velocidades diversas.

Com a criação em 2008 da União das Nações Sul-Americanas, a Unasul, a integração expandiu-se para o campo político. A Unasul permite a todos os doze países sul-americanos deliberar sobre os tópicos de interesse comum e coordenar soluções para desafios coletivos. Com a Unasul, a América do Sul deixou de ser um conceito meramente cartográfico e ganhou personalidade política. Ganhou, também, concretude como espaço de integração econômica.

É de notar-se que somente no início do século XXI estamos interligando de forma efetiva os litorais atlântico e pacífico, algo que, na América do Norte, ocorreu de meados para o fim do século XIX. Há, portanto, aí, quase 150 anos de atraso.

A decisão de criar a Unasul levou em conta o fato de que o mundo de hoje é organizado ao redor de grandes blocos. A União Europeia, apesar de todas as dificuldades por que tem passado recentemente, é, evidentemente, um grande bloco; os Estados Unidos são um bloco em si. O mesmo ocorre com a China e, até certo ponto, com a Índia, com seus mais de um bilhão de habitantes. Outras regiões, embora em estágios distintos de integração, tratam de agrupar-se, como a União Africana e a Associação das Nações do Sudeste Asiático (a Asean).

 

 

há, em nossa região, diferentes modelos e níveis de integração. Alguns deles, como a projetada Área de Livre Comércio das Américas, a ALCA, que propunha uma integração hemisférica, não vingaram, pois não atendiam de forma equilibrada aos interesses de todos os países, e continham assimetrias muito fortes.

Muito se fala, hoje em dia, da Aliança do Pacífico, composta por México, Chile, Colômbia e Peru. Sem prejuízo desse tipo de iniciativa, assentada nas características peculiares desses países, como sua posição geográfica e seus vínculos comerciais tradicionais, tenho convicção de que a Unasul permite aos seus membros a exploração de um incomparável potencial integrador.

Não há nisso nada de contraditório, pois é preciso conceber a nossa integração em várias velocidades e em ritmos diferentes. A própria existência do Conselho Sul-americano de Defesa, no âmbito da Unasul, mostra que a integração do conjunto da América do Sul já vai gerando convergências de interesses em áreas sensíveis que, até há pouco, seriam consideradas insuscetíveis de qualquer tipo de cooperação. Estou convencido de que a crescente integração da América do Sul a transformará em um dos polos da ordem global das próximas décadas.

Compartilhando prosperidade e segurança com seus vizinhos, o Brasil também terá melhores condições para posicionar-se com independência na política mundial. Pode parecer paradoxal, mas a verdade é que a integração sul-americana e a independência nacional andam juntas. Quanto maiores as distâncias entre nós e nossos vizinhos, mais vulneráveis nos tornamos a quem deseje tirar vantagem de eventuais desentendimentos; quanto maior a proximidade entre os países sul-americanos, maior a nossa capacidade de evitar interferências desagregadoras e maior, portanto, a nossa real autodeterminação. Daí a integração sul-americana constituir a mais alta prioridade da política externa, hoje sob a competente direção do Chanceler Antonio Patriota, e de estar tão presente, também, em nossa política de defesa.

Essa ênfase na América do Sul é complementada pelos esforços de criar laços de associação com a América Central e com o Caribe, que formam a região mais ampla em que se localiza o Brasil. A Celac, Comunidade dos Estados Latino-americanos e Caribenhos, dá institucionalidade a essa dimensão mais ampla, embora necessariamente mais frouxa, da integração regional.

Nosso comprometimento com o Caribe é muito visível no Haiti. Desde 2004, quando se solicitou ao Brasil que contribuísse com tropas para a manutenção da estabilidade naquela nação irmã, que tem tantos pontos comuns com o Brasil, nossos “capacetes azuis” estão à frente de uma missão cujo sentido básico é a solidariedade. Nossos militares têm trabalhado junto a seus colegas de vários países, majoritariamente sul-americanos, na recomposição do Estado e da sociedade haitiana, em pleno respeito à soberania daquele país.

