A diplomacia de macacão: a classe operária vai ao Itamarati

A diplomacia de macacão: a classe operária vai ao Itamarati

Dawisson Belém Lopes, Cientista político

 

Corria o mês de março de 2010. Luiz Felipe Lampreia, um dos ministros das Relações Exteriores sob a presidência de Fernando Henrique Cardoso, aceitara receber-me em seu escritório, na zona sul carioca, para uma conversa. Lampreia era fonte oficial de minha pesquisa para a tese de doutoramento, em fase de elaboração àquela época. Depois de alguns poucos minutos de aclimatação ao entorno e de aquecimento vocal, eis que o entrevistado já golpeava o seu primeiro jab na administração federal petista: “A política externa do presidente Lula quebrou um paradigma. Tornou-se necessária a fidelidade à cartilha do Partido dos Trabalhadores.”

 

Um tanto surpreso com a clareza da fala, que contrastava com a famigerada contenção verbal dos diplomatas, retruquei de pronto: “Isso é velado, ministro?” E ele: “Não, não é velado. É explícito.” Insisti no ponto, que me parecia promissor: “Mas na época em que o senhor foi ministro, não havia também a influência do PSDB, partido do então presidente da República?”

 

Sem se fazer de rogado, Lampreia respondeu: “Não. É diferente. Nunca antes foi necessária, no Itamaraty, a filiação a um partido político. É claro que o ministro detém muito poder, e que isso gera algumas convergências, certos alinhamentos. Mas nem no regime militar houve essa ideologização!” Naquele momento, o chanceler de FHC fazia-se porta-voz de um discurso bastante difundido em certos setores da sociedade brasileira, em especial pelos veículos da grande imprensa. A vertente caricatural – e agressiva – da crítica tem como melhor representante a revista Veja, que dedicou duas de suas capas ao tema da política externa nos últimos anos (“O PT deixou o Brasil mais burro?”, de 26 de janeiro de 2005, em alusão à retirada do caráter eliminatório da prova de inglês no concurso de admissão à carreira diplomática; e “Imperialismo megalonanico”, de 30 de setembro de 2009, sobre a crise de Honduras), além de inúmeras matérias críticas à atual condução do Itamaraty.

 

A nossa conversa seguiria por outras veredas, mas Lampreia, talvez imaginando que a resposta dada anteriormente não tivesse soado convincente, ainda acrescentou, em tom de blague: “Veja que, durante o tempo em que chefiei o Ministério, o Samuel [Pinheiro Guimarães] era diretor de um importante instituto de pesquisas da Casa, o Instituto de Pesquisas de Relações Internacionais (IPRI). Digamos que ele era a minha contribuição à pluralidade ideológica.” Havia ficado marcada a sua posição: partidarização da política externa era coisa do PT, não do PSDB.

 

Lampreia, não por acaso, referiu-se nominalmente ao embaixador Samuel Pinheiro Guimarães – secretário-geral do Ministério das Relações Exteriores (MRE) e braço direito do ministro Celso Amorim, nos dois mandatos presidenciais de Lula. A escolha do alvo pode ser facilmente explicada: Guimarães, intelectual público com pronunciadas ideias de esquerda, é considerado o mentor das reformas políticas e administrativas por que passou o MRE na gestão de Amorim (2003-2010).

 

Antes disso, ainda na presidência de Cardoso, Samuel Pinheiro Guimarães esteve envolvido em uma peleja com o então chanceler Celso Lafer, por conta de suas posições nacionalistas e, portanto, refratárias às negociações da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA) – projeto capitaneado pelos Estados Unidos. O embaixador Guimarães foi tachado de antiamericanista, removido de seu posto no IPRI e impedido de manifestar-se publicamente sobre o assunto, por força da Circular Postal 87/96 – popularmente conhecida como “lei da mordaça”. Tão logo nomeado ministro, em 2003, Celso Amorim guindou Guimarães ao posto de secretário-geral do Itamaraty, no qual permaneceu até a sua aposentadoria, em 2009.

 

Outra ruidosa controvérsia rebocada dos tempos do governo FHC envolveu o embaixador José Maurício Bustani. Quando presidia a Organização para a Proibição de Armas Químicas (OPAQ), em 2002, Bustani foi vítima de campanha político-diplomática estadunidense, que culminou com a sua destituição do cargo. Alegou-se que teria faltado ao governo brasileiro empenho para mantê-lo no emprego. Sintomaticamente, em 2003, com a vitória do PT nas urnas, Bustani, que era aliado de Amorim, foi indicado para chefiar a embaixada brasileira em Londres, tida como uma das mais prestigiosas da carreira.

