Reforma da Previdência: meia volta, volver!

Reforma da Previdência: meia volta, volver!

ADALBERTO CARDOSO

Cientista social

 

JOSÉ CELSO CARDOSO JR.

Economista

 

TIAGO OLIVEIRA

Economista

 

 

As primeiras medidas tomadas pelo governo Bolsonaro, assim como algumas em elaboração ou tramitação legislativa, denotam notável simplismo no trato de assuntos tão complexos como o crescimento econômico, as finanças públicas, o mercado de trabalho e as políticas sociais de um modo geral. Na base dessas medidas encontram-se interpretações falaciosas do ponto de vista histórico, que ignoram os fundamentos da sociabilidade capitalista ocidental, as motivações comportamentais dos agentes econômicos e demais atores sociais, e a natureza e funcionamento das instituições do Estado de um modo geral.

Neste ensaio, analisaremos a proposta bolsonarista de reforma da Previdência Social (PEC/06/2019), seus pressupostos, seus objetivos e suas implicações. Mostraremos que a iniciativa visa não apenas ao ajuste dos parâmetros atuariais que regem o funcionamento da previdência brasileira, para assegurar a sustentabilidade financeira do sistema, sua justificativa oficial; ela visa, sobretudo, ao desmonte do pacto social inscrito na Carta Magna de 1988, por meio da substituição da seguridade social pelo seguro social e pelo assistencialismo. Argumentaremos que a pretendida reorientação no perfil de atuação do Estado brasileiro, dadas as condições de elevada heterogeneidade das estruturas socioeconômicas prevalecentes no país, promoverá retrocesso econômico e social com poucos precedentes na história do país, distanciando-o ainda mais dos níveis de bem-estar encontrados nos países de capitalismo avançado. Defenderemos que iniciativas de reforma da Previdência Social devem estar balizadas ao mesmo tempo por preocupações atuariais, redistributivas e de proteção social, o que pressupõe que se considere o modo pelo qual suas bases de financiamento e os benefícios pagos se articulam com o sistema tributário, o mercado de trabalho, as políticas sociais e a economia nacionais. Desse modo, entendemos que as mudanças previdenciárias necessárias, hoje, são de natureza incremental e não paradigmática, e devem ser implantadas com respeito aos princípios da Seguridade Social instaurados a partir da Constituição Federal de 1988. Antes, uma palavra sobre a proteção social no capitalismo ocidental.

 

O QUE SE QUER MUDAR

Os sistemas de previdência social estão sob pressão em todo o mundo. Eles são fruto de lutas de classe cuja origem remonta ao século XIX, quando as duas primeiras revoluções industriais destruíram modos de vida e trabalho tradicionais, subsumindo a população trabalhadora à sua força produtiva. Das entranhas de modos artesanais de produção, o capitalismo emergente deu à luz um novo sujeito social e político, uma nova classe social, o trabalhador assalariado. Em pouco tempo o assalariamento se tornaria a principal (e mesmo única) forma de obtenção de meios de vida para a grande maioria da população.

Como classe social despossuída da propriedade dos meios de produção, os trabalhadores assalariados viram-se compelidos, para prover suas necessidades mais elementares, a vender a única mercadoria que lhes pertence, sua força de trabalho (Marx, 1990). Uma mercadoria singular, fictícia, na definição de Karl Polanyi (1980), posto que, diferentemente de qualquer outra, é indissociável do seu possuidor, o trabalhador.

No mercado que se organizou em torno da compra e venda de força de trabalho, os vendedores, ou seja, os trabalhadores, defrontam-se com um conjunto muito peculiar de restrições para a venda e gestão de sua “mercadoria”, que os coloca em posição de estrutural desvantagem diante dos compradores da força de trabalho, os capitalistas (Offe, 1989).

No alvorecer do capitalismo as condições de trabalho das massas eram inseguras, insalubres, degradantes, destruidoras de corpos e mentes. Crianças começavam a trabalhar aos 8 anos de idade, homens e mulheres trabalhavam 14 ou 16 horas por dia para ganhar salários de subsistência, insuficientes para garantir a sustentação digna de suas famílias. A vida era curta, como retratou Friedrich Engels de forma magistral e angustiada no seu “A Condição da Classe Trabalhadora na Inglaterra”, de 1845.

Contudo, ainda durante o século XIX, especialmente em seu último terço, medidas legislativas de proteção das massas assalariadas começam a ser adotadas por alguns países do capitalismo originário, pressionados pelos trabalhadores organizados em sindicatos e em partidos políticos, que passam a ocupar, de maneira lenta mas crescente, o aparelho de Estado. No século XX, sobretudo a partir da Revolução Russa de 1917, o trabalho organizado conquistou direitos e garantias sociais que modificaram radicalmente as condições de vida das massas e, ao mesmo tempo, puseram em xeque o caráter de mercadoria da força de trabalho. Nascia o Estado de Bem-Estar Social, avanço civilizatório sem precedentes na história do capitalismo, que ampliou a rede de proteção e de segurança dos trabalhadores diante dos infortúnios da vida e do sistema econômico do qual dependem para prover a sua subsistência.