A situação geográfica do Brasil completa-se com sua abertura para o Atlântico Sul e sua projeção para a orla ocidental da África, fato de que frequentemente se esquece. A presença brasileira estende-se ao extremo sul do Atlântico, na Antártica, onde a reconstrução da Estação Comandante Ferraz já está em curso. Atlântico Sul e África são dois espaços de natural presença brasileira.

Na Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul, chamada de Zopacas, os países sul-americanos e africanos banhados por esse oceano reúnem-se para tratar de seus desafios comuns. Seu mais recente encontro realizou-se em janeiro de 2013, em Montevidéu. Significativamente, participaram dessa reunião não somente Ministros das Relações Exteriores, mas, também, Ministros da Defesa, ou seus representantes, o que foi muito ilustrativo da percepção que se tem sobre a importância dessa área. O principal objetivo é a consolidação do Atlântico Sul como um espaço de paz e prosperidade; por isso, conclamamos todas as potências, sobretudo as nucleares, a mantê-lo livre de armas de destruição em massa e de rivalidades militares que nos são estranhas.

Com a África, em geral, e com os países de sua orla ocidental, em particular, o Brasil tem um imenso potencial a explorar. Em poucas décadas, a margem africana do Atlântico Sul será uma fronteira viva do Brasil, como já o são, hoje, nossos limites com a América do Sul. Fatores de toda ordem entrelaçam nossas populações. O crescimento acelerado que registram várias das economias africanas, e a boa vontade de que dispõe o Brasil em muitas delas, reforçam essa avaliação, confirmada pela importante visita da presidenta Dilma Rousseff à Nigéria e à Guiné Equatorial em fevereiro de 2013.

Do ponto de vista da cooperação em defesa, temos incentivado o estreitamento dos já tradicionais laços de nossa Marinha com suas homólogas dos países da orla ocidental da África. Recentemente, uma aeronave de patrulha marítima da Força Aérea Brasileira foi até Cabo Verde para ajudar em missão conjunta de patrulhamento. Temos em vista a realização de exercícios navais – e, quem sabe, aéreos – conjuntos com Angola, Namíbia e África do Sul. Várias nações da África (Mauritânia, Burkina Faso e Angola) têm adquirido nossos aviões Super Tucano.

Do ponto de vista da cooperação técnica, é expressivo o interesse despertado nos mais diversos setores, tais como agricultura e saúde. Embrapa e Fiocruz participam ativamente dessa aproximação. Os laços do Brasil com a África Ocidental (e com a África de modo geral) não são apenas econômicos, como o suprimento de petróleo, mas também linguísticos, culturais e afetivos.

Em seu discurso na III Cúpula América do Sul – África, conhecida como ASA, ocorrida em fevereiro em Malabo, a presidenta Dilma recordou os termos do grande projeto comum que liga os dois continentes: “Uma parceria entre iguais, diferentemente do que fizeram conosco ao longo de várias e várias décadas. Uma parceria entre iguais que se constrói no respeito mútuo, voltada para o desenvolvimento e para o bem-estar de seus povos.” O sentido da cúpula ASA foi bem discutido pelo professor José Flávio Sombra Saraiva, que atentou para as dimensões de paz e desenvolvimento embutidas no projeto.

Enquanto a presidenta visitava a Nigéria e a Guiné Equatorial, em fevereiro, eu realizava minha primeira viagem à África como ministro da Defesa. Havia estado em Cabo Verde para uma reunião do foro de defesa da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa, a CPLP, em 2011, mas aquela fora uma visita de caráter multilateral e não bilateral. Dessa vez, fui a Angola e à Namíbia, acompanhado por uma delegação de empresários da indústria de defesa.

 

 

Mais do que as múltiplas oportunidades de comércio e de investimento, gostaria de destacar a atitude aberta adotada nas parcerias que estabelecemos naquele continente, inclusive em defesa. Nas palavras que ouvi de um bom amigo do Brasil, o presidente da Namíbia, Hifikepunye Pohamba, o Brasil ajuda seus parceiros a “fazer o pão”, em vez de lhes oferecer o “pão pronto”.

Mais além da África, no Oriente Médio, a presença do Brasil também é ponderável. Somos diretamente afetados pelo que ocorre no Oriente Médio, e não só pelo impacto que os conflitos têm no preço do petróleo, que, obviamente, afetam a todos. A guerra entre Israel e Líbano, em 2006, custou a vida de brasileiros e exigiu do Governo um grande esforço para a retirada de três mil nacionais da zona conflagrada.