 

A rigor, a declaração de guerra da oposição aconteceu em fevereiro de 2007, com a publicação, nas páginas amarelas da Veja, de uma entrevista concedida por Roberto Abdenur, ex-embaixador do Brasil nos Estados Unidos e ex-secretário-geral do Itamaraty (durante a primeira passagem de Amorim pela chefia do MRE, no governo de Itamar Franco). Após adjetivar a política externa de Amorim/Lula de “ideológica” e “antiamericanista”, e denunciar a “intolerância à pluralidade de opinião” no seio do Itamaraty, Abdenur ajudou a promover o desencadeamento de tensões políticas que se arrastam até hoje. Depois disso, o tom da crítica subiu.

 

Servindo-se de tribunas prestigiosas, cardeais do campo peessedebista passaram a elaborar artigos de opinião sobre a partidarização da política externa. A contestação ao modelo de gestão vinha dos que alegavam tratar-se de uma ruptura com a tradição apartidária de mais de um século do Itamaraty. O embaixador aposentado Rubens Barbosa, nosso homem em Washington nos anos Cardoso, apontou, mirando o caso de Marco Aurélio Garcia, assessor especial para assuntos internacionais da Presidência da República desde 2003 e ex-presidente nacional do PT, que a estratégia brasileira de aproximação dos países da América Latina pelos canais partidários era de todo equivocada, não por ser uma política de Estado, mas sim de governo (“O formulador emotivo”, Piauí, março de 2009). Celso Lafer também declarou, sobre a suposta partidarização da política externa, que a filiação do chanceler Celso Amorim ao Partido dos Trabalhadores, em 2009, era mais um forte indício dessa ruptura (“Partidarização da política externa”, O Estado de S.Paulo, 20.12.2009).

 

O ex-ministro da Fazenda Rubens Ricupero, sempre ouvido nos círculos internos do PSDB, reclamou da leniência da diplomacia brasileira em relação a abusos de direitos humanos em outros países do mundo (provocada, segundo ele, por convergências ideológicas entre governantes), a qual colocava em risco o prestígio acumulado pelo Brasil no exterior (“Miopia moral”, Folha de S.Paulo, 22.8.2010). Para não restar dúvida, o próprio website do Partido da Social Democracia Brasileira publicou, no lançamento da última campanha presidencial, artigo sobre a situação do Irã, cujo título lançava mão, a um só tempo, de dois conhecidos adjetivos: “Política petista é ideológica e partidária” (16.6.2010).

 

A denúncia da partidarização da política externa, ela própria, parece movida por partidarismo. Como bem demonstraram Carlos Ranulfo Melo e Rafael Câmara, no Brasil de hoje a política externa passou a ser percebida como trincheira da disputa pela Presidência da República entre a situação e a oposição. Parlamentares do bloco liderado pelo PT no Congresso Nacional dão apoio à formulação de políticas voltadas para a América Latina, rejeitam a ALCA e avaliam positivamente a ALBA (Alternativa Bolivariana para as Américas), Chávez e Morales, enquanto congressistas do bloco do PSDB posicionam-se a favor das políticas voltadas para as relações especiais com os Estados Unidos, rejeitam a ALBA e os líderes bolivarianos. Ou seja: o padrão delineado é consistentemente bipolar.1 O achado não invalida, por si, a crítica (peessedebista) à gestão petista dos assuntos internacionais do Brasil. Antes o contrário: pede um olhar mais rigoroso, e com a devida reserva, sobre os argumentos esgrimidos de parte a parte. Por isso, repassaremos, em sequência, algumas importantes questões do “fla-flu” da política externa contemporânea.

 

Amorim e a Caixa de Pandora

Houve, de fato, quebra de um paradigma centenário do Itamaraty? A afirmação é bastante disputável. Celso Amorim, ministro das relações exteriores que se filiou recentemente ao partido político do presidente da República, já era, desde muito antes da referida adesão, um chanceler partidário. No fim dos anos 1970, o diplomata ingressou nos quadros do antigo Movimento Democrático Brasileiro (MDB), por influência do deputado Ulysses Guimarães, tendo permanecido filiado ao PMDB até 2009, ano da migração para o PT. Na passagem anterior de Amorim pela chefia do Itamaraty (1993-1994) e nos quase seis anos desde a sua posse no governo Lula (2003-2009), seu vínculo com um partido político nunca se havia afigurado problemático, passando despercebido.