Chame-se esse processo de conquista de “cidadania social” (Marshall, 1967), ou de “desmercadorização” da força de trabalho (Esping-Andersen, 1991), ou ainda de conquista de uma “propriedade social” pelo trabalhador assalariado (Castel, 1998). Tudo aponta para o mesmo fato: doravante, o trabalhador na sociedade capitalista, ao menos na sua porção mais desenvolvida, tinha status social que lhe conferia maior segurança e lhe permitia estabelecer relações monetárias com o comprador de sua mercadoria em bases menos assimétricas de poder.

Esse sistema de seguridade social tinha dois elementos centrais (embora não únicos): o seguro desemprego e a aposentadoria. O seguro desemprego permitia que o trabalhador que perdia seu emprego não estivesse obrigado a aceitar qualquer ocupação que se lhe oferecesse, por não estar premido pelo acicate da fome e da miséria. Foi-lhe dado tempo para aguardar por ocupação de sua escolha, ou para se qualificar para outra ocupação em mercados de trabalho em transformação. Isso reduziu a competição entre os próprios trabalhadores pelos postos de trabalho existentes, com importante e positivo impacto nos salários. E a aposentadoria deu ao trabalhador a garantia de que não precisaria trabalhar até morrer, e de que não teria uma vida miserável e dependente na velhice. Em todo o mundo essa garantia foi construída sobre a solidariedade intergeracional e de classe. Os trabalhadores ativos e seus patrões (e em alguns países também o fundo público) sustentariam a aposentadoria dos que se retirassem, por meio de contribuições sobre a renda do trabalho e o faturamento das empresas.

Do ponto de vista econômico, o montante do fundo público orientado para a construção de uma rede de proteção social foi de fundamental importância para, na forma de um salário indireto, garantir a reprodução da força de trabalho e alavancar o consumo de massas, especialmente o de bens de consumo duráveis, um dos pilares do longo período de expansão econômica iniciado no imediato Pós-Guerra e interrompido na década de 1970 (Oliveira, 1988).

No Brasil, o desenvolvimento econômico capitalista foi marcado por tentativa tardia de implantação de uma estrutura produtiva moderna e de sua correspondente sociabilidade, à semelhança das encontradas nas economias mais avançadas. Indubitavelmente, os esforços industrializantes envidados ao longo do século XX foram exitosos nesse sentido, posto que ao final desse processo, na década de 1970, o país era uma economia urbano-industrial das mais dinâmicas do mundo.

Entretanto, ao contrário do vivenciado nos países desenvolvidos, os níveis de pobreza não se reduziram à mesma escala, nem tampouco os níveis de desigualdade se aproximaram dos ostentados por aqueles países, em que pese a alta mobilidade social do período. A industrialização brasileira, na verdade, andou a par com brutal concentração de renda, poucas vezes vista na história econômica moderna.

Apontamos algumas das muitas razões para esse resultado. A industrialização, muito concentrada regionalmente e altamente oligopolizada, não universalizou o assalariamento, reproduzindo um mercado de trabalho com traços persistentes de subdesenvolvimento, marcado por amplo desemprego estrutural, informalidade, baixos salários e insegurança no emprego (Oliveira, 2017). A “cidadania regulada” (Santos, 1979) alijou grande parcela da população do usufruto da incipiente rede de proteção social tecida ainda no primeiro governo Vargas e ampliada nas décadas seguintes, mas nunca a ponto de se universalizar. Governos autoritários ou democráticos foram incapazes de levar adiante reformas que favorecessem a equidade, como a reforma agrária ou uma reforma tributária que fizesse dos mecanismos extrativos do Estado meios de redistribuição de renda entre classes sociais e regiões do país. Com o tempo, consolidaram-se estruturas sociais e econômicas cujo modus operandi se alimentou das, e reproduziu, as desigualdades

A Constituição Federal de 1988, a “Constituição cidadã”, pode ser compreendida como audaciosa tentativa de dar respostas aos problemas sociais que afligiam a sociedade brasileira no final do século passado. Nela, a Seguridade Social, enquanto mecanismo de sustentação financeira, de integração e de universalização de políticas de proteção social nas áreas de saúde, previdência e assistência social, apresentava-se como o complemento necessário, ainda que tardio, à industrialização, e era vista por muitos como a última etapa a ser vencida para de fato alcançarmos o estágio de desenvolvimento dos países de capitalismo avançado.