Essa é uma das razões (mas não a única) pelas quais atendemos ao chamado para participar da força de paz das Nações Unidas, que se interpõe entre aqueles dois países, a Unifil. Um almirante brasileiro comanda o componente naval da missão, e uma fragata brasileira é, desde novembro de 2011, a nau capitânia da esquadra reunida sob a bandeira da ONU. Não é um fato menor, em um mar como o Mediterrâneo, de tanta história, que um navio brasileiro seja a nau capitânia de força naval das Nações Unidas.

No conflito israelo-palestino, o fracasso da abordagem tradicional de mediação, representada pelo Quarteto (composto por União Europeia, Rússia, Estados Unidos e ONU), aponta para a necessidade de novos atores e novas ideias, e por isso o Brasil foi convidado, e tem sido convidado, para várias iniciativas, como a Conferência de Annapolis, que se realizou nos Estados Unidos em 2007.

Considerações do mesmo tipo inspiraram os apelos no sentido de que o Brasil, ao lado da Turquia, ajudasse a destravar as negociações entre o Irã e os países ocidentais sobre o programa nuclear iraniano. O compromisso que o Brasil e a Turquia obtiveram junto ao Irã em maio de 2010 atendia a todos – friso, a todos – os critérios que haviam sido até então definidos pelas potências ocidentais, mas acabou sendo descartado por razões de conveniência política doméstica. Ficou demonstrada, em todo caso, a efetividade da participação da Turquia e do Brasil, países emergentes, em negociações que dizem respeito à paz e à segurança internacionais. Isso me leva a sublinhar a importância da reforma do Conselho de Segurança da ONU, para que ele tenha em seu seio países emergentes como o nosso.

 

 

Noto, a propósito, os bem-sucedidos esforços do Chanceler Patriota em alargar a parceria Brasil-Turquia, de modo a abranger a Suécia, país-membro da União Europeia, que se associou à nossa proposta-base para solução das questões relativas ao programa nuclear iraniano.

Em outra frente, o Brasil alia-se à África do Sul e à Índia, formando um grupo, o Ibas, que explora os pontos de contato entre três grandes democracias multiétnicas e multiculturais dos três continentes do mundo em desenvolvimento. O Ibas já tem promovido a cooperação com terceiros países, com países do Sul, mostrando que não é necessário ser rico para ser solidário. Tem programas no Haiti, na Guiné Bissau e na Palestina, entre outros.

A cooperação do Ibas na área militar por enquanto ocorre sobretudo entre as Marinhas, por meio dos exercícios navais Ibsamar. A cooperação bilateral entre as outras Forças, seja com a Índia, seja com a África do Sul, também é grande.

Pelo Brics, o Brasil associa-se a África do Sul, Índia, Rússia e China, formando um grupo de economias emergentes que defende a reforma da governança global, e também lança ideias inovadoras de cooperação. Uma delas é a possibilidade de um banco desses países emergentes, o Banco dos Brics, que vem sendo discutida de forma bem avançada, na esteira da reunião do grupo em Durban, em março de 2013.

Seria de salientar, ainda, o amplo respaldo obtido pela candidatura vitoriosa do embaixador Roberto Azevedo à Direção-Geral da Organização Mundial do Comércio. Junto à eleição do professor José Graziano para a Direção-Geral da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura, em 2011, o sucesso da campanha na OMC alça o Brasil à condição verdadeiramente única de ter nacionais seus comandando as organizações responsáveis pelo livre comércio e pelo combate à fome. Dificilmente poderia haver situação mais ilustrativa do papel de destaque – ou: do “poder brando” – do Brasil na agenda internacional de desenvolvimento.

O movimento que quero ressaltar com esses exemplos é o da progressiva presença – sempre pacífica – do Brasil nos teatros da política mundial, invariavelmente em resposta a uma sólida lógica de interesses (fortalecida pela lógica da solidariedade).