 

Do Segundo Reinado à Nova República, diversos foram os chanceleres brasileiros que militaram, formal e informalmente, pelos partidos políticos. O apogeu do partidarismo na política externa deve ter sido a Segunda República brasileira, também conhecida como Intervalo Democrático (1946-1964), quando 15 dos 16 ministros nomeados à chefia do Itamaraty eram filiados a partidos. A propósito do tema, um estudo comparativo entre diferentes regimes brasileiros e franceses, feito pelo cientista político Octavio Amorim Neto, lançou hipótese interessante: quando o presidente tem atuação internacional forte, o chanceler é politicamente fraco (sem vínculo partidário, inclusive). E vice-versa: presidentes fracos associam-se a chanceleres fortes (e partidários). Esse teria sido o caminho para a harmonização entre a presidência e a chancelaria nos dois Estados.2 Talvez ajude a explicar o bom desempenho diplomático do Brasil nos anos Cardoso (presidente forte e chanceleres fracos), mas não o dos anos Lula (presidente forte e chanceler forte) e Rousseff (presidente fraca e chanceler fraco).

 

O dado objetivo é que divergências de opinião na elite política brasileira sempre existiram. Lutas entre ideais escravistas e abolicionistas, papelistas e monetaristas, industrialistas e agraristas, entreguistas e nacionalistas etc. conformam a própria história de nossa nação. Não surpreende que se tenham cristalizado, vez por outra, em partidos oficiais. Na tetralogia que escreveu sobre a ditadura militar brasileira, o jornalista Elio Gaspari captou um desses confrontos ideológicos: em meados dos anos 1970, o Itamaraty – como, de resto, as demais burocracias do Estado brasileiro – parecia dividido entre liberais e socialistas. Essa dicotomia repercutia um conflito mais amplo e difuso, que se projetava, naquele momento, desde Estocolmo: em 1974, o Nobel da Economia fora dividido entre o liberal austríaco Friedrich Hayek e o socialista sueco Gunnar Myrdal. Sintomaticamente, dentro da corporação diplomática brasileira, falava-se da clivagem entre os “punhos de renda” (também ditos “conservadores”, “direitistas”) e os “barbudinhos” (também ditos “progressistas”, “esquerdistas”). É bem provável que a clássica divisão entre os diplomatas ainda permaneça nos dias correntes, dentro e fora dos partidos.3

 

No início do mês de outubro de 2009, tive a chance de endereçar umas poucas perguntas a Celso Amorim. O ministro das relações exteriores estava em Belo Horizonte, participando de uma simulação de diplomacia para estudantes secundaristas. O seu ingresso no PT acabava de se consumar. Naqueles dias, a grande polêmica que rondava o MRE dizia respeito ao asilo que a Embaixada do Brasil em Tegucigalpa concedera ao presidente deposto de Honduras, Manuel Zelaya. Indaguei: “A gestão da política externa do presidente Lula é mais politizada que as anteriores?” E a resposta veio em bom diplomatês: “Toda política, por definição, é politizada. É um erro e uma falsa visão achar que existe uma política que não é politizada. Agora, politizada no sentido de ser necessariamente muito ideológica, eu não vejo dessa maneira.”

 

A conversa seguiu previsível, sem desvios de traçado, até que, questionado sobre o episódio de Honduras – e a versão corrente na imprensa brasileira de que a retirada de Zelaya do poder houvera sido um ato perfeitamente constitucional –, o ministro ofereceu amostra reveladora do seu mapa mental: “Eu só conheço o debate que diz que a Constituição de Honduras não configura o ocorrido como um golpe em dois lugares, e vou lhe dizer onde: os golpistas de Honduras têm essa posição, e a oposição no Brasil. Ninguém mais no mundo tem essa posição.” Interessantemente, a interpretação de que a política externa brasileira se encontrava subsumida pela lógica partidária irrompeu nesse ato de fala.4

 

Amorim não tergiversou quando foi confrontado. Meses antes da migração para o PT, já expunha publicamente o entendimento que o guiava: “Sirvo ao Estado quando sirvo ao governo do Brasil. A política externa não é uma repetição sempre igual dos mesmos princípios, independentemente de qual seja o governo. É uma política e, como tal, requer adaptações ao tempo, às circunstâncias e às necessidades dos governos” (em entrevista a Dora Kramer, O Estado de S.Paulo, 29.5.2009). Reativamente à pergunta do repórter Roberto Simon, sobre a suposta ideologização partidária da política externa durante a presidência de Lula da Silva, o ministro saiu-se com uma contraofensiva: “Estou terminando minha gestão no Itamaraty. Sou diplomata aposentado, além do mais. Mas aposentadoria não é a morte. Interesso-me por política – isso não significa que serei candidato. Se quisesse, teria sido agora. Quero ter um envolvimento na política e me identifico mais com o PT. A maioria dos meus antecessores, com exceção do governo militar, pertencia a partidos.” E, num lance de explícita confrontação, disparou: “Veja meu antecessor, Celso Lafer. Foi tesoureiro de campanha do PSDB. Sinceramente, isso é um não assunto” (O Estado de S.Paulo, 25.4.2010).