Apesar do ceticismo de muitos contemporâneos, críticos da timidez reformadora do texto constitucional, o fato é que desde a sua promulgação, a Constituição de 1988 foi relativamente exitosa no enfrentamento dos riscos sociais, no fortalecimento da renda das famílias e na tarefa de estruturar uma rede de proteção social moderna. Entretanto, dois obstáculos se interpuseram e tolheram o alcance da reforma social contida na Carta Magna. Primeiro, a economia brasileira perdeu, ainda na década de 1980, a capacidade de acompanhar os progressos científicos e tecnológicos produzidos pela Terceira Revolução Industrial, e, com isso, o seu dinamismo econômico. Em segundo lugar, as políticas econômicas restritivas e os desvios de vultuosas somas de recursos das áreas sociais para o pagamento e a rolagem da dívida pública, que tiveram prosseguimento mesmo nos momentos recentes de menor prestígio do pensamento neoliberal, combaliram sobremaneira o orçamento da Seguridade Social e a capacidade de universalização do seu alcance.

Ter claro o papel dos sistemas de proteção social em uma economia capitalista, assim como os avanços e problemas que acompanharam a tentativa de implantação desses sistemas em condições de subdesenvolvimento, é fundamental para orientar projetos de reforma social preocupados em dar respostas às mudanças demográficas e econômicas do capitalismo contemporâneo.

 

PRIVATIZAÇÃO E DESPROTEÇÃO SOCIAL: A ESSÊNCIA DA PREVIDÊNCIA BOLSONARISTA

A proposta de reforma da Previdência Social brasileira (PEC/06/2019) não leva em conta os impactos socioeconômicos de suas medidas. Isso resulta em um texto que é tão injusto socialmente como débil do ponto de vista econômico; sua razão de fundo é apenas de ordem contábil-financeira, nada mais. Senão, vejamos.

 

Razão de face e razão de fundo da proposta

Embora os argumentos oficiais a justificar a reforma afirmem que a mesma é imprescindível para (i) garantir equilíbrio atuarial e sustentabilidade financeira a longo prazo ao sistema previdenciário público e (ii) eliminar ou restringir direitos supostamente muito frouxos ou generosos do modelo brasileiro em termos comparativos internacionais, ressignificados no discurso oficial como “privilégios”, o fato é que:

A proposta bolsonarista introduz, paralelamente ao modelo vigente de repartição intergeracional simples, um sistema de capitalização individual, que oferecerá aposentadoria por idade e benefícios associados à maternidade, incapacidade para o trabalho e pensão. Nos termos da proposta encaminhada ao Congresso Nacional, será instaurado regime concorrencial entre dois sistemas distintos que redundará no enfraquecimento progressivo do sistema de repartição, levando, no limite, à sua absoluta irrelevância como política de proteção social. Isso porque, é razoável supor que as empresas privilegiarão oferecer postos de trabalho por intermédio do novo regime, que, segundo intenção do próprio presidente da República, virá acompanhado do lançamento de uma nova modalidade de contratação, a denominada “carteira verde e amarela”, com menos encargos e custos trabalhistas e, portanto, menos direitos.1 Se em cada novo contrato de trabalho o trabalhador deixar de contribuir para a previdência pública para contribuir para o regime de capitalização individual, com o tempo o financiamento da primeira ficará seriamente comprometido. Com as altíssimas taxas de rotatividade da economia brasileira, que tenderão a substituir contratos com direitos por contratos sem direitos, em muito pouco tempo o financiamento da previdência pública, caso se baseie, como hoje, principalmente na folha salarial dos ocupados formais, se inviabilizará.

A PEC/06/2019 estabelece em 65 anos a idade mínima de aposentadoria para os homens e 60 anos para as mulheres, e, no caso delas, a idade será acrescida de seis meses por ano até 2029, atingindo também a idade mínima de 65 anos. Segundo o IBGE, em 2017, de cada 100 brasileiros que atingiram 15 anos, 86 chegaram aos 60 (IBGE, 2018: 11). A publicação não informa quantos chegaram a 65 anos, mas a taxa certamente foi menor do que 86%. Ainda assim, se um homem brasileiro chegou aos 65, sua esperança de vida foi de 16,9 anos, contra 20,1 anos das mulheres. Ou seja, eles chegariam, em média, à idade de 81,9 anos e elas, a 85,1. Mas a média esconde o fato de que apenas 52% dos homens de 65 anos chegariam aos 80, contra 66% delas (idem: 17). A idade mínima proposta pela PEC bolsonarista (revisão de resto necessária tendo em vista o efetivo e acelerado envelhecimento da população brasileira) reduzirá substancialmente o tempo de gozo do benefício da aposentadoria, por aqueles que eventualmente consigam cumprir o outro principal critério, o tempo de contribuição.

Encontra-se aqui o principal obstáculo ao acesso ao benefício pelas novas gerações. Hoje um homem com 60 anos pode requerer sua aposentadoria (parcial) depois de 15 anos de contribuição. Pelo novo projeto, o tempo mínimo passará a 20 anos (acréscimo de seis meses a cada ano até 2029), dando acesso a 60% da média aritmética dos salários de contribuição, contados a partir de 1994. Só terá direito a 100% da média o trabalhador que contribuir por 40 anos. Uma pessoa de 65 anos, pois, precisará ter começado a trabalhar aos 15 e contribuído ininterruptamente até atingir a idade mínima para se aposentar, se quiser ter o benefício integral. A probabilidade de que isso ocorra, em qualquer idade, é muito baixa.

