Rio-Brasília: A política anticorrupção devagar, quase parando

Rio-Brasília: A política anticorrupção devagar, quase parando

 

Por Cesar Caldeira, Jurista

 

O estado do Rio de Janeiro tem papel importante na ascensão da “coligação bolsonarista” (CALDEIRA, 2019). É o berço político de Jair Messias Bolsonaro, que tem 28 anos de carreira legislativa, principalmente como deputado federal (1991-2018), e também a base política de dois de seus filhos Flávio e Carlos Bolsonaro. A partir dessa arena regional se constroem a rede de apoiadores como policiais e militares, além de articulações evangélicas que estão no núcleo original da perspectiva política do “clã” bolsonarista. A campanha eleitoral de 2018 para a chefia do Executivo federal e Senado favoreceu o candidato Wilson Witzel (PSC).

Essa dimensão estadual-federal trouxe dois problemas para a agenda política. Primeiro, a solicitação de moratória do pagamento da dívida do Rio com a União, que está prevista no processo de recuperação fiscal, de 2021 para 2023.1 O Plano em vigor permanece até setembro de 2020. Não há hipótese de se abandonar o Plano de Recuperação, mas renegociar seus termos e adotá-lo mais uma vez. Segundo, a paralisação das investigações sobre o “esquema das rachadinhas” da Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro (ALERJ). Nesse caso, o senador Flávio Bolsonaro obteve liminar do presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), em 16 de julho de 2019, que o beneficia em relação às investigações que tramitam no Rio, sobre a existência, ou não, de uma “organização criminosa” que operava desde 2007 envolvendo o deputado estadual e seus assessores. Essa liminar concedida pelo ministro Dias Toffoli suspende inquéritos e procedimentos de investigação criminal (PICs) no Ministério Público Federal (MPF) e estaduais, além de paralisar processos judiciais em andamento, em que dados de investigados tenham sido compartilhados sem autorização prévia do Poder Judiciário. As investigações que estão em curso em todo o país só poderão ser retomadas após o plenário da Corte decidir sobre essa matéria, em reunião marcada para 21 de novembro. Se não houver antecipação dessa data, serão mais de quatro meses de contenção na implementação da política pública anticorrupção por decisão monocrática, um “freio” institucional de resultados controversos.

Este artigo analisa essas duas políticas públicas estabelecidas no plano federal – a de recuperação econômica e fiscal e a política anticorrupção – que são alvo de tentativas de mudança que geram controvérsias econômicas, políticas e jurídicas. Duas dimensões estão, portanto, presentes: 1) são arranjos institucionais do âmbito normativo federal que vinculam obrigatoriamente o Rio, como Regime de Recuperação Fiscal (RRF) homologado pelo presidente Michel Temer em 05/09/2017; e 2) um conjunto de decisões federais, no âmbito do Executivo, Congresso e Supremo Tribunal Federal (STF), que condiciona a implementação da política pública anticorrupção.

As escolhas políticas, face a essas duas políticas, são indicadores – como “testes decisivos” – para verificar a extensão da integração estrutural e do consenso de valores da “coligação bolsonarista” eleitoralmente vitoriosa de 2018. É uma avaliação provisória e parcial do desempenho da elite dirigente, nos planos federal e estadual, em relação ao objetivo do “equilíbrio e responsabilidade fiscal” e de apoio à continuidade, aos desdobramentos, da Operação Lava Jato e combate a organizações criminosas.

A hipótese usada sobre a “coligação bolsonarista” sustenta que essa articulação, inicialmente eleitoral, e agora um grupo dirigente, pode ser estudada como uma “elite desunida” (HIGLEY, 2008) sobre as questões fundamentais que envolveriam o próprio desenho institucional estabelecido, como a independência funcional do Ministério Público,2  entre outras. Importa monitorar a estabilidade do Estado Democrático de Direito face aos conflitos e impasses, bem como a forma de resolução dos problemas públicos. As polarizações e polêmicas ocorrem no plano horizontal – seja internamente à elite dirigente ou na relação com a contraelite. Ou ainda, no plano vertical, entre governantes e governados como sucede nos movimentos de protesto e contestação às políticas governamentais.

A primeira seção aborda os principais atores da coligação eleitoral bolsonarista, suas posições e programas, nas eleições municipais de 2016 e as eleições gerais de 2018. Destaca-se a imprecisão de ideias e as limitações de programas e da discussão pública. Constata-se que o “clã” bolsonarista não se pauta por diretrizes partidárias ou políticas consistentes. É uma rede baseada em lealdades familiares e corporativas articuladas com grupos de interesses. São “políticos de negócios” que organizam suas carreiras legislativas e seus projetos de atuação em torno da apropriação privada de recursos públicos. A ausência de protagonismo no Legislativo dificulta o acesso a informações e, por consequência, a compreensão do funcionamento e apoio de sua base social e econômica. Daí, a importância em revisitar as campanhas eleitorais e manter a atenção no fluxo da comunicação política.

A segunda seção resume as controvérsias sobre as duas políticas públicas ao abordar a eleição e desempenho no governo fluminense de Wilson Witzel.

A terceira seção conclui com uma breve análise das relações entre o Rio e a União nos primeiros oito meses da “coligação bolsonarista”.

I. Campanha e programas eleitorais da “coligação bolsonarista” no Rio: como e por que venceram?

A tendência política favorável ao “clã” se revelou nas urnas no primeiro turno das eleições municipais de 2016. Carlos Bolsonaro (PSC), o vereador mais votado, obteve 106.657 votos (3,65% dos votos válidos), enquanto o ex-prefeito Cesar Maia (DEM) – que ao longo de sua trajetória evidenciou ter uma base liberal reformista própria – ficou em terceiro lugar com 71 468 votos (2,45%). Eles tiveram votos nominais próprios acima do quociente partidário (57.433 votos), situação em que se colocaram apenas dois outros competidores.3

Carlos vem sendo reeleito vereador desde outubro de 2000, quando tinha 17 anos de idade. É político profissional. Até dezembro de 2018, teve 42 projetos de lei aprovados, a maioria como coautor. Votou isoladamente contra projetos como a Bolsa Família Carioca porque julgava que criaria votos de cabresto e desestimularia ao trabalho. Sua principal linha de atuação é a defesa dos interesses dos servidores da área de segurança pública e de militares.