 

A oficialização do laço com o Partido dos Trabalhadores fez-se acompanhar por uma atitude mais engajada e politicamente combativa. Afinal, às vésperas de uma campanha presidencial, Amorim havia sido tragado para o jogo bruto da política partidária. Ficou celebrizada a sua fala sobre a possibilidade de “um palanquezinho” nas eleições de 2010. Cogitou-se uma candidatura à Câmara dos Deputados ou até ao Senado, possivelmente pelo estado do Rio de Janeiro. Eliane Cantanhêde na Folha, Dora Kramer no Estadão, Merval Pereira no Globo – não houve quem deixasse de abordar o assunto. Em meio ao alarido, contou com uma defesa – um tanto involuntária – de Fábio Wanderley Reis, professor emérito da Universidade Federal de Minas Gerais, que, em sua coluna de 22 de março de 2010 no Valor Econômico, provocou: “Há quem diga, por exemplo, que é preciso separar diplomacia de ideologia, o que redundaria em separar política de ideologia e reclamar tratamento burocrático, presume-se, para a fixação das políticas a serem perseguidas em diferentes áreas: será isso possível, ou desejável?” Não que tenha significado trégua de seus opositores. O ministro teve de conviver com artilharia pesada até o último dos seus muitos dias no MRE. Desligou-se oficialmente da pasta em 1º de janeiro de 2011 como o chanceler que por mais tempo exerceu a função na história republicana brasileira (em três diferentes mandatos), superando o mítico Barão do Rio Branco, que serviu a quatro presidentes, entre 1902 e 1912.

 

Ironicamente, Celso Amorim – um cristão-novo no Partido dos Trabalhadores – voltou à Esplanada em agosto de 2011, apenas alguns meses após a sua saída do Palácio do Itamaraty, com o status de homem da confiança de Dilma Rousseff, para substituir o “tucano” Nelson Jobim na chefia do Ministério da Defesa.

 

Brincando nos Campos do Senhor

Política externa é território sagrado dos diplomatas? Há que matizar essa perspectiva, muito mais próxima dos referenciais da Guerra Fria do que dos dias atuais. O modelo concentrador de funções, que tinha no Itamaraty o guardião da política externa brasileira, ficou para trás. Em que pese a força dos argumentos passadistas – nostálgicos de um tempo em que a Casa de Rio Branco se mirava no Quai d’Orsay francês do século XIX.

 

Aglobalização representou um considerável desafio para a visão de mundo que muitos chefes de Estado traziam consigo – traduzida em duas maneiras diferenciadas de fazer a política externa: a primeira supunha que diferentes ministérios (ou secretarias de Estado) deviam assumir diferentes áreas de competência; a segunda, que a divisão institucional do trabalho por competências levava o Ministério das Relações Exteriores a exercer o papel de gatekeeper do Estado em face do mundo exterior. As duas perspectivas são tornadas anacrônicas pela intensificação sem precedente dos fluxos transnacionais, pelas novas tecnologias e modelos de comunicação, que embaçam as fronteiras que separam as competências soberanas, e, também, pelo fato de que a natureza da interação entre o Estado e a sociedade está mudando rapidamente, e estimulando novas formas de interação da sociedade com a própria sociedade.

 

Nesse novo contexto internacional, o peso de organizações não governamentais e de outros atores privados tem se incrementado e, com isso, à medida que o mundo se integra, como consequência da globalização, cada um dos outros setores do governo, que não o de relações exteriores, passa a fazer um número crescente de trocas com o mundo exterior. No Brasil, tem-se falado ultimamente da “horizontalização da política externa”, isto é, do cada vez maior compartilhamento das competências internacionais do Estado brasileiro entre os ministérios da Esplanada. Como apontam estudos recentes, mais de 90% dos ministérios (ou órgãos com estatuto de ministério) em Brasília já contam com departamentos de assuntos internacionais. Alguns ministérios, como o da Cultura ou o dos Esportes, mobilizam intensamente as suas estruturas de atuação internacional, à revelia do Itamaraty. Imaginar que a produção da política exterior do Brasil esteja confinada ao MRE é, hoje em dia, um equívoco conceitual.5

 