Isso porque, em 2017, 66% dos trabalhadores ocupados formalmente estavam no emprego há menos de 5 anos.2 São muito altas as taxas de rotatividade no emprego registrado. E já foi demonstrado que a probabilidade de retorno a uma ocupação formal, uma vez perdido o emprego, cai com a idade, e torna-se praticamente nula a partir dos 45 anos (Cardoso, 2000). Isto é, um trabalhador formal que perca seu emprego aos 45 anos, terá que encontrar outros meios de vida que não o assalariamento registrado, e também outras formas de contribuição até atingir a idade mínima de 65 anos. Dificilmente o conseguirá. Além disso, cerca de metade dos ocupados ou não tem carteira assinada, ou trabalha por conta própria. Em 2017, apenas 15% dos primeiros contribuíam para a Previdência, e nada além de 30% dos últimos. Dificilmente essas pessoas conseguirão contribuir por tempo suficiente para ter acesso ao menos a 60% da média de suas contribuições. Na velhice, dependerão do apoio das famílias ou da assistência social, muito particularmente o Benefício de Prestação Continuada (BPC).

Ora, a proposta de reforma bolsonarista amplia para 70 anos a idade mínima de acesso ao BPC, no valor de um salário mínimo. Adicionalmente, deve-se comprovar viver em condições de miserabilidade, entendida na proposta como a obtenção de uma renda mensal familiar per capita não superior a ¼ do salário mínimo, e a posse de um patrimônio familiar inferior a R$ 98.000,00. Estabeleceu-se, ainda, o direito a um benefício no valor de R$ 400 aos idosos com idade entre 60 e 69 anos e que igualmente comprovem viver nas condições supracitadas. Não é difícil perceber que as novas regras atingem, de maneira perversa, a parcela mais vulnerável da população idosa, dificultando para muitos o acesso ao benefício, especialmente aos que vivem em áreas rurais.

É dessa maneira que se pretende garantir a sustentabilidade financeira do sistema a longo prazo. Mesmo que a “razão de dependência humana” (quantidade de beneficiários sobre quantidade de contribuintes) aumente, a “razão de dependência financeira” (valor gasto com benefícios previdenciários sobre valor arrecadado da população em idade ativa) diminuiria necessariamente, em magnitude suficiente para compensar o acréscimo da primeira, com isso garantindo o equilíbrio atuarial do sistema.

Daí podermos afirmar que a razão de fundo da reforma é apenas de ordem contábil-financeira (nem sequer econômica!), cujas consequências econômicas e sociais esperadas são facilmente antecipáveis, como discutiremos mais adiante.

 

Bases conceituais equivocadas

Não bastassem a desumanidade e a perversidade da proposta em si, por atingir fundamentalmente os situados nos estratos mais baixos da pirâmide salarial, há vários equívocos em sua base conceitual.

Primeiro, o projeto parte de concepção anacrônica do mercado de trabalho como base principal para o financiamento da Previdência. Ora, não se pode ignorar, em discussões dessa natureza, que a concepção de proteção social previdenciária tal como a conhecemos hoje surgiu, como sugerimos antes, em países que conseguiram universalizar o assalariamento e montar estrutura produtiva com grau de homogeneidade sem paralelo em países subdesenvolvidos como o Brasil, cujo mercado de trabalho carrega consigo, como herança de sua formação sócio-histórica, desemprego estrutural e informalidade persistentes, baixos salários e elevada desigualdade de renda, além de instabilidade e elevada rotatividade no emprego.

Além das informações já adiantadas sobre a estrutural insegurança de nosso mercado de trabalho, de acordo com a PNAD Contínua, em 2018, somando-se os trabalhadores e trabalhadoras desocupados (12,8 milhões de pessoas), os(as) subocupados(as) por insuficiência de horas trabalhadas (6,6 milhões) e a força de trabalho potencial, incluindo desalentados(as) (7,9 milhões), são algo como 27 milhões de pessoas em idade ativa com seus potenciais produtivos desperdiçados, total ou parcialmente, e que se encontram fora do mecanismo contributivo que sustenta a Previdência Social. Dentre os ocupados, aproximadamente 54% se inseriam no mercado de trabalho de maneira precária, sem acesso, ou com acesso bastante restrito, aos direitos sociais e trabalhistas presentes no arcabouço jurídico brasileiro.

Ademais, o mundo do trabalho está em modificação estrutural, razão pela qual não faz mais sentido ancorar o principal do financiamento da Seguridade Social na categoria salário e muito menos na capacidade remuneratória e contributivo-atuarial das pessoas. De um lado, o assalariamento sofrerá fortes impactos diante do avanço da economia de compartilhamento e da “uberização” das relações de trabalho, que alçará o trabalho por “conta própria” ou “independente” a patamares antes inimagináveis. De outro lado, as estimativas são grandiosas quanto à capacidade dos avanços tecnológicos mais recentes ceifarem o trabalho humano das atividades produtivas, e não somente as do ramo industrial. A consultoria McKinsey Global Institute, em estudo recente, estimou que até 2030 entre 400 e 800 milhões de pessoas perderão seus empregos diante do avanço da robótica e da inteligência artificial. Ou seja, o financiamento ideal e promissor da seguridade e da previdência deveria gradualmente ir se deslocando da massa salarial para outras fontes mais amplas (tais como aquelas já previstas desde o natimorto Orçamento da Seguridade Social presente na Constituição Federal de 1988).