O primeiro turno da eleição para prefeito em 2016 mostrou um bom desempenho de Flávio Bolsonaro (PSC), que ficou em quarto lugar com 14% dos votos válidos (424.307 votos). Era a estreia do “clã” em eleições majoritárias. Apresentou-se pela coligação PSC/PRP: “O Rio precisa de força para mudar”. O PRP é uma legenda inexpressiva, que não elegeu qualquer vereador.4  Em contraste, o PSC elegeu três vereadores. De fato, o projeto político era um teste da “marca” Bolsonaro no mercado eleitoral, a legenda partidária não era relevante. Carlos e Flávio5 se filiaram ao PSC em março de 2016 para concorrerem a cargos em outubro. Apenas uma escolha de legenda como Jair Bolsonaro fará em 2018 com o PSL.

As ideias programáticas da campanha de Flávio Bolsonaro, pertinentes ao tema desta análise, são, primeiro, as propostas para a atuação do município do Rio de Janeiro na área econômica e fiscal. O candidato sustentou que não elevaria qualquer tributo municipal, caso fosse eleito, pois os existentes já eram excessivos. Sua diretriz seria a austeridade fiscal, com corte de despesas. Prometia a redução de secretarias municipais de 29 para 18 e o corte de pelo menos 20% dos cargos de indicação política. Afirmava que o cenário das finanças municipais era “catastrófico”.6  O candidato superaria a irresponsabilidade fiscal existente e, com o orçamento equilibrado, proveria alívio fiscal para incentivar o empreendedorismo na cidade, mas sem favorecimentos pessoais.

A sua gestão municipal administraria serviços essenciais e manteria “parcerias público-privadas” (PPP) e concessões, com o objetivo de dar protagonismo à iniciativa privada. Os gestores das Pastas teriam um perfil técnico. “A política de criação de cargos para aparelhamento de aliados políticos vai acabar”, dizia Flávio Bolsonaro.7

Essas ideias e escolhas de políticas públicas se assemelham às do candidato Marcelo Crivella (PRB), senador por dois mandatos (2003-2019), cantor/compositor de música gospel e bispo licenciado da Igreja Universal (IURD). Essa convergência em torno de objetivos de equilíbrio fiscal, redução de gastos públicos, empreendedorismo e criação de ambiente de negócios, crítica ao “capitalismo de compadrio” e corrupção são dominantes nos programas desde 2015. Dois documentos expressam essa agenda reformista: “Uma ponte para o futuro”, lançado em 29 de outubro de 2015, pelo PMDB e “O Brasil para os brasileiros”, divulgado em 24 de outubro de 2018, pela “Frente Parlamentar Evangélica”. Ao lançar seu programa a bancada evangélica de 75 deputados federais manifestou seu apoio ao candidato Jair Bolsonaro. No manifesto de 60 páginas estão inúmeras propostas para a redução da intervenção estatal. Existe um trecho, grifado no original, que indica uma diretriz estruturante: “Enfim, nos dias de hoje, mais do que ajudar, a principal tarefa do Estado é parar de atrapalhar o cidadão e, em especial, o empreendedor, única fonte de geração das riquezas do país.”8

A eleição para prefeito no Rio efetua-se numa situação de grave desconfiança em relação à real situação fiscal e econômica do município. Outros candidatos, além de Flávio Bolsonaro, suspeitavam que a deterioração fiscal era mais ampla do que a oficialmente apresentada.

Esses fatores locais devem ser contextualizados no plano estadual. O governador em exercício Francisco Dornelles (PP) decretara9 “estado de calamidade no âmbito da administração financeira”, 49 dias antes da realização das Olimpíadas no Rio, acontecimento que gerou mais incerteza e perplexidade. Na ocasião, o prefeito Eduardo Paes (PMDB) declarou imediatamente que o município vivia uma confortável situação econômica e financeira.

O “estado de calamidade” ratificado pela ALERJ, por meio da Lei nº 7.483/2016 vem sendo regularmente prorrogado e estará vigente até 31 de dezembro de 2019, a pedido do atual governador. Essa política pública emergencial e provisória se tornou um “arranjo institucional” estável. Visa manter suspensa a obrigação do estado de cumprir os limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), como endividamento e gastos com pessoal (CALDEIRA, 2017).

No plano nacional, a pauta fiscal e econômica de iniciativas governamentais, desde a nomeação de Joaquim Levy, no segundo governo Dilma Rousseff, voltou-se para um ajuste fiscal que seria necessário para garantir a confiança dos agentes econômicos. O ministro da Fazenda permaneceu no cargo por onze meses, período em que a desaceleração econômica se transformou em recessão. Desde então, a agenda governamental faz uso da política fiscal com o objetivo fundamental de garantir a sustentabilidade da dívida pública. Nesse sentido, existe uma continuidade de objetivos fiscais e econômicos que são proclamados, transformados em metas de governo e propostas normativas. Os candidatos Flávio Bolsonaro e Marcelo Crivella, assim como o ministro da Fazenda da época, Henrique Meirelles, compartilham essa perspectiva. O desafio prático está em implementar essas diretrizes durante um prolongado ciclo econômico que varia entre a recessão e a estagnação econômica.

Durante as eleições municipais de 2016 as complexas questões fiscais e econômicas foram afastadas do debate público, em parte, devido à suspeita sobre a transparência das contas públicas.

O segundo conjunto de ideias programáticas pertinentes se referem à segurança pública, tema de grande apelo eleitoral. A rigor, o uso da “força” (ou violência legítima municipal) não deveria ser importante na esfera local. Flávio Bolsonaro propôs a transformação da Secretaria de Ordem Pública em uma Secretaria Municipal de Segurança, destinada a participar na segurança preventiva da vida e propriedade. Os guardas atuariam armados no policiamento preventivo, num processo integrado com a Secretaria Estadual de Segurança. Prometeu aumentar o efetivo de 7.500 para 12.600 guardas, limite legal previsto da Guarda Municipal (GM). Reafirmou seu compromisso com as parcerias público-privadas (PPP) ao indicar que pretendia expandir os programas “Segurança Presente” e de vigilância eletrônica. A mais notável diferença entre Flávio e Crivella está em que o segundo indica que a GM deve usar armas não letais.