A relativa capilarização social da política externa brasileira coincide com outro fenômeno: o advento da diplomacia pública. Notam-se inúmeras ações implementadas por autarquias federais, bancos de desenvolvimento e empresas estatais.  Conforme a jornalista Denise Marin, “o governo Luiz Inácio Lula da Silva arrastou pelo menos seis instituições federais para o mundo em desenvolvimento nos últimos anos, a reboque da prioridade de sua política externa às relações Sul-Sul” (O Estado de S.Paulo, 6.12.2009). A título de exemplificação, destacamos a ação da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) em empreendimentos na Venezuela; a manutenção de escritórios do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES) para captação de projetos e de operações, no Uruguai e na Inglaterra; a cooperação da Caixa Econômica Federal nas áreas de financiamento habitacional e urbanização, na Venezuela; a implantação do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), também na Venezuela, voltado para troca de experiências em pesquisas econômicas; o envio de pesquisadores e técnicos da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) e do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) para promover cooperação técnica em países da África, Europa e Ásia; e a manutenção em Moçambique de um escritório da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) para formação de profissionais em doenças infectocontagiosas e planejamento em saúde pública.

 

No âmbito do Poder Executivo federal, há que mencionar, com a devida ênfase, os Cursos para Diplomatas Sul-Americanos – promovidos pela Fundação Alexandre de Gusmão do Ministério das Relações Exteriores do Brasil –, cuja serventia para a exportação dos valores brasileiros aos vizinhos continentais é indisfarçável. Outra iniciativa – as Conferências Nacionais sobre Política Externa e Política Internacional – tem primado pela divulgação, a acadêmicos locais e estrangeiros, das linhas de força que balizam o posicionamento brasileiro no mundo. Concomitantemente, a diplomacia pátria também estende os seus tentáculos para o interior da sociedade: melhoria do atendimento consular aos brasileiros no exterior e internacionalização de empresas nacionais constituem duas de suas novíssimas funcionalidades. O Itamaraty do século XXI ter-se-ia transformado, segundo alguns comentadores, numa versão contemporânea do extinto Ministério do Interior, considerada a sua notável capacidade de articular posições social e politicamente representativas.

 

Tomada da Bastilha ou 18 Brumário?

Se é verdade que a globalização diluiu as fronteiras entre o interno e o externo, democratizando, em alguma medida, a gestão de assuntos internacionais do Brasil, qual é (ou deve ser) o efetivo papel dos partidos políticos – e do partido da presidente da República, o PT – numa área tão delicada quanto a política externa?

 

Ogoverno de Rousseff, no seu primeiro biênio (2011-2012), ofereceu ao analista matéria-prima abundante para a elaboração de respostas. A começar pelo caso de seu assessor para assuntos internacionais, Marco Aurélio Garcia. Professor universitário na origem, o ex-presidente nacional do Partido dos Trabalhadores vem ocupando, há mais de uma década, o posto de conselheiro presidencial. Não se trata de uma invencionice petista: em outros mandatos presidenciais, assessores diplomáticos também passaram pelo Catete (por exemplo, Augusto Frederico Schmidt, no governo JK) e pelo Planalto (José Guilherme Merquior, no governo Collor).

 

O que chama a atenção em Garcia é o bom relacionamento que mantém com governantes latino-americanos dos partidos de esquerda e centro-esquerda, fazendo com que seja frequentemente escalado nas missões para gestão de crises no subcontinente. Foi assim na Bolívia, em 2006, quando Evo Morales ocupou militarmente uma refinaria brasileira; em Cuba, em 2008, na renúncia de Fidel Castro ao poder; no Equador, em 2010, na tentativa de coup d’état contra Rafael Correa; na Venezuela, em 2012, no adoecimento de Hugo Chávez; entre outros tantos episódios. A abordagem personalista e interpartidária tem municiado os críticos de plantão. A queixa comum é que, com a terceirização das funções diplomáticas na América Latina, o Itamaraty é desprestigiado, quando não atropelado, em suas atribuições institucionais.

 

A propósito do esvaziamento funcional do MRE no processo decisório, a política externa econômica dá um estudo de caso.  O diagnóstico de Roberto Campos em 1978, registrado na correspondência epistolar com o então chanceler Antonio Azeredo da Silveira, consolidou-se, no governo Dilma, quase como que uma profecia: “O Ministério das Relações Exteriores que, através de seu pessoal, em determinada fase da sua vida, participou intimamente de muito do processo decisório e técnico do país, sobretudo no que se referiu à análise e ao planejamento econômico, de alguns anos para cá sofreu uma evolução oposta, na qual chegou ao ponto de onerar os funcionários que participassem das atividades do resto da Administração, para não se mencionar sequer a hipótese de exercício em empresas públicas ou privadas.”6

 

Seja pelo envolvimento pessoal da presidente da república, seja pelo ativismo dos ministros petistas da área econômica, o resultado é que os diplomatas, outrora protagonistas, têm sido relegados ao segundo plano nas negociações econômicas internacionais. Guido Mantega, na Fazenda, é presença constante nas reuniões multilaterais da OMC, do FMI, do Banco Mundial e do G20 Financeiro. Foi ele quem cunhou a expressão “guerras cambiais” para referir-se às desvalorizações do yuan chinês e do dólar americano. O termo foi prontamente acolhido pela imprensa internacional especializada em temas econômicos – The Economist, Financial Times, The Wall Street Journal –, o que, para o bem ou para o mal, projetou o ministro para o centro do debate. Já Fernando Pimentel, ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio, tem cuidado dos tópicos mais sensíveis da agenda bilateral com a Argentina e – por extensão – da integração regional no Mercosul. A presidente não hesita em fazer “ligação direta” com os dois ministérios, sem qualquer intermediação do Itamaraty, se e quando julga necessário.