Em segundo lugar, num país desigual e heterogêneo como o Brasil, não faz sentido supor ou querer que o orçamento da Seguridade Social e da Previdência sejam equilibrados ou superavitários em termos contábeis. A lógica do autofinanciamento da seguridade e da previdência talvez ainda valha para países que conseguiram universalizar o assalariamento formal atuarialmente contributivo, mas em países como o Brasil a Previdência pode e deve ser financiada com tributos para além da folha salarial. Não apenas pelo fato já mencionado de o mercado de trabalho brasileiro ser altamente heterogêneo, flexível e precário, como também em razão das altas taxas de desigualdade de raça, gênero e regionais, que resultam em heterogeneidades socioeconômicas impossíveis de serem equalizadas por regras uniformizadoras entre homens/mulheres, ricos/pobres, rurais/urbanos etc. A esperança de vida é muito mais baixa no Nordeste e no Norte do país, por exemplo, e uma regra universal quanto à idade mínima pune desigualmente essas populações, vis-à-vis as que vivem nos estados do Sul e do Sudeste.

Em terceiro lugar, o argumento contábil que sustenta a proposta de reforma (poupar 1 trilhão de reais em 10 anos, segundo o ministro da Fazenda) não leva em conta o dado singelo de que o gasto social e previdenciário tem multiplicador maior do que 1 sobre a arrecadação governamental e o crescimento econômico (IPEA, 2010; 2011). Isto é, cada R$ 1,00 pago pelo governo em benefícios assistenciais e previdenciários, na medida que constitui parte importante ou principal da renda das famílias que os recebem (como veremos), produz efeitos positivos diretos na economia, proporcionalmente maiores que o gasto original realizado, tanto aquecendo o mercado por meio do consumo das famílias (e cuja contraparte é o faturamento e o lucro das empresas), como retornando ao caixa governamental na forma de tributos pagos diretamente sobre a renda de cada um e sobre a circulação de bens e serviços movimentados com aqueles recursos originais.

O quarto equívoco da proposta é não levar em conta o fato de que, em razão do caráter regressivo da estrutura tributária, no Brasil de hoje, são os trabalhadores (e os pobres mais que os ricos) que de fato financiam a maior parte dos seus próprios benefícios, pelos impostos pagos sobre suas respectivas rendas e sobre o consumo. Por isso, não há como mitigar a desigualdade estrutural brasileira se não for por meio do uso do fundo público com perfil redistributivo pelo lado do gasto e progressivo pelo lado da arrecadação.

Por fim, os economistas precisam entender que, ao menos no Brasil, o gasto previdenciário não desloca o investimento discricionário, logo, não é contrário ao crescimento econômico. Já mencionamos que o gasto social no Brasil é componente estrutural positivo (e com multiplicador maior que 1) do crescimento econômico. Faltou completar que dá-se o inverso no caso do gasto financeiro com pagamento de juros sobre a dívida pública, este sim o principal componente do gasto público a jogar contra o crescimento econômico, contra a sustentabilidade fiscal e contra o financiamento adequado da Seguridade Social brasileira (IPEA, 2010; 2011).

 

A Previdência Social, para além da razão contábil

O projeto bolsonarista não leva em conta a realidade da previdência social no Brasil. Alguns números ajudarão a esclarecer o cenário que se quer transformar, por meio da redução dos benefícios ou restrição de acesso a eles, que resultariam na propalada economia de 1 trilhão de reais em 10 anos.

Segundo dados da PNAD Contínua Anual de 2017, 14,1% da população brasileira recebiam algum tipo de aposentadoria ou pensão, num total de R$ 51 bilhões, pagos a cerca de 29 milhões de pessoas todo mês. Destas, 12,5 milhões eram homens e 16,6 milhões mulheres. A aposentadoria (ou pensão) média foi de R$1.932 para os homens e R$1.600 para as mulheres, a preços de 2017. Apenas 18% dessas pessoas tinham uma ocupação remunerada além da aposentadoria, majoritariamente como trabalhadores(as) por conta própria. Ou seja, mais de 80% tinham na aposentadoria ou pensão a única fonte de renda. Mais ainda: 44% dos homens e 51% das mulheres segurados(as) recebiam exatamente o salário mínimo (R$ 937 em 2017); entre os mais pobres (8% que recebiam menos de um salário mínimo), as mulheres eram maioria (60%), e entre os 5% mais ricos, 53% eram homens.