O contraste nas ideias programáticas ocorre com o candidato Marcelo Freixo (PSOL) que não via a GM como uma espécie de polícia: não deveria ser armada. Sua visão era de uma organização para gerir o espaço público, com participação da comunidade local. Entre suas atribuições estaria elaborar mapas de conflitos e de violência urbana para direcionar programas de policiamento comunitário.

Em resumo, na discussão municipal aparece a polêmica sobre o porte de armas letais, a ampliação do “mercado de segurança” através das parcerias público-privadas e a municipalização da segurança pública com a ampliação de atribuições da GM. A vitória eleitoral de Marcelo Crivella, que foi apoiado por Flávio Bolsonaro no segundo turno, não antecipou mudança significativa na área de segurança municipal.

As pesquisas de opinião não evidenciaram, na véspera do primeiro turno, o crescimento da votação em Flávio Bolsonaro: o IBOPE apontou 10% e o Datafolha apenas 8%. O TSE constatou 14% dos votos válidos nas urnas. Parte significativa dos seus votos (24,06%) vieram de urnas situadas em regiões onde residem militares, como Jardim Sulacap, Vila Valqueire, Campo dos Afonsos e Bento Ribeiro. No perfil do eleitor preponderam aqueles com renda acima de 5 salários mínimos (12%), ensino superior (9%) e faixa etária de 25 a 34 anos (14%), de acordo com o IBOPE.10

Nessa disputa houve uso intenso de mídia digital, como o Facebook, o WhatsApp e o Instagram. Segundo o Banco Mundial, em 2016, a penetração da internet na sociedade brasileira alcançou 59,7%: dobrou em uma década. Os partidos usaram as mídias sociais para obter contribuições de eleitores/pessoas físicas porque foi proibida a contribuição de empresas para partidos políticos. O tempo de campanha gratuita no rádio e televisão também diminuiu para 35 dias, dez a menos do que na eleição anterior. Nessas circunstâncias é provável o impacto11 da propaganda eleitoral nas redes sociais; porém, a Justiça Eleitoral não monitora adequadamente esse fluxo de propaganda.

O que significou o desempenho dos irmãos Carlos e Flávio nas eleições de 2016 do Rio? Primeiro, a confirmação que ambos têm base eleitoral própria e crescente o suficiente para assegurar o sucesso em eleições proporcionais. Há um obstáculo, no entanto, em relação às eleições majoritárias (como para os cargos de prefeito, governador, presidente e senador): agregar eleitores e grupos de interesses em torno de uma identidade política de foco restrito. Esse problema existe também para o evangélico Marcelo Crivella, que já havia se firmado como senador fluminense.

Segundo, Flávio Bolsonaro se favoreceu da polarização política estadual que perdura desde junho de 2013, um ponto de referência cujo significado é controvertido. Os protestos trouxeram uma ampla agenda política e social que focalizavam principalmente o governador Sérgio Cabral (PMDB), que estava em seu segundo mandato. Sua avaliação negativa levou-o à renúncia em 3 de abril de 2014. Foi substituído por Luiz Fernando Pezão, que, apesar de todas as controvérsias, conseguiu ser reeleito no segundo turno com 55,77% dos votos válidos (4.343.298 votos). A perda de confiança no processo eleitoral tem um indicador na soma dos votos brancos e nulos, além das abstenções: 4.348.950 votos, maior que a votação do governador eleito. O segundo lugar coube ao senador Crivella que teve 3.442.713 dos votos (44,22% dos votos válidos).

Terceiro, a situação política nacional também estava polarizada pelo desenrolar do processo de impeachment da presidente Dilma Rousseff (PT), afastada provisoriamente em 12 de maio e destituída do cargo em 31 de agosto de 2016. O presidente da Câmara, Eduardo Cunha (PMDB-RJ), que deu início ao andamento do processo de impedimento em 2 de dezembro de 2015, por sua vez, teve seu mandato cassado por falta de decoro parlamentar em 12 de setembro de 2016. Sem mandato, Cunha foi preso em 19 de outubro por ordem do juiz federal Sérgio Moro em processo no qual era acusado de corrupção e lavagem de dinheiro. Esses dois acontecimentos são indicativos do enquadramento das políticas da “responsabilidade e equilíbrio fiscal”, no caso do impedimento da presidente, e da “anticorrupção”, no caso do deputado, com aspectos de tecnicalidades e procedimentos somados ao apelo emocional popular. Afirmam-se também duas “comunidades de políticas públicas”:12 primeiro, a rede que impulsiona a agenda de reforma do Estado via “austeridade fiscal e redução de suas instituições administrativas”; e segundo, a que focaliza a moralidade administrativa e a política anticorrupção. Houve, por fim, uma campanha iniciada em 2015 pelo Ministério Público Federal (MPF) para obter apoio para um projeto de iniciativa legislativa popular: “Dez medidas contra a corrupção”. Essa “rede temática” obteve mais de dois milhões de assinaturas, e o projeto foi entregue à Câmara em 29 de março de 2016. Essa é a base do movimento anticorrupção, que é anterior e diferenciado, do projeto político do “clã” bolsonarista.

Quarto, a prisão coercitiva de Luiz Inácio Lula da Silva, em 4 de março de 2016, com a autorização judicial, reforçou a percepção de que a Operação Aletheia, 24ª fase da Operação Lava Jato, que investiga corrupção e lavagem de dinheiro eventualmente atingiria a liberdade do ex-presidente.

Quinto, em 2016 estava em andamento durante 64 dias uma Operação de Garantia de Lei e da Ordem (GLO) para reforçar o policiamento das Olimpíadas. Segundo o Ministério da Defesa, o custo foi de R$ 796.312.649,29 e estiveram disponíveis um efetivo de 43.461 membros das Forças Armadas durante o período de 1º de julho a 25 de setembro. Durante o primeiro e segundo turnos das eleições municipais os militares foram outra vez mobilizados. O Rio foi a unidade da federação que obteve o maior número de militares: 6,5 mil. A presença das Forças Armadas, de maneira recorrente, sustenta a expectativa social que a preservação da ordem pública carece de policiamento militarizado, massivo e duradouro, como a intervenção federal na área de segurança pública, que ocorreu simultaneamente com a GLO em 2018. Esta agenda militar-policial está no centro do ideário do “clã” bolsonarista.