 

No domínio das políticas sociais, Gilberto Carvalho lidera a aproximação entre organizações da sociedade civil e profissionais da diplomacia. Carvalho é um quadro histórico do PT que, entre outras tantas atribuições, foi chefe de gabinete do presidente Lula e, atualmente, é ministro-chefe da Secretaria Geral da Presidência da República. Tem trabalhado pela viabilização do “Conselhão de Política Externa” – conforme batizado por aqueles que se opõem à proposta –, que consistiria num órgão de consulta e deliberação sobre a política exterior brasileira, com composição diversificada e não necessariamente técnica, inspirado no Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, criado pelo governo passado e ainda em funcionamento.

 

A maior desautorização ao Itamaraty veio, contudo, do momentoso golpe parlamentar ocorrido no Paraguai, em 2012, que redundou na saída de Fernando Lugo da presidência do seu país, na suspensão paraguaia do Mercosul e, ato contínuo, na entrada da República Bolivariana da Venezuela no bloco. No limite de caracterizar a usurpação de funções, quem proveu os argumentos da diplomacia brasileira no caso – e sustentou-os em público, no artigo de 6.7.2012 na Folha de S.Paulo – foi o advogado-geral da União, Luís Inácio Adams. Decorrida uma semana do impeachment sumário de Lugo, o Alto Representante-geral do Brasil no Mercosul, Samuel Pinheiro Guimarães, renunciou ao seu posto, alegando falta de apoio a seus projetos. Perguntado se a condução do episódio do Paraguai havia influenciado para a sua decisão, Guimarães negou.

 

Desde o segundo mandato de Lula, ficou estabelecido que apenas os diplomatas de carreira, concursados e formados pelo Instituto Rio Branco, seriam nomeados para a chefia de missões diplomáticas ao redor do mundo. Essa é considerada uma importante inflexão na relação entre a presidência da república e o MRE, uma vez que, com frequência ao longo da história, protegés do presidente de turno – principalmente, políticos e empresários – foram feitos embaixadores. Uma razão menos nobre para esse tipo de manobra era retirar um eventual concorrente ou um indesejável aliado da cena política nacional, “escondendo-o” no estrangeiro: a elegante embaixada do Brasil em Roma já abrigou tanto o ex-ministro Rubens Ricupero (após o escândalo da antena parabólica) quanto o ex-presidente Itamar Franco (depois da posse de Lula como presidente da república). No governo Rousseff, a despeito de todo o folclore sobre sua baixa tolerância com diplomatas, as linhas gerais do arranjo meritocrático foram mantidas: Antonio Patriota, prata da casa, tornou-se o chanceler, e muitos outros diplomatas profissionais – sem vínculos com o PT – têm cargos em escalões inferiores dos demais ministérios.

 

Atática de aparelhar o Estado com quadros partidários não constitui novidade na história das instituições políticas. Todos os partidos e governantes sempre o fizeram, em maior ou menor grau, no Brasil e alhures.7 Julga-se razoável – embora não seja necessariamente racional, de um ponto de vista técnico – a medida de trazer para perto os colaboradores fiéis. Não por acaso, admitem-se ainda hoje na administração pública os cargos de confiança. O alinhamento da equipe de trabalho em valores e expectativas é, em tese, um traço habilitador. Mas não se poderá perder de vista que a governabilidade também pede a perícia, a capacidade operacional dos que agem em nome do Estado. Por isso, nem só de aparelhamento sobreviverá um governo, pois a estrutura de gestão se ressentirá do amadorismo e das disfunções: desperdício de oportunidades, prejuízos que não serão evitados, subutilização de recursos humanos, enfim, toda sorte de problema com o serviço público – redundâncias, indefinições, restrições legais e orçamentárias, corrupção etc. Tanto mais em se tratando de uma área como a política externa, plena de rituais e tecnicalidades, com potencial de impactar largamente amplos setores da sociedade e da economia. O desequilíbrio para um lado (extrema burocratização do métier diplomático, acompanhada de despolitização) ou para o outro (acentuada politização, com desburocratização) é o risco que se vai correr perenemente. Acrescento: e se já era difícil achar o balanço ideal antes, a democratização do país há de ter complicado a equação.