Naquele ano de 2017, 62 milhões de pessoas (ou perto de 30% da população) viviam em famílias com ao menos um membro aposentado(a) ou pensionista, sendo que 10 milhões viviam em famílias nas quais a aposentadoria ou pensão era a única renda disponível. E 30 milhões de pessoas viviam em famílias nas quais 50% ou mais da renda familiar provinham de aposentadoria ou pensão.

Engana-se quem imagina que esta é uma realidade do mundo rural. Na verdade, 82% dessas pessoas (com 50% ou mais da renda familiar provenientes de aposentadoria ou pensão) viviam nas cidades, e nada menos do que 41% estavam na região Sudeste (19% no estado de São Paulo, 10% no do Rio de Janeiro), contra 30% vivendo no Nordeste e 16% na região Sul.

Por fim, o dado mais relevante: quase 60% das famílias nas quais 50% ou mais da renda familiar eram provenientes da aposentadoria de um ou mais de seus membros (abrigando 16 milhões de pessoas), tinham renda familiar per capita de 1 salário mínimo ou menos, sendo que 32% daquelas famílias (abrigando 9 milhões de pessoas) tinham renda familiar per capita de ½ salário mínimo ou menos.

Esses dados deixam claro que parcela expressiva da população depende inteiramente (ou centralmente) dessa fonte de renda para sua sobrevivência. Ou seja, o consumo cotidiano dessas famílias depende dessa fonte de renda. Famílias com dependência de aposentadorias ou pensões, com renda familiar per capita de 1 salário mínimo ou menos, muito provavelmente gastam todo o seu dinheiro com despesas obrigatórias: alimentação, habitação, saúde, educação dos filhos. Para a maioria, não sobra nada ou quase nada para outras despesas. Esse não é um mundo de privilégios. É um mundo de necessidades vitais.

Quando Paulo Guedes diz que precisa economizar 1 trilhão de reais em 10 anos, o valor mágico é apresentado como simples operação contábil. Nem ele nem ninguém até aqui mencionou o fato de que, o que é apresentado como “economia” para o governo, na verdade representará um enxugamento brutal de recursos hoje disponíveis para o consumo das famílias. E para proporção expressiva destas, o único recurso disponível. Como o gasto social tem multiplicador maior do que 1 sobre o crescimento e a arrecadação, é evidente que essa “economia” terá impacto direto no mercado interno, com redução do potencial de crescimento econômico e de geração de empregos no médio e no longo prazo.

Vale notar que aposentados e pensionistas que figuravam entre os 5% mais “ricos” se apropriavam de 25% dos valores pagos em 2017. Se a essas pessoas fosse aplicado o teto do INSS (R$ 5.531 naquele ano), haveria uma “economia” mensal de R$ 10 bilhões, ou R$1,2 trilhão em 10 anos, segundo a mesma PNAD Contínua. Qualquer governo que visse na reforma previdenciária a chance de tornar o sistema brasileiro mais equitativo, enfrentaria o problema dos altos rendimentos, propondo soluções que não punissem os mais pobres, maioria da população e também dos segurados.

 

DE QUAL REFORMA NECESSITA A PREVIDÊNCIA SOCIAL BRASILEIRA?

Uma nova proposta de reforma da Previdência deveria considerar, como ponto de partida, o que foi realizado por iniciativas anteriores, com o intuito de dimensionar os impactos atuais de medidas adotadas no passado, de estimar impactos de médio e longo prazos ainda esperados e, finalmente, de identificar lacunas e problemas anteriormente existentes, mas não enfrentados, ou que surgiram ou se tornaram mais urgentes no período recente.

No Brasil, foram duas as principais iniciativas de reforma da Previdência desde a sua efetivação, ao lado da saúde e da assistência social, como um dos pilares da Seguridade Social, a partir da Constituição Federal de 1988. A primeira, consubstanciada na Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, introduziu como alterações mais relevantes: a substituição do tempo de serviço pelo tempo de contribuição, para efeitos de acesso ao benefício da aposentadoria; e instituiu, no âmbito do regime dos servidores públicos, idades mínimas de aposentadoria para homens (60 anos) e mulheres (55 anos). Firmaram-se, a partir de então, duas modalidades de aposentadoria no âmbito do regime geral de previdência social: a aposentadoria por idade, concedida aos trabalhadores urbanos com 65 anos e às trabalhadoras urbanas com 60 anos, e tempo de contribuição mínimo de 15 anos;3 e a aposentadoria por tempo de contribuição, facultada aos trabalhadores com 35 (homens) ou 30 anos de contribuição (mulheres). Nesta última modalidade, para desestimular aposentadorias precoces, optou-se pela aplicação de um redutor no valor dos benefícios, o chamado Fator Previdenciário (Lei nº 9.876), baseado na idade e no tempo de contribuição do trabalhador ou trabalhadora.

A Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, consistiu na segunda iniciativa de reforma da Previdência no Brasil, desta feita com foco no regime próprio dos servidores públicos. São dignas de nota as seguintes alterações: a elegibilidade para as aposentadorias ordinárias passou a combinar 20 anos no serviço público, 10 na função e 35 anos de contribuição; e o valor máximo das aposentadorias foi equiparado ao teto estabelecido para o regime geral. Benefícios superiores a este patamar passaram a estar condicionados a contribuições a um fundo de pensão com planos de contribuição definida e gestão pública.4

Cumpre acrescentar, ademais, que, em 2015, a partir da sanção da Lei nº 13.183, estabeleceu-se a possibilidade de afastamento da incidência do fator previdenciário com a adoção da fórmula 85/95. Doravante, caso o somatório de idade e tempo de contribuição totalize um patamar pré-estabelecido de pontos (85, se mulher, ou 95, se homem),5 o trabalhador faz jus ao recebimento do valor integral de seu benefício. Com efeito, a legislação atual optou pela via da redução do valor do benefício como um desestímulo às aposentadorias precoces.

É preciso reconhecer, portanto, que a previdência social brasileira passou, ao longo das últimas décadas, por muitas mudanças institucionais e paramétricas que tornaram mais difícil o acesso à aposentadoria e reduziram o valor dos benefícios pagos, algumas delas sem o devido tempo decorrido para que possam produzir os efeitos almejados por seus idealizadores, como a equiparação do teto do valor das aposentadorias entre os setores público e privado.

Dito isso, é inegável que os brasileiros vêm envelhecendo rapidamente e que mudanças no sistema devem ser promovidas com o fim de alinhá-lo ao novo perfil etário da população. De todo modo, tais mudanças devem preservar o arcabouço institucional e os princípios constitutivos da Seguridade Social.6 Primeiro, é preciso conceber um projeto de desenvolvimento para o país, com preocupações com o pleno emprego, a expansão dos salários e o aumento do número de contribuintes da Previdência; todos eles vetores que, do ponto de vista dinâmico, contrabalançam os efeitos do envelhecimento populacional sobre o sistema. Nesse sentido, é importante ter em conta os ensinamentos do período compreendido entre meados da década passada e a atual, quando a combinação de crescimento econômico mais acelerado, baixas taxas de desemprego, expansão dos salários e formalização das relações de trabalho converteram em resultados fiscais positivos para o regime geral da Previdência.

Em segundo lugar, é de fundamental importância que recursos fiscais sejam mobilizados para a formação de um fundo público de financiamento dos benefícios previdenciários, em sintonia com o que é praticado nas democracias avançadas e, também, com o estabelecido na Constituição de 1988, que, ao conceber a Previdência como parte integrante da Seguridade Social, determinou uma base de financiamento ampla e diversificada.

Portanto, é necessário cuidar para que as fontes de custeio da Seguridade Social, especialmente a Cofins (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social), a CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido), e o PIS-Pasep (Programa de Integração Social e Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público), não sejam utilizadas para outros fins, mas sim como “contribuições do governo” ao sistema. Logo, defendemos a extinção da DRU (Desvinculação de Receitas da União), a redução drástica das renúncias tributárias, o fim das desonerações patronais sobre a folha de pagamento, a revisão de isenções previdenciárias para entidades filantrópicas, e uma maior contribuição do agronegócio para o financiamento da Previdência.7

O ideal seria que tais medidas se acompanhassem de uma reforma tributária que promovesse uma arrecadação mais justa, ampliando o peso relativo incidente sobre as classes mais abastadas e aliviando a carga fiscal sobre a base da pirâmide salarial. Seria essencial diminuir a importância relativa dos tributos incidentes sobre bens e serviços, a denominada tributação indireta, e ampliar os impostos sobre a renda e a propriedade, a tributação direta. O fim da isenção do pagamento de Imposto de Renda de dividendos distribuídos a acionistas, a criação de nova alíquota de Imposto de Renda superior à máxima atualmente praticada (27,5%), a restrição de deduções do Imposto de Renda de gastos privados em saúde e educação, a majoração do imposto sobre herança, são exemplos de medidas que contribuiriam para tornar mais progressiva a estrutura tributária brasileira e a sustentação financeira da Seguridade Social mais equânime entre as classes sociais.

Parece claro, pois, que a reforma bolsonarista da Previdência (que também é a do presidente da Câmara Federal, Rodrigo Maia, e era a do presidente Michel Temer), sob pretexto de um ajuste atuarial do sistema, na verdade tem por objetivo promover o ajuste das contas públicas à custa dos mais pobres e mais vulneráveis. Reformar a Previdência é urgente, tendo em vista o envelhecimento da população. Mas o debate público está sendo apequenado (e ludibriado) pela atenção exclusiva à equação contábil de receitas atuais e despesas previdenciárias atuais, equação que esconde, na verdade, profundo conflito distributivo, expresso na brutal regressividade de nosso sistema tributário, resultado de um Estado que tem sido, historicamente, ao mesmo tempo refém e promotor das muitas categorias econômicas e sociais que se recusam a contribuir para o bem-estar coletivo.