Esse elenco de fatores condicionantes da situação da cidade e do Rio dão contornos a um diagnóstico: a urgência, a emergência e o provisório passam a caracterizar instituições e a influir na sociabilidade. Há tendência ao embrutecimento individualista, do apego ao pequeno grupo de pessoas significativas baseado em vínculos de sangue, afeto, religião ou corporação, por exemplo. A hipótese que se vislumbra é de redução do reconhecimento e colaboração com outros seres humanos e preservação da natureza. A desconfiança nas pessoas e nas instituições sociais que norteiam as interações tende, então, a ser vista como uma sabedoria realista, um estado de alerta indispensável à sobrevivência precária. Sugere que prevalecerá o batalhador ou o guerreiro com suas tribos armadas para conflitos.

A tática eleitoral de Crivella em 2016 foi de moderação, em termos da pauta de costumes religiosos, e a busca por identificar Freixo com a herança do lulismo. Seu sucesso permitiu pela primeira vez que o movimento político – religioso de Edir Macedo (PRB /Igreja Universal) conquistasse uma capital muito importante. Em contraste, o PT somente venceu em uma capital (Rio Branco).

Por último, a pesquisa Datafolha para o segundo turno identificou o perfil de renda familiar do eleitor de Crivella com 49% de renda até 2 salários mínimos (sm), 43% entre 2 e 5 sm, e 45% entre 5 e 10 sm. Em contraponto ao projeto da gestão do prefeito Eduardo Paes, que se dedicou a transformar o Rio numa “cidade global”, com vários eventos internacionais e muitas obras, o “marketing” da campanha de Crivella usou o slogan “chegou a hora de cuidar das pessoas”, que dissimula o duro “ajuste fiscal” estampado no outro lado da mesma moeda. Aqui está o desafio retórico ao projeto da “coligação bolsonarista”: como manter a expectativa que os “batalhadores” irão alcançar a prosperidade com as reformas de austeridade econômica e fiscal durante a “guerra prolongada”?

Mudanças de políticas públicas, como a fiscal ou anticorrupção, tendem a ocorrer – em períodos de estabilidade política e econômica – por meio de pequenas mudanças em programas ou desdobramentos em políticas já existentes. Essa é a hipótese de alteração por arranjos incrementais dentro do regime jurídico estabelecido, ainda que as alterações possam resultar em incoerência ou inconsistência dentro do regime político.

O calendário eleitoral de 2018 ofereceria a oportunidade normal para alterar a agenda pública e selecionar alternativas no regime político democrático. Porém, esse período eleitoral transcorreu sob o impacto de um “evento marcante”: o atentado ao candidato Jair Bolsonaro em 6 de setembro de 2018, que lhe assegurou, simultaneamente, enorme exposição midiática, a justificativa para não participar pessoalmente da agenda de discussão de propostas programáticas e o persistente foco na violência criminal.

O RRF para os estados com déficits elevados e dívidas altas não esteve em discussão no programa do candidato Jair Bolsonaro. Apenas após a eleição, os governadores iniciaram conversas com a equipe de transição sobre mudanças para socorrer os estados. Dessas negociações surgiu o chamado “Plano Mansueto” que deu origem ao projeto de Lei Complementar 149/19, que cria o Plano de Promoção de Equilíbrio Fiscal (PEF). Mas essa iniciativa não se adequa ao caso do Rio, que é, até o final de agosto de 2019, o único ente da federação que está no RRF.

A “imagem de campanha” de Jair Bolsonaro buscou amparo nas posições ultraortodoxas em economia de Paulo Guedes, que defende uma drástica redução do Estado via reformas das previdências privada e pública (militar e civil), da Administração Pública, com ampliação de privatizações, concessões e reduções de despesas públicas obrigatórias e reforma Tributária. Essas ideias programáticas não foram detalhadas ou discutidas na campanha; ganharam seus contornos após a vitória eleitoral. Bolsonaro encaminhou até uma nova proposta de emenda constitucional da Previdência, que está em votação.

A reforma da Previdência apresentada por Michel Temer (PEC 287/2016) não chegou ao plenário da Câmara dos Deputados. O presidente perdeu apoio político após o vazamento de um áudio em que negociava com Joesley Batista do frigorífico JBS uma “mesada” para calar o ex-deputado Eduardo Cunha (PMDB-RJ), em maio de 2017. Da investigação resultaram duas denúncias formais encaminhadas pelo MPF ao STF: a primeira por crimes de corrupção passiva; e a segunda, por obstrução à Justiça e organização criminosa. Em ambas, a Câmara dos Deputados não autorizou a abertura do processo contra o presidente Temer no STF. Porém, o inusitado aconteceu: um presidente em exercício se tornou alvo de uma denúncia por corrupção. A “blindagem” política na Câmara custou ao presidente a legitimidade e a capacidade de implementar reformas importantes.

A pauta de segurança de Bolsonaro na sua proposta de plano de governo “Caminho da Prosperidade” é provavelmente o núcleo crucial do projeto político. Duas diretrizes merecem destaque: 1) “As Forças Armadas terão um papel ainda mais importante diante do desafio imediato no combate ao crime organizado, sendo importante buscar uma maior integração entre os demais órgãos de segurança pública, principalmente na estratégia de elevar a segurança de nossas fronteiras” (grifo nosso); 2) vai resgatar “As Dez Medidas Contra a Corrupção”, proposta pelo Ministério Público Federal e apoiadas por milhões de brasileiros, e encaminhá-las para aprovação no Congresso Nacional. O lema é “sufocar a corrupção”.

A vitória de Jair Bolsonaro no Rio se constrói a partir da articulação político-religiosa que elegeu Crivella. O slogan da “coligação bolsonarista” já destaca a incorporação do brado dos paraquedistas do Exército “Brasil acima de tudo” com a expressão “Deus acima de todos”, uma associação eleitoral que religiosos podem julgar indevida. Essa aliança entre grupos de militares e de servidores da área de segurança pública com organizações evangélicas parece prover o vínculo mais estável da articulação, em termos de valores e objetivos compatíveis. Grupos com perfil econômico liberal e os segmentos mobilizados/apoiadores da política institucional contra a corrupção se tornaram eventuais parceiros eleitorais e colaboradores. Mas existem limites a essa cooperação.