 

De Gaulle dos Trópicos

A propensão de Dilma Rousseff a delegar incumbências diplomáticas a seus correligionários contrasta com a disposição exibida pelo ex-presidente Lula da Silva para promover internacionalmente o Estado brasileiro, quer por meio de viagens de alto perfil político, quer chefiando missões empresariais – com demonstração de apreço por destinos de América Latina e África. Lula foi reconhecido como virtuose da diplomacia presidencial, virou capa de revistas pelo mundo afora e, no encontro que teve com Barack Obama, presidente dos EUA, em abril de 2009, foi tratado com deferência como “o cara”.8 Isso repercutiu tanto que o comunicador João Santana Filho, responsável pelo marketing na campanha de Rousseff à presidência, resolveu explorar a faceta internacional do líder do PT para colher votos: “O eixo central [da campanha eleitoral] foi crescimento com distribuição de renda, diminuição das desigualdades entre as regiões e as pessoas, inserção soberana do Brasil no mundo e outros. Há discussão essencialmente com mais oportunidade política do que essa?”9

 

Antes disso, na campanha pela reeleição de Lula, houve um prenúncio. O então candidato reservou o programa eleitoral exibido em 7 de setembro de 2006 (o simbólico Dia da Independência) para tratar da gestão da política externa durante o seu primeiro mandato. Além do inédito espaço reservado a aspectos internacionais, o fato ganhava especial relevância pela importância estratégica conferida ao programa pelos realizadores da campanha eleitoral, uma vez que era exibido em um feriado nacional, o que proporciona, em regra, maior audiência. No entanto, segundo o sociólogo Marcos Coimbra, essa flagrante escalada não havia sido corretamente processada pelo campo peessedebista, que insistia em maldizer a política externa lulista, de modo a atingir a candidata petista Dilma Rousseff em 2010: “Dentre os muitos descompassos que existem entre os sentimentos da maioria da população e o que dizem a oposição e a grande imprensa, um dos maiores acontece na avaliação da política externa do atual governo. Onde alguns só veem equívocos, ela enxerga, quase sempre, sucessos” (Carta Capital, 29.5.2010). O jornalista Elio Gaspari, na Folha de S.Paulo em 3.3.2010, foi ainda mais ácido: “Se o PSDB acha que pode disputar uma eleição presidencial denunciando o contubérnio nuclear de Lula com o presidente iraniano Mahmoud Ahmadinejad, problema dele.”

 

Oembaixador Sergio Danese, hoje Subsecretário Geral de Comunidades Brasileiras no Exterior, explorou pioneiramente o tema da diplomacia presidencial, antes mesmo do fenômeno Lula. Em um escrito de julho de 2002, sentenciou que, para que o Brasil pudesse dar um salto adiante e ombrear-se às potências mundiais, necessitava contar com um Charles de Gaulle em sua história. Justifica-se: o general francês é reconhecidamente o personagem diplomático que, presidindo um império já decadente e não contando com tantos recursos materiais de poder, soube blefar e, assim, assegurar la grandeur nationale, por meio de mecanismos institucionais, políticos e militares (“O gaullismo da diplomacia brasileira”, Folha de S.Paulo, 25.7.2002). Houve quem apostasse que Lula era esse homem – um gaullista nos trópicos –, como os editores da revista Carta Capital, que estamparam na capa de 2.12.2009 o ex-presidente petista sob a legenda “Personagem do mundo”. De um modo geral, não faltou exaltação ao seu legado como chefe de Estado de vocação internacionalista. O Nobel da Paz era o limite.

 

Fernando Henrique Cardoso, num gesto entre o político profissional que reivindica o seu quinhão e o aristocrata investido de noblesse oblige, concedeu: “A despeito das bazófias presidenciais, que, vez por outra, voltam ao bordão de que ‘hoje não nos agachamos mais’ perante o mundo, se há setor no qual o Brasil ganhou credibilidade e, portanto, respeito internacional foi no das relações exteriores” (O Globo, 6.6.2010). Entre os opositores do lulismo-petismo, quem ofereceu a síntese (negativa) do gaullismo foi o embaixador Ricupero. Elaborou a sua discordância nos seguintes termos: “De um lado, fatores como a estabilização econômica e política do país, em curso desde a redemocratização, ampliaram naturalmente a inserção do Brasil no cenário mundial. De outro, ainda que bem-sucedido em aproveitar esse capital político, o governo Lula parece tender a um estilo carismático e ideológico em suas ações de política externa, colocando em risco o caráter necessariamente institucional e impessoal da diplomacia.”10 Para bom entendedor: os acertos na diplomacia de Lula resultavam da herança benigna recebida de outros presidentes; o resto era perfumaria. Ou quase isso.