É certo que, do ponto de vista estratégico, no Atlântico Norte, já com alta densidade de presença de outras potências e mesmo de organizações militares, como a Otan, nossa ação será menos significativa no horizonte previsível. Ainda assim, é digna de nota a oferta, aceita por nós, de Parceria Estratégica que o Brasil recebeu da União Europeia, bem como o Diálogo Global que mantém com os Estados Unidos, hoje também expandido à área da defesa.

Da mesma forma, na Ásia-Pacífico, a presença brasileira é relativamente mais diluída, sem prejuízo de importantes vínculos, com a China (inclusive na área espacial), e com países como Indonésia e Malásia (destinos de importantes fornecimentos de equipamento militar). Além disso, mantemos ativo relacionamento com o Timor Leste, parceiro na CPLP, onde o Brasil já teve contingentes militares sob a bandeira da ONU.

O complemento necessário dessa po­lítica externa independente, universalista e solidária é uma política de defesa robusta. Não se pode ter a ilusão de que ser pacífico significa ser desprotegido. É preciso fortificar o “poder brando”.

Para compreender as prioridades da política de defesa, é preciso assinalar as fontes de incerteza no cenário global e verificar o impacto que podem ter sobre a proteção

da soberania e do patrimônio brasileiros.

Vale fazer menção, a esse respeito, a um relatório divulgado em dezembro de 2012 pelo Conselho de Inteligência Nacional dos Estados Unidos, intitulado Tendências globais 2030: mundos alternativos. O documento elenca quatro “megatendências” nas próximas duas décadas: o fortalecimento das prerrogativas individuais de cidadãos em todo o planeta; a transformação de padrões demográficos, com 60% da população global habitando áreas urbanas (número que já foi muito ultrapassado no Brasil, mas que continua se ampliando em outros países); a difusão do poder nas relações internacionais, com a conformação de uma estrutura multipolar; e o crescimento da demanda por alimentos, água e energia.

As duas últimas têm especial relevância para a composição e compreensão do quadro de incertezas que mencionei. Cito por extenso a análise feita da última “megatendência”:

 

O crescente nexo entre alimentos, água e energia – combinado com a mudança climática – terá efeitos de longo alcance sobre o desenvolvimento global nos próximos 15 a 20 anos. Em uma mudança tectônica, a demanda por esses recursos crescerá substancialmente devido a um aumento da população global de 7,1 bilhões hoje para 8,3 bilhões em 2030 (…) Uma classe média em expansão e dilatadas populações urbanas aumentarão as pressões sobre recursos críticos – especialmente alimentos e água (…) A demanda por alimentos, água e energia aumentará, respectivamente, cerca 35%, 40% e 50% (…) A mudança climática vai piorar o perfil de disponibilidade desses recursos críticos (…) Não será possível lidar com os problemas afetos a uma commodity sem impactar a oferta e a demanda pelas demais.

 

Discutindo as perspectivas de paz e guerra exatamente no período que se estende até 2030, uma alta autoridade militar russa externou avaliação similar sobre a centralidade dos recursos naturais. De forma mais explícita até, advertiu – de acordo com reportagem do Ria Novosti – que a competição global por recursos naturais deve acarretar, na opinião dele, conflitos armados.

Mesmo que não se concorde, ou que não se concorde, necessariamente, com a avaliação de que os confrontos bélicos são inevitáveis, o diagnóstico sobre a intensificação da disputa por recursos naturais, em um contexto de crescente multipolaridade e continuada propensão ao recurso à força (evidenciada em situações a que me referirei adiante), sugere a persistência de graves incertezas.

Esse diagnóstico é consistente, de resto, com a avaliação que tenho feito sobre a existência de três fontes de atrito na política mundial: a crise energética, a crise alimentar e a crise ambiental, cujos efeitos, às vezes sobrepostos, se fazem sentir em diferentes teatros.

A instabilidade ocasionada pela competição por fontes de energia não renovável no Oriente Médio é conhecida de todos. A ela se soma a competição pela água. O mesmo vale para a instabilidade produzida pela escassez de alimentos ou volatilidade de seus preços.