 

Um sonho ruim

Em seu desenho atual, a reforma da Previdência projeta futuro sombrio. Dados os critérios restritivos de acesso e usufruto dos direitos previdenciários, é bem provável que haja, no curto prazo, nova onda de antecipação de aposentadorias por parte de pessoas já elegíveis ou perto de o serem, como aconteceu por ocasião das reformas anteriores, tanto em 1998 como em 2003, por exemplo.

No médio e no longo prazo, é muito provável a exclusão de parcela majoritária da população em idade ativa do regime público de previdência, via informalização e precarização dos contratos de trabalho. As alternativas seriam a migração para modelos privados de aposentadorias e pensões (hipótese otimista, dados os critérios igualmente restritivos, além de caros e arriscados, dos fundos de pensão hoje existentes), ou para opções de natureza pessoal ou familiar de autoproteção social, especialmente problemáticas em países majoritariamente desiguais, heterogêneos e pobres como o Brasil.

Os critérios de acesso e gozo de direitos previdenciários podem se tornar ainda mais restritivos no futuro, caso, como propõe o atual governo, avance a desconstitucionalização das regras previdenciárias. Novas mudanças poderão ser adotadas sem as exigências regimentais requeridas por alterações constitucionais, mais difíceis de serem viabilizadas politicamente. O futuro dos idosos estará sujeito aos ventos incertos da política de ocasião.

Por fim, o desmonte da previdência pública e a abertura de imenso e quase inesgotável filão para a exploração privada dessa política social não ocorrerão sem enormes custos sociais, como demonstram as experiências de países latino-americanos e do Leste Europeu, que optaram por trilhar esse caminho e que convivem, hoje, com proporção considerável de idosos miseráveis. A velhice, quando miserável, se acompanha da redução das redes de sociabilidade e da capacidade de articulação política mais ampla, condição que torna os mais velhos particularmente vulneráveis a governos moralmente indiferentes ao seu sofrimento.

 

Adalberto Cardoso é doutor em sociologia pela USP e professor do IESP-UERJ

acardoso@iesp.uerj.br

 

José Celso Cardoso Jr. é doutor em economia pelo IE/Unicamp e técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA

zcelsojr@gmail.com

 

Tiago Oliveira é doutor em Desenvolvimento Econômico pela Unicamp e pesquisador de pós-doutorado no Centro de Estudos Sociais (CES) da Universidade de Coimbra

tiagobahia@gmail.com

 

 

NOTAS DE RODAPÉ

  1. A esse respeito, ver matéria publicada no sítio do jornal El País intitulada “Bolsonaro: ‘Brasil tem direitos em excesso. A ideia é aprofundar a reforma trabalhista’”. Disponível em: <https://brasil.elpais.com/brasil/2018/10/22/politica/1540230714_377475.html>. Acesso em: 15/05/2019.
  2. Dados da Relação Anual de Informações Sociais – RAIS.
  3. Aos trabalhadores e trabalhadoras rurais foram fixadas idades mínimas diferenciadas, inferiores em 5 anos às aplicadas nas áreas urbanas, não sendo exigido, ademais, tempo mínimo de contribuição.
  4. A Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal (FUNPRESP) foi criada em 2013. Os servidores que ingressaram no setor público federal a partir de então transferem recursos para essa Fundação. A adesão de antigos servidores, porém, é facultativa.
  5. A lei previu um acréscimo anual de um ponto até 2026, quando a relação passaria então a ser 90/100.
  6. Algumas das alternativas aqui apontadas foram primeiramente apresentadas no documento “Previdência: reformar para excluir? Contribuição técnica ao debate sobre a reforma da previdência social brasileira”, organizado pela ANFIP – Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil e pelo Dieese – Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos, e fruto da contribuição de dezenas de especialistas no tema. Ver: ANFIP; DIEESE (2017).
  7. De acordo com reportagem divulgada pelo jornal Folha de S. Paulo, entre 2003 e 2016, R$ 420 bilhões foram concedidos ao setor produtivo na forma de subsídios embutidos em operações de crédito e financeiras, valor superior ao destinado, no mesmo período, a programas sociais (R$ 372 bilhões). Ver: “‘Bolsa empresário’ supera gastos com programas sociais”. Disponível em: < https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2017/08/1907561-bolsa-empresario-superabrprogramas-sociais.shtml>. Acesso em: 20/05/2019.

 

 

BIBLIOGRAFIA

ANFIP; DIEESE. Previdência: reformar para excluir? Contribuição técnica ao debate sobre a reforma da previdência social brasileira – Brasília: ANFIP/DIEESE; 2017. Disponível em: <https://plataformapoliticasocial.com.br/previdencia-reformar-para-excluir-completo/>. Acesso em: 17/05/2019.

Cardoso, Adalberto. Trabalhar, verbo transitivo. Destinos profissionais dos deserdados da indústria automobilística. Rio de Janeiro: FGV, 2000.

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IBGE. Tábua completa de mortalidade para o Brasil – 2017. Breve análise da evolução da mortalidade no Brasil, 2018. Disponível em https://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/livros/liv101628.pdf (acessado em abril de 2019).

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