 

“É o melhor dos tempos, é o pior dos tempos…” São assim, um tanto esquizofrênicos, os juízos sobre a política externa brasileira da atualidade. Trata-se da dupla face da democratização brasileira – e da popularização de nossos assuntos internacionais, em particular. Louva-se e lamenta-se um mesmo conjunto de fatores. A abertura do debate sobre as opções diplomáticas do país implicou, por suposto, a participação de mais e de novos atores sociais. Entre eles, os partidos políticos – importantíssimos para a promoção da democracia como nós a conhecemos. Só que os partidos, como a própria etimologia indica, são parciais. Têm que equilibrar a concepção ideológica, qualquer que seja ela, com uma compreensão ampliada do interesse público. E o processo não está livre de enganos, dada a natureza híbrida e inerentemente instável dessas coletividades organizadas. Os fantasmas que rotineiramente nos assombram são o facciosismo, a busca do interesse particular sob o manto do bem comum, a oligarquização da vida pública por intermédio da agremiação. Aí reside toda a dificuldade para triar o legítimo do ilegítimo e discernir a “boa” da “má” partidarização, por assim dizer. E isso vale também, naturalmente, para a política externa. A atitude acusatória, o dedo em riste, a “denúncia da partidarização” soam, a esta altura, diante de todo o acumulado, um tanto quanto ideias fora de lugar. Desconfio fortemente de que, pelos próximos anos, o melhor a fazer é habituar-se ao novo cenário da política externa brasileira, substituindo a perplexidade e o apelo moralizador de antanho por curiosidade e método acadêmico. Teremos, certamente, melhores rendimentos analíticos se caminharmos por essa senda.

 

O autor é professor de ciência política da Universidade Federal de Minas Gerais

dawisson@gmail.com

 

NOTAS

 

Nota do autor: os trechos não referenciados das entrevistas que apresento neste ensaio foram extraídos do meu segundo livro – Política externa e democracia no Brasil: Ensaio de interpretação histórica –, ainda inédito, com lançamento previsto para 2013 pela Editora Unesp.

 

  1. Melo, C.R. e Câmara, R. “Estrutura da competição pela Presidência e consolidação do sistema partidário no Brasil.” Dados, 2012, vol.55, n.1, pp. 71-117.
  2. Amorim Neto, O. De Dutra a Lula: a condução e os determinantes da política externa brasileira. Rio de Janeiro: Campus, 2011.
  3. Gaspari, E. A ditadura encurralada. São Paulo: Companhia das Letras, 2004.
  4. Elaborei o roteiro de questões, por escrito, mas não entrevistei Celso Amorim. O entrevistador foi Pablo Souto, a quem devo reconhecimento pela competente atuação.
  5. São demonstrativos dessa tendência recente os trabalhos de Sanchez Badin, M. e França, C. (A inserção internacional do poder executivo federal brasileiro. São Paulo: Fundação Friedrich Ebert, 2010) e Faria, C.A.P. (“O Itamaraty e a política externa brasileira: do insulamento à busca de coordenação dos atores governamentais e de cooperação com os agentes societários.” Contexto Internacional, 2012, vol.34, n.1, p. 311-355).
  6. Campos, R. “Novas perspectivas da política externa brasileira (1979-1985).” Memorando de Roberto de Oliveira Campos para o ministro das Relações Exteriores do governo Geisel, Azeredo da Silveira. Rio de Janeiro, CPDOC, Fundo ASS. MRE ag. 1978.8.30/Série MRE. MRE/Subsérie. Assuntos Gerais/Produção 30.8.1978 a 6.3.1979.
  7. Para uma abordagem não moralista e extremamente instigante do assunto, ver texto de Argelina Figueiredo neste periódico (“Um Estado para aparelhar”, Insight Inteligência, edição jul/ago/set 2012, pp. 40-49).
  8. “This is my man, right here. Love this guy. He’s the most popular politician on Earth” (foi o que disse Barack Obama, em abril de 2009, na cidade Londres, no encontro do G20 Financeiro).
  9. A citação de Santana está reproduzida em texto de Mario Sergio Conti (“Escândalos da República 1.2”), veiculado na edição de julho de 2012 da revista Piauí; o itálico foi acrescentado (por mim) para efeito de ênfase.
  10. Ricupero, R. “À sombra de Charles de Gaulle: uma diplomacia carismática e intransferível. A política externa do governo Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010).” Novos Estudos, 2010, n. 87, julho, pp. 35-58.

 

 

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