Em 2018, as circunstâncias regionais ajudaram os três vitoriosos principais. Primeiro, o declínio rápido do PMDB/RJ após a prisão do ex-governador Sérgio Cabral (PMDB), em 17 de novembro de 2016, na Operação Calicute. O ex-governador era suspeito de receber milhões de reais em propinas para fechar contratos públicos, segundo o Ministério Público Federal (MPF). Em novembro de 2017, a cúpula do MDB na ALERJ é alvo da Operação Cadeia Velha, por suspeita de receber propinas de empresas de transporte. Entre outras investigações e processos judiciais, as iniciativas de combate à corrupção política e empresarial comprometeram a confiança dos eleitores com os representantes políticos associados previamente ao PMDB, inclusive o ex-prefeito Eduardo Paes. Segundo, a intervenção federal na área de segurança pública do Rio em 2018 reforçou a percepção de que era indispensável o endurecimento na legislação penal e atuação policial-militar.13 Essa corrente de opinião pública aumentava desde o fim das Olimpíadas de 2016 e da saída do secretário de Segurança Pública José Beltrame,14 que durante quase dez anos conduziu um experimento de “pacificação” com as UPPs (Unidades de Pacificação Policial).

No primeiro turno da eleição presidencial de 2018, no Rio inteiro, Jair Bolsonaro (PSL) obteve 59,79% dos votos válidos (5.107.735 votos). Em segundo lugar, ficou Ciro Gomes (PDT) com 15,22% dos votos válidos (1.300.292). Em terceiro, Fernando Haddad (PT), com 14,69% dos votos (1.255.425).15 No município do Rio, a mesma ordem de preferência do eleitor prevaleceu: Bolsonaro obteve 58,29% dos votos válidos contra Ciro Gomes com 19,49%. O candidato lulista teve 12,02%. Existiu uma sinalização do eleitorado para uma alternativa à polarização da “coligação bolsonarista” versus a lulista.

No segundo turno, na capital do Estado, Bolsonaro venceu com 64,4% dos votos válidos,16 contra 33,6% obtidos por Haddad. Aliás, a vitória foi ampla: venceu em 89 das 92 cidades do Rio. Em todo o Rio, obteve 67,95% dos votos válidos, Haddad, 32,05%. A vitória eleitoral de Jair Bolsonaro em 2018 constitui um realinhamento partidário e de preferências dos eleitores fluminenses. No passado os eleitores fluminenses tinham em comum um viés mais democrático, inclusivo e social.

O candidato a senador Flávio Bolsonaro não apresentou propostas sobre a recuperação econômica e fiscal do Rio. Afirma seu incentivo ao “empreendedorismo” e defende a “geração de empregos”. Na área de (in)segurança pública, reproduz as propostas do pai: quer reformar o Estatuto do Desarmamento, reduzir a maioridade penal e o direito à legítima defesa reforçado com a facilitação da posse de arma. Flávio recebeu 4.380.418 votos, o equivalente a 31,36% dos votos válidos.

Jair e Flávio apoiaram Arolde de Oliveira (PSD), deputado federal por nove mandatos consecutivos, ex-capitão e evangélico da Assembleia de Deus. Sua vitória foi surpreendente (17,06% dos votos válidos) e evidenciou o peso do apoio bolsonarista nas redes sociais. As pesquisas anteriores17 ao resultado não anteciparam este resultado, previam a eleição de Cesar Maia (DEM).

II. De repente, o governador Wilson Witzel

Em 14 de março de 2018 ocorreu um “evento marcante” local, de ampla repercussão regional, nacional e internacional: o assassinato da vereadora Marielle Franco (PSOL) e seu motorista Anderson Gomes. As investigações policiais fluminenses, realizadas com bastante recursos e sob pressão de identificar rapidamente os executores, não produziu resultados em 2018. Uma das hipóteses de motivação do crime, divulgada pelo secretário de Segurança, general Richard Nunes, apontava para milicianos que viam na atuação da vereadora uma ameaça a negócios de grilagem de terras na Zona Oeste do Rio.18

Na véspera da votação do primeiro turno da eleição para governador, o Ibope indicava Eduardo Paes (DEM) com 32%, Romário (PODEMOS), 20%, Indio (PSD) e Witzel (PSC), 12%. O Datafolha previa Paes com 27%; Romário e Witzel com 17%. Foi surpreendente o resultado oficial das urnas: Witzel teve 3.154.771 (41,28%) dos votos válidos, Paes, 1.494.831 votos (19,56%). O terceiro colocado, com 819.248 (10,72%), foi Tarcísio Motta (PSOL). No segundo turno, Witzel teve 4.675.355 (59,87%) dos votos válidos e Paes, 3.134.400 votos (40,13%).

Witzel buscou, e conseguiu, o acolhimento daqueles eleitores que votaram em Jair e Flávio Bolsonaro. Inicialmente apresentou-se como “ex-juiz federal”, sugerindo identificação com Sérgio Moro. Pretendia ser “novo” na política e contrastar com a herança e imagem desgastada do MDB do Rio, da qual Eduardo Paes não conseguiu se afastar. A opção pelo “clã” bolsonarista parecia a melhor alternativa. No segundo turno obteve o apoio de Flávio e deputados eleitos pelo PSL e da “ação coletiva conectada” das redes sociais bolsonaristas.

Sua coligação “Mais ordem, mais progresso” (PSC-PROS) registrou o plano de governo19 que dá prioridade à “Segurança Pública, o Combate à Corrupção e a Reorganização das Contas Públicas”.