 

 

Essa instabilidade pode atingir simultaneamente países tão distantes um do outro como o Haiti e São Tomé e Príncipe. Em 2008, no auge da crise gerada pelo aumento do preço dos alimentos, os primeiros-ministros do Haiti e de São Tomé e Príncipe – duas ilhas um pouco diferentes, uma vez que um é um país com 9 milhões de habitantes, enquanto o outro possui apenas 200 mil habitantes, mas ambas ligadas ao Brasil – caíram em um intervalo de poucos meses, e em função da escalada de preços.

Do ponto de vista ambiental, o conflito que se desenrola no Mali é ilustrativo. O insuflamento das tensões étnicas esteve ligado, pelo menos em parte, à desertificação no norte do país, hoje palco da batalha contra os secessionistas e fundamentalistas. O quadro é inquietante quando se considera que essas implicações podem atingir diretamente o território brasileiro.

 

 

OBrasil é uma potência mundial de primeira grandeza nas áreas energética, alimentar, ambiental e de água. Tem, por isso, interesse estratégico na estabilidade, que permite a proteção, o acesso, a exploração e o consumo desses recursos com o reconhecimento pleno do princípio da soberania nacional sobre estes. Não podemos permitir que algum órgão internacional, do qual eventualmente não façamos parte, como é o caso do Conselho de Segurança, venham a decidir, independentemente de nossa soberania, que – por exemplo – a água é um recurso global e que todos têm direito a ela.

As incertezas que assomam sobre esse campo nas próximas décadas podem vir a cercear a política externa, limitando seu raio de projeção, e a política de defesa, incrementando as ameaças a que está sujeito o vasto e rico patrimônio nacional que a ela cabe proteger.

Pensando no nível regional, a América do Sul detém 25% das terras cultiváveis do mundo, e outros 25% das reservas de água doce, além de 40% do estoque global de biodiversidade e enormes reservas comprovadas de petróleo e energia, inclusive com as novas descobertas do pré-sal. Isso significa que, em um contexto de aumento do valor estratégico dos ativos de que o Brasil e seus vizinhos dispõem abundantemente, a própria unidade da América do Sul como ator político pode vir a ser fraturada por interesses que lhe são estranhos.

Isso reforça a importância, para o Brasil, do Conselho de Defesa Sul-americano da Unasul. Com o CDS, a integração regional alcançou o temário da defesa e passou a moldá-lo. Seus membros têm hoje um instrumento de criação de confiança, transparência e coordenação. Têm, também, espaço para o desenvolvimento de uma identidade sul-americana de defesa.

O Conselho Sul-americano de Defesa deverá seguir evoluindo, de modo a tornar-se o órgão responsável pela concertação nos assuntos de paz e segurança na América do Sul, sempre respeitando os princípios da Carta da ONU. A União Africana e a União Europeia oferecem exemplos que, nesse caso, podem ser seguidos.

O CDS não é uma aliança militar defensiva. Mas exprimirá, progressivamente, a compreensão de que a responsabilidade pela defesa da América do Sul deve ser assumida pelos sul-americanos, sem a presença de atores extrarregionais. A cooperação em defesa com os vizinhos sul-americanos é uma estratégia vital para que construamos um entorno regional seguro e pacífico.

A colaboração com nossos parceiros africanos, embora em velocidade diferente, é igualmente necessária. Temos que estar capacitados nas duas margens a defender o nosso mar – o Atlântico Sul – contra uma gama de problemas: pirataria, poluição e pesca ilegal, entre outros. Em caso contrário, outros países poderão pretender solucionar esses problemas em nosso lugar, à custa dos nossos interesses e mesmo da nossa soberania. Uma indicação clara de que isso pode ocorrer é a já mencionada situação do Mali, em que o terrorismo, e com ele a chamada guerra ao terror – uma guerra que não é a nossa, pelo menos em sua origem – vai se aproximando perigosamente de uma região mais próxima ao Brasil.

Embora com raízes locais de naturezas étnica e cultural, o conflito no Mali é, em boa medida, decorrência da ação das potências ocidentais na Líbia, onde proclamados objetivos humanitários se mesclaram com interesses mais mundanos, de natureza econômica. A desorganização que se seguiu à guerra civil e à intervenção foi responsável, por um lado, pelo fortalecimento de movimentos fundamentalistas ligados à Al Qaeda e, por outro, por grande afluxo de armas ao território do Mali, proveniente, paradoxalmente, de forças a serviço de Muammar Gaddafi.