O diagnóstico da crise econômica e fiscal do Rio apresentada não difere muito da visão usual (senso comum). A perspectiva sobre o RRF pode ser sintetizada em duas passagens. Na primeira, o texto analisa os fatores que contribuíram na trajetória para o “estado de calamidade” e que conduziram à intervenção federal na área de segurança pública e conclui:

“Diante disto, o governo estadual se viu obrigado a assinar um acordo de Recuperação Fiscal draconiano, um verdadeiro acordo de banqueiro, bem longe da solidariedade federativa que deveria existir. Entre as medidas previstas no acordo estão os cortes em políticas sociais como o Bilhete Único Intermunicipal, a privatização da Companhia Estadual de Águas e Esgotos (Cedae) e aumento do desconto previdenciário de 11% para 14%. Com isso, fica evidente que os servidores e a população vão pagar pela corrupção e pela incompetência das últimas gestões;”20

O segundo trecho do documento descreve a alternativa de política pública de âmbito federativo que escolhe: “Revisão das cláusulas leoninas na Lei de Recuperação Fiscal, com revisão administrativa ou judicial dos valores da dívida entre o Estado do Rio de Janeiro e a União Federal e maior liberdade administrativa para o Governo estadual.”21

Nos primeiros oito meses de 2019, o governador Witzel vem solicitando à equipe econômica do governo Bolsonaro uma moratória da dívida que deve ser paga a partir de setembro de 2020. A estimativa é que em apenas quatro meses – de setembro a dezembro de 2020 – o Rio seja obrigado a pagar R$ 2,2 bilhões em dívidas à União. Somente esta quantia, de cerca de 500 milhões de reais no final de 2020, equivale aos gastos mensais na área de Saúde no Estado em 2019.

A pauta eleitoral de Witzel em relação à política anticorrupção implementada na Lava Jato é de integral apoio, com destaque para o modelo de “Força-Tarefa”, que envolve a “Justiça, Ministério Público e Polícia Federal”. E adiciona o texto que esse modelo deve ser “copiado e aprimorado em nosso estado, tanto no combate ao tráfico quanto no combate à corrupção”. Essa seria a “Operação Lava-Jato” do Estado do Rio de Janeiro.

O desenho institucional apresentado por Witzel rompe com o “arranjo institucional” construído no plano federal e adotado durante a intervenção federal na área de segurança pública em 2018. Nesse está presente a Secretaria de Segurança Pública (SESEG) como instituição que dialoga com o governo federal e permite a integração indispensável para a atuação da Polícia Militar (PM) e Polícia Civil (PC), no plano administrativo e nas atividades de inteligência mais complexas. O Gabinete de Intervenção Federal (GIF) buscou reestruturar a Secretaria. A opção de extinguir a SESEG do Rio é única na federação.

A proposta de Witzel parte de um diagnóstico negativo: “A Secretaria de Segurança se tornou uma estrutura de burocracia expandida e que dificulta o diálogo entre as polícias civil e militar. As diversas competências investigativas que deveriam estar na estrutura da PCERJ foram avocadas pela SESEG, criando uma disrupção na ordem interna da segurança pública.”22

Propõe, então, a criação de um “Gabinete de Segurança Pública”. Eleva à condição de secretarias autônomas a PM e a PC, que passarão “a responder diretamente ao Governador do Estado dentro desta estrutura e que ficará vinculado diretamente ao Gabinete do Governador”. É uma política de centralização de comando e responsabilidade para o Governador, que se torna o Chefe – protagonista principal. Entre as atribuições dos secretários estão decisões e operações conjuntas e bom relacionamento entre as forças. E também responsabilizar localmente agentes de comando pelos resultados obtidos no combate e investigação criminal, bem como sobre os índices de segurança pública.

O Plano não prevê a participação de entidades da sociedade civil na área de política de segurança pública, como aquelas do CONSPERJ (Conselho de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro), que passa por uma reestruturação no primeiro semestre de 2019. Porém, dentre as propostas, talvez a que mais atraiu a atenção da mídia e eleitores é a controversa “autorização para abate de criminosos portando armas de uso exclusivo das Forças Armadas, nos termos do que determina o art. 25 do Código Penal”.

 

III. As relações Rio-Brasília

As observações que concluem esta análise pontuam alguns impasses que emergem nos primeiros oito meses de governos da “coligação bolsonarista”, em relação ao RRF e a política anticorrupção.

Durante a campanha de 2018, Jair Bolsonaro sustentava que era contra a reeleição e daria o exemplo não se candidatando outra vez. Desde junho de 2019, se tornou candidato à reeleição. Essa mudança tem impacto nas expectativas de governadores como João Doria (PSDB-SP) e Wilson Witzel, eleitos com a articulação do “clã” bolsonarista, Essa alteração de promessa salienta o viés personalista do líder e o uso eleitoral da dissimulação do “projeto de poder”. Seria trivial se, no linguajar de Bolsonaro, não fosse percebido publicamente como um “divórcio” do casal “Bolsodoria”. Na convenção do PSC de junho em Brasília, o governador Witzel ganha visibilidade como possível candidato em 2022, se possível, com o apoio de Bolsonaro.

A manutenção da aliança política estável entre Witzel e Bolsonaro se torna imprescindível para se obter qualquer negociação da prorrogação do pagamento da dívida do Rio com a União. O pedido foi feito ao ministro da Economia Paulo Guedes em 27 de junho. A via sugerida é que o Executivo encaminhe um projeto de lei para alterar a Lei Complementar 157/17 sobre a matéria ao Congresso Nacional. Esta mudança demanda apoio também de outros governadores para ter sucesso. Por tudo isso, consiste em uma negociação política complexa, que envolve outros atores políticos, além do Executivo, que terão interesses afetados. A análise e avaliação de especialistas em política fiscal terá influência na orientação dessas negociações devido ao seu grande impacto na União.

Várias iniciativas recentes do governo Bolsonaro trouxeram incertezas sobre a implementação da política anticorrupção, difundida através da trajetória e desdobramentos da Operação Lava Jato.

No executivo federal, a opinião pública reconhece, como ator representativo da política pública anticorrupção, o atual ministro da Justiça Sergio Moro. Pesquisa da Datafolha, realizada no final de agosto, mostra que Moro é conhecido por 94% dos entrevistados e tem a melhor avaliação entre os ministros – 54% a consideram ótima ou boa. Sua aprovação supera a do presidente Bolsonaro em 25 pontos.23 Isso ocorre após um período de acontecimentos adversos.