 

 

Menciono o Mali por motivo “pessoal”: já colhi algodão em uma fazenda-modelo da Embrapa lá instalada, acompanhado do presidente Amadou Touré (infelizmente deposto a um mês do fim do seu mandato, no bojo da desestabilização ocorrida em 2012). Naquela ocasião, retornei ao Brasil em um avião da FAB: foram apenas sete horas de viagem de Bamako a Brasília, em um voo direto. Isso demonstra que a proximidade é muito maior do que imaginamos quando lemos as notícias e julgamos referirem-se a algo muito distante.

Preocupa-nos, igualmente, a situação na Guiné Bissau, onde o impasse político após o golpe de Estado (também em 2012) fragiliza um país suscetível à ação das forças negativas da criminalidade (especialmente o narcotráfico). Não seria de se espantar se houvesse um casamento, como já houve em outras regiões, entre o narcotráfico, a criminalidade e o terrorismo.

Todo esse raciocínio sobre o quadro de incertezas e a forma de enfrentá-las aponta para a compreensão de que a defesa de um país como o Brasil não é delegável. A ideia de se poder transferir para outro país as responsabilidades nacionais de defesa esteve bastante em voga – não entre nós, felizmente –, não só durante a Guerra Fria como também na década de 1990, quando o mundo viveu seu momento unipolar, isto é, a hegemonia política, econômica da superpotência remanescente. Foi difundida, nessa época, a tese de que os países da América do Sul, como parte do chamado “hemisfério ocidental”, podiam deixar sua defesa a cargo de uma única potência e especializar-se no combate ao narcotráfico.

Esse evidentemente não é, nem pode ser, o caso. A invocação da “garantia de segurança” norte-americana ocorre em situações muito especiais, como na relação entre o Japão e a China. É indicativo da escala das transformações do mundo em que vivemos o fato de o relatório do Conselho de Inteligência Nacional dos Estados Unidos mencionar a difusão do poder mundial como uma “megatendência” nas próximas décadas.

Do ponto de vista da política de defesa, uma questão central será compreender se e como o uso da força entre os Estados será regulado em um mundo multipolar. Desde a criação da ONU, o emprego da violência nas relações entre os Estados passou a sujeitar-se à autorização do Conselho de Segurança.

Isso nem sempre ocorreu. Houve casos, como a invasão do Iraque, em que a ação armada ocorreu à revelia do Conselho de Segurança. Em outros, como a situação da Líbia, houve a decisão de criar-se uma “zona de exclusão aérea”, a qual foi interpretada de maneira muito larga, permitindo, inclusive, a mudança de regime. Sem entrar no mérito específico que motivou essas ações, é fundamental ter clareza de que não foram ações autorizadas pelo Conselho de Segurança.

A forma encontrada para a regulação do emprego da força, baseada no respeito às normas, não é sempre respeitada. As incertezas e as fontes de atrito que identifiquei no panorama internacional tornam imperioso o desenvolvimento de capacidades adequadas de dissuasão, de modo a evitar que forças eventualmente hostis, de qualquer quadrante, perpetrem qualquer tipo de agressão ao patrimônio do Brasil.

É esse, aliás, é o sentido da Estratégia Nacional de Defesa. Não se diz, nela, que o Brasil entrará em guerra. O sentido da dissuasão é a nossa capacidade de criar um dano suficientemente forte para que outros atores não se aventurem a interferir diretamente no nosso patrimônio e nos nossos interesses. A dissuasão visa a evitar, também, que interesses brasileiros possam ser adversamente afetados durante um conflito entre terceiros (que pode ter, entre outras razões, a já mencionada escassez de recursos).

Em resumo, a política de defesa conjuga uma estratégia fortemente cooperativa no entorno regional (América do Sul e África Ocidental, irradiando-se à América Latina e à África como um todo) com uma estratégia global dissuasória.

Isso não significa que nós não cooperemos com o mundo desenvolvido ou com outros países do mundo emergente. Temos enorme cooperação com Estados Unidos. Possuímos importantes projetos conjuntos com países da União Europeia. Com outros países emergentes, fora das regiões que mencionei, um exemplo é dado pelas tratativas com a Rússia na área de defesa antiaérea, uma das prioridades que o Ministério da Defesa tem seguido durante o governo da presidenta Dilma Rousseff.

Negociações como essa nos permitem pensar a grande estratégia brasileira pela ótica científica e tecnológica. Além das questões que acompanhei ao longo de minha carreira no Itamaraty, tive alguma experiência nessa área quando trabalhei no então Ministério da Ciência e Tecnologia.

O MCT foi criado em 1985 sob a liderança do saudoso ministro Renato Archer. Na época, a distinção entre ciência e tecnologia não era muito clara para mim. Lembro-me de haver consultado um experiente colega de trabalho, Raimundo Mussi, que me disse: “Se lhe derem, é ciência; se lhe venderem, é tecnologia.” A formulação era clara e provocativa.

Mas a história do desenvolvimento brasileiro se encarregaria de mostrar que isso não é bem assim, pois, muitas vezes, a ciência não se dá e a tecnologia não se vende. A razão é simples. Na expressão empregada algumas vezes em discursos do ministro Archer ou do presidente José Sarney, “a divisão mundial do poder passa pela divisão mundial do saber”. Já nos albores da Modernidade, o filósofo Francis Bacon advertia em seu famoso tratado Novum Organum: “O conhecimento e o poder humanos são sinônimos, uma vez que a ignorância sobre a causa frustra o efeito.” Seria difícil formular melhor a importância da ciência e da tecnologia para uma grande estratégia brasileira.

Em mundo de assimetrias nos níveis de conhecimento é, também, um mundo de disparidades de poder. Muitos dos contenciosos movidos por países desenvolvidos contra o Brasil desde a segunda metade do século XX tiveram, em seu centro, o objetivo de restringir políticas de incentivo à independência e à tecnologia nacionais.

Tome-se, por exemplo, as tentativas de cerceamento de nosso legítimo direito ao domínio do ciclo de enriquecimento de urânio com fins pacíficos desde a década de 1950; as invectivas contra a política de informática na década de 1980; e o processo contra a Embraer na década de 1990. Não é coincidência que todos esses exemplos também digam respeito a tecnologias passíveis de aproveitamento militar.

No caso da energia nuclear, é bom lembrar que o Brasil se obrigou, pela Constituição Federal de 1988, a desenvolvê-la exclusivamente com fins pacíficos. Estabelecemos com a Argentina e com a Agência Internacional de Energia Atômica um regime de contabilidade e controle do material nuclear que é referência mundial em construção de confiança. Isso não nos impede de empregar a energia nuclear em objetivos totalmente legais e legítimos, que vão da produção de eletricidade e isótopos medicinais à propulsão dos nossos submarinos.

Falando ao fim da reunião do Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia no dia 6 de fevereiro, a presidenta Dilma ressaltou a importância da indústria de defesa para o desenvolvimento tecnológico do país. Além de gerarem renda e emprego e de constituírem fator anticíclico na economia, os investimentos na indústria de defesa revertem recursos para a pesquisa e o desenvolvimento, gerando externalidades positivas para a economia civil. Recordo o texto da Estratégia Nacional de Defesa: “Estratégia nacional de defesa é inseparável de estratégia nacional de desenvolvimento. Esta motiva aquela. Aquela fornece escudo para esta.”

 

 

Oprincípio do fortalecimento tecnológico da base industrial brasileira constitui uma referência permanente nos programas de reequipamento das Forças Armadas que envolvem a cooperação junto a parceiros do mundo desenvolvido. É sempre preciso ver “com um grão de sal” a noção de “transferência de tecnologia”. Se a cooperação entre países com níveis similares de desenvolvimento oferece grande potencial de ganhos conjuntos (como foi o caso, desde os anos 1980, da cooperação Brasil-China na fabricação e no lançamento de satélites), a cooperação com países detentores de avançadas capacidades tecnológicas não é matéria simples, embora necessária.

Essa cooperação deve ser objeto de um esforço detalhado e consciente. Boas cláusulas contratuais são imprescindíveis, mas devem ser acompanhadas do aperfeiçoamento das capacidades de absorção de tecnologia, por parte de empresas e de instituições científicas brasileiras, com adequada supervisão do governo.