O projeto anticrime que Moro encaminhou ao Congresso (CALDEIRA, 2019) continuava a tramitar em comissões em agosto. Enquanto isso o projeto de lei contra abuso de autoridade é aprovado, sob regime de urgência, em votação simbólica no dia 14 de agosto.24 Associações de magistrados como a ABM e a AJUFE manifestaram contra aspectos do projeto que inibiriam ou intimidariam a atuação do Judiciário. A Associação Nacional dos Procuradores da República (ANPR), bem como as associações de magistrados, criticaram a definição de crimes de forma subjetiva e aberta. “Podemos chamar a proposta de projeto da impunidade. O que se quer é isso: um retrocesso nos avanços que estão sendo adotados no nosso país nos últimos anos no combate à criminalidade e à corrupção”,25 declarou o presidente da Associação. Ocorreram manifestações e pedidos de veto ao presidente Bolsonaro. Em 5 de setembro, os 36 pontos vetados em 19 artigos foram divulgados em edição extra do Diário Oficial da União.26 A motivação predominante dos vetos é a que o tipo penal geraria insegurança jurídica. O Congresso Nacional pode derrubar os vetos em sessão conjunta por maioria absoluta dos votos dos deputados e senadores.

Os maiores desafios para a continuidade da política anticorrupção parecem prosperar devido ao receio, talvez infundado, que as investigações sobre Flávio Bolsonaro e o “esquema das rachadinhas” na ALERJ revelem vínculos com organizações de milicianos.27

A decisão monocrática do ministro Dias Toffoli no dia 16 de julho de 2019, que beneficiou Flávio Bolsonaro, permanece como a linha divisória entre suposições e fatos. Em 21 de março, o presidente do STF, ministro Toffoli, adiou o caso em que o MPF recorria de decisão do TRF3 sobre a ilegalidade do uso de dados sigilosos sem prévia autorização judicial (RE 1.055.941). Esse processo, protocolado em 2017, teve repercussão geral reconhecida em abril de 2018. Em julgamento anterior sobre a matéria em 2016, a votação sobre compartilhamento de dados fora de 9 a 2 – votaram contra os ministros Celso de Mello e Marco Aurélio de Mello.

Em fevereiro de 2019, o ministro Gilmar Mendes foi alvo de um vazamento de informação sobre investigação tributária. A exposição indevida na imprensa trouxe atenção ao caso. A força-tarefa do MPF-RJ negou ter solicitado qualquer investigação tributária envolvendo o ministro Mendes. Esses são aspectos do contexto judicial em que o ministro Toffoli escolheu adiar a decisão do Plenário do STF sobre a matéria, que foi agendada no mês de novembro. A liminar concedida em julho favoreceu a interpretação que seria simultaneamente uma “blindagem” ao requerente Flávio Bolsonaro e um expediente de contenção de investigações sobre lavagem de dinheiro em que havia cooperação da Receita Federal/COAF e membros do MP. Em 1º de agosto, o ministro Alexandre Moraes, que investiga em um procedimento “especial” (e polêmico28) notícias falsas que atingem o STF, suspendeu investigações da Receita contra 133 contribuintes, incluindo o ministro Mendes.

Outra questão que gera controvérsia é a escolha do próximo PGR Augusto Aras por Jair Bolsonaro. As negociações de bastidores e declarações públicas sugerem que o fator decisivo foi um “alinhamento” com expectativas do presidente sobre a atuação do MPF. No Rio, em protesto contra a ausência de diálogo do candidato com os membros da instituição, sete membros da força-tarefa estavam na manifestação convocada pela ANPR.

Dois acontecimentos recentes são indicativos da importância da atuação da PGR e do impacto que arquivamentos, ou não, de acusações tem sobre a implementação da política pública anticorrupção. Ambos envolvem Raquel Dodge, que aspirava permanecer no cargo no governo Bolsonaro, que não se apresentou à consulta interna da Instituição, como Aras, mas buscou apoio no governo para ficar.

Em 16 de julho, o coordenador do grupo de trabalho da Operação Lava Jato em Brasília pediu exoneração do cargo em Brasília. Parecia insatisfeito com a centralização de processos na PGR, diminuição do ritmo das investigações (apenas três inquéritos instaurados pela PGR até 31 de maio) e as tratativas para a recondução de Raquel Dodge. O caso da delação de Leo Pinheiro estava parado no gabinete desde o final de janeiro. Em 4 de setembro, o grupo de seis procuradores da força-tarefa entregaram seu pedido de demissão coletiva em protesto. A PGR tinha enviado o pedido de homologação da delação de Leo Pinheiro finalmente. Porém, Dodge pediu o arquivamento de parte da delação que implicava o presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM-RJ) e o irmão do presidente do STF, José Ticiano Dias Toffoli, ex-prefeito de Marília (SP) pelo PT.

O segundo acontecimento retorna a uma questão carioca: o caso Marielle. Somente em 13 de março de 2019, as autoridades responsáveis pela investigação apresentaram publicamente os resultados da apuração e os dois acusados da execução que foram presos: o policial militar reformado Ronnie Lessa e do ex-policial militar Elcio Vieira de Queiroz. O caso corre em segredo de Justiça.

Em agosto de 2019, estavam acontecendo audiências de instrução com testemunhas e não havia previsão de data para a decisão se os dois acusados seriam submetidos, ou não, a júri popular. Após pedido ao Superior Tribunal de Justiça (STJ), Raquel Dodge obteve acesso, em 30 de agosto, a uma cópia do inquérito que apura irregularidades na investigação das mortes. Agora será possível analisar se houve irregularidades nas investigações. Caso a suspeita se confirme, será possível o pedido de “federalização” das investigações com a participação da Polícia Federal (PF) e MPF. Importa salientar o papel institucional que a PGR pode ter, ou o conluio omissivo que pode ocorrer, diante de um “caso difícil”, com tantas implicações políticas e culturais como o assassinato da vereadora.

Esta análise de duas políticas públicas, que tem a dimensão federativa, segue a trajetória da “coligação bolsonarista” como uma hipótese de “elite desunida”. A iniciativa do governador Witzel de obter a prorrogação do pagamento da dívida do Rio com a União, fixada no Plano de Recuperação Fiscal, se configura como mais uma “medida excepcional” de complexa negociação política. Já a continuidade da política pública anticorrupção, nos moldes do que se realizou na força-tarefa de Curitiba e que teve desdobramentos importantes no Rio, passa por dificuldades no governo Bolsonaro. O texto salientou a situação do agora senador Flávio Bolsonaro, cuja investigação está paralisada devido à liminar obtida do presidente do STF. Mas esta também é uma “tutela provisória” que depende de uma decisão do Plenário do STF.

A política pública anticorrupção continua, apesar dos obstáculos postos. Até este ponto, as matérias divulgadas, a partir de junho, do vazamento de gravações dos hackers de Araraquara de membros da força-tarefa de Curitiba e do ex-juiz Moro, continuam sob investigação. A pesquisa Datafolha sobre a aprovação de Sergio Moro constata ainda grande apoio ao ministro, apesar da polêmica pública.

Neste texto só foi possível fixar a atenção em um dos atores principais: o MPF. Foram enfatizadas controvérsias sobre a condução da política anticorrupção recentes cujos desdobramentos precisam ser monitorados. A independência funcional do Ministério Público é prevista a partir da Constituição e leis vigentes. A mudança desse desenho institucional tem efeitos práticos sobre o equilíbrio dos poderes e o regime democrático.

Por fim, apenas um acontecimento ajuda a mostrar a continuidade, com restrições, da política pública anticorrupção. No Rio de Janeiro, no dia 10 de setembro, ocorreu a prisão do filho do ex-ministro Edison Lobão (PMDB). A 65ª fase da Lava Jato é chamada de Operação Galeria, devido a indícios de lavagem de dinheiro em compras e vendas de obras de arte. É melhor já ir se acostumando.

 

Professor da Escola de Ciências Jurídicas da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO)

cesarcaldeira@globo.com

 

 

NOTAS DE RODAPÉ

 

  1. RODRIGUES, 2019.

 

  1. A independência funcional consiste na liberdade que tem o MP de exercer seu ofício em face de outros órgãos do Estado, subordinando-se apenas à Constituição e às leis.

 

  1. Tarcísio Motta (PSOL) e Rosa Fernandes (MDB) foram respectivamente os segundo e quarto colocados. A vereadora Marielle Franco foi eleita pelo quociente partidário do PSOL.

 

  1. Em 2018, o ex-governador Anthony Garotinho usou a legenda do PRP para ser candidato a governador.

 

  1. Entre 2004 e 2016, o deputado estadual Flávio Bolsonaro esteve na legenda PP.

 

  1. RIO DE JANEIRO, 2016. Os números citados por Flávio Bolsonaro na entrevista podem ser contrapostos aos do Relatório de Desempenho da Prefeitura do Rio de Janeiro frente à Lei de Responsabilidade Fiscal para o terceiro quadrimestre de 2016.

 

  1. CERQUEIRA, MORAES, 2016. Informações usadas nesta análise vêm de uma matéria especial na revista VEJA, em que todos os principais candidatos a prefeito responderam a um conjunto de perguntas sobre finanças e gestão municipal e segurança pública, entre outros temas.

 

  1. CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2018, p.5.

 

  1. Decreto nº 45.692, de 17 de junho de 2016.

 

  1. D’AGOSTINO, 2016. Foram realizadas quatro pesquisas no período das eleições, com margem de erro de 3 pontos percentuais. No texto é citado apenas o resultado do último levantamento antes do primeiro turno.

 

  1. NOGUEIRA; MARQUES; PITOMBO, 2016. Pesquisa Datafolha na época da eleição para prefeito no Rio indicava que 42% dos 1.280 entrevistados em 25/10/2016 afirmam que a rede não tem influência em seu voto e 32% não tem costume de acessar a internet.

 

  1. Nesse sentido, é uma rede composta de atores públicos e privados organizados em torno de uma área de política pública como a fiscal ou segurança pública que partilham interesses, valores e linguagem. É uma articulação que facilita as relações entre grupos de interesses e agentes governamentais.

 

  1. No período de 28 de julho de 2017 a 31 de dezembro de 2018 havia também o emprego das Forças Armadas para a Garantia da Lei e da Ordem (GLO), em apoio às ações do Plano Nacional de Segurança Pública, no Estado do Rio de Janeiro, com base no decreto de 28 de julho de 2017.

 

  1. O secretário pediu exoneração no dia 10 de outubro de 2016, após o primeiro turno das eleições municipais.

 

  1. O Cabo Daciolo (Patriota) obteve mais votos válidos (2,47%) que o candidato do PSDB Geraldo Alkmin (2,44%).

 

  1. Somente na zona eleitoral de Laranjeiras o candidato lulista venceu.

 

  1. Datafolha e Ibope

 

  1. GODOY, 2018. Nesta entrevista o Secretário Nunes repudia a tentativa da chamada “investigação da investigação” da Polícia Civil por órgãos federais (PF e MPF).

 

  1. PLANO DE GOVERNO, 2018.

 

  1. Ibid.

 

  1. Idem.

 

  1. Idem.

 

  1. FARIA, 2019. São 29% os que aprovam o governo Bolsonaro.

 

  1. Projeto de Lei no7.596, de 2017 na Câmara dos Deputados e PL 85/17 no Senado Federal.

 

  1. ANPR Manifestações contra o PL de Abuso de Autoridade em Brasília e mais cinco capitais

 

  1. Mensagem nº 406 de 5 de setembro de 2019.

 

  1. ABREU, 2019.

 

  1. O “inquérito” do ministro Moraes investiga, julga e pune. É alvo de críticas do MPF.

 

 

BIBLIOGRAFIA

 

ABREU, Allan de. A metástase: o assassinato de Marielle e o avanço das milícias no Rio. PIAUÍ, nº 50, Março, 2019. p. 18-25.

 

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RODRIGUES, Lorena. Governador do Rio quer mais prazo para pagar dívida com a União.O Estado de São Paulo, São Paulo, 27 jun, 2019. Disponível em<https://economia.estadao.com.br/ noticias/geral,governador-do-rio-quer-mais-prazo-para-pagar-divida-com-a-uniao,70002891807> Acesso em: 30 ago, 2019.

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