Preparando as notas para a aula magna que deu origem a este artigo, encontrei um texto que publiquei quando acabava de sair do Ministério da Ciência e Tecnologia, em 1989. Ele contém uma reflexão que ainda julgo ser válida. Peço desculpas pela autocitação, que nesse caso me pareceu justificável por referir-se ao que, em palavras de hoje, chamaria a componente científico-tecnológica da grande estratégia brasileira.

 

A cooperação em ciência e tecnologia não pode estar isolada do conjunto do relacionamento internacional do país (…) a cooperação internacional deve basear-se em uma nova estratégia, que tenha como elementos essenciais a diversificação de parceiros e a redefinição da cooperação com os parceiros tradicionais, buscando levá-la para setores de tecnologia avançada. O primeiro desses elementos, aliás, contribui para o segundo (…) O grande desafio que se apresenta ao Brasil e aos países em desenvolvimento é justamente o de combinar esforços em diferentes direções, buscando por um lado aumentar a sua capacidade própria de absorção e geração de tecnologia – para o que medidas especiais de proteção parecem indispensáveis – sem perder de vista as oportunidades efetivas de cooperação com outros países (…) o Brasil necessita de uma ação criativa a nível internacional. Isto pressupõe uma política de ciência e tecnologia atenta aos avanços que se realizam no exterior, no contexto mais amplo de uma política madura e independente.

 

Não creio inapropriada aos dias atuais, e ao quadro que procurei compor, a constatação de que uma política sólida de capacitação em absorção e geração de tecnologia anda junto com uma presença pacífica no plano internacional, e contribui decisivamente para uma política de defesa robusta.

Essas três dimensões da ação estatal integram-se, no Brasil, em uma grande estratégia de inserção internacional. Fortalecida pelo apoio da sociedade e pelo controle democrático, essa grande estratégia fornecerá régua e compasso para que tracemos um rumo soberano no mundo.

 

O autor é Ministro da Defesa.

 

NOTAS DE RODAPÉ

 

  1. Discurso da presidenta da República, Dilma Rousseff, na cerimônia de abertura da III Cúpula América do Sul – África – Malabo/Guiné Equatorial. 22 de fevereiro de 2013. Disponível em: http://www2.planalto.gov.br/imprensa/discursos/discurso-da-presidenta-da-republica-dilma-rousseff-na-cerimonia-de-abertura-da-iii-cupula-america-do-sul-africa-malabo-guine-equatorial
  2. Sombra Saraiva, José Flávio. “Asas do Sul: uma da paz, outra do desenvolvimento”. Correio Braziliense, 24 de fevereiro de 2013.
  3. National Intelligence Council. Global Trends 2030: Alternative Worlds. Disponível em: http://www.dni.gov/mwg-internal/de5fs23hu73ds/progress?id=XG5Po0p7sG
  4. Russian army chief warns of new military threats by 2030. Voice of Russia, RIA. Disponível em: http://english.ruvr.ru/2013_02_14/Russian-army-chief-warns-of-new-military-threats-by-2030/
  5. Ver, por exemplo, minha palestra na Escola de Defesa Nacional da Argentina, em setembro de 2011. Disponível em: https://www.defesa.gov.br/arquivos/2012/mes03/comunidad_seguridad_buenos_aires_setembro_2011.pdf
  6. Bacon, Francis. Novum Organum. Nova York: P. F. Collier & Son, 1902, p. 11.
  7. Neste, as normas do antigo Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT) eram interpretadas de tal forma que se tornaria impossível a um país emergente se tornar competitivo, pois aquilo que um país rico podia fazer era permitido, mas aquilo que um país pobre sabia, ou podia, fazer, era proibido. Felizmente, graças ao empenho do Brasil naquele momento, foi possível mudar o jogo, e hoje acordos um pouco mais equânimes lidam com a questão do comércio na área de aviação.
  8. Brasil. Ministério da Defesa. Estratégia Nacional de Defesa. Brasília: Ministério da Defesa, 2008, p. 8.
  9. Amorim, Celso Luiz Nunes. O Leviatã e o “chip”. Revista Brasileira de Ciência Política, vol. 1, n. 1, 1989, p. 143-144.

